華偉

中國城市社會控制方式的轉(zhuǎn)型，在20世紀上半葉主要是從傳統(tǒng)社區(qū)向法定社區(qū)（市政層級）演變，在20世紀下半葉則經(jīng)歷了一個否定之否定的過程，先是由以法定社區(qū)為主轉(zhuǎn)向以單位體系為主，然后又開始由單位制向社區(qū)制回歸。

1949年以后城市社區(qū)與單位的關(guān)系，大體上可分為三個階段：50年代是第一階段，在這個階段中社區(qū)與單位齊頭并進，法定社區(qū)（市政層級）從區(qū)一級延伸到街道一級，控制力大大加強；單位制度從黨政軍機關(guān)擴展到所有國營和集體性質(zhì)的基層企事業(yè)法人，單位社會逐步形成。六七十年代是第二階段，通過社區(qū)單位化和單位社區(qū)化的雙向發(fā)展，單位社會進入全盛時期，法定社區(qū)淪落到城市社會的邊緣地位。八九十年代是第三階段，城市中的單位社會逐漸萎縮、癱瘓乃至瀕于解體， 社區(qū)組織重振旗鼓、 面貌一新、 日益壯大， 開始向主導地位回歸。

進入80年代以后，社區(qū)的概念重新獲得確認并逐步被官方文獻所采用。90年代初，政府主管部門正式提出了社區(qū)建設(shè)的思路。臨近世紀之交的時候，隨著單位社會的迅速瓦解，各項社區(qū)發(fā)展和社區(qū)工作陸續(xù)提上議事日程并取得了初步成效，社區(qū)建設(shè)愈來愈成為城市發(fā)展的重中之重。

一、法定社區(qū)組織的鞏固和延伸

中共接管大城市后，宣布廢除保甲制度，對基于保甲編成的區(qū)級建制進行了合并改組，并重新配備了行政干部。經(jīng)過幾次反復后,區(qū)的行政地位最終確定為一級政府。1949年6月17日《天津市人民政府關(guān)于變更區(qū)街組織的指示》說：根據(jù)“市級為城市工作之基本單位”與“警政合一”之原則，茲特決定“各區(qū)政府改組為區(qū)公所”。1950年8月北京市也制定了《區(qū)公所試行組織條例》。同年11月13日政務(wù)院公布的《大城市人民政府組織通則》則又將區(qū)公所改回為區(qū)政府，其第一條規(guī)定：區(qū)人民行使政權(quán)的機關(guān)為區(qū)人民代表大會（或代行其職權(quán)的區(qū)各界人民代表會議）和區(qū)人民政府。

中共對城市社會的掌控遠遠超過國民黨統(tǒng)治時期，除進一步加強了區(qū)級組織外，更重要的是通過種種措施，將社會控制和市政管理深入到城市社會的最基層。

1鄙ǖ創(chuàng)統(tǒng)社區(qū)組織

在軍事接管完成后，中共通過“鎮(zhèn)反”等政治運動，對城市中所有的傳統(tǒng)社區(qū)組織和民間勢力進行了摧毀性的打擊。以上海市盧灣區(qū)五里橋街道為例，在全街區(qū)38000余人中，有1324人被作為反革命分子和刑事犯罪分子逮捕，占居民總數(shù)的3.2％。當事人回憶：“記得有幾次大搜捕、大掃蕩，當天逮捕的犯人臨時集中在……大廠房里，犯人坐在地上滿滿一屋子?！?這種強烈的沖擊和震撼既能讓人瞬時麻木，又具有深遠持久的威懾力。

2弊榻ń值臘焓麓

中共對城市社區(qū)實施社會控制的重心是在街道。國民政府曾經(jīng)試圖在街坊一級建政，由于資源、時局和理念諸方面的原因，以失敗而告終；而中共則成功地把自己在城市中的政權(quán)組織延伸至街道。盡管在最初幾年中，各城市的市政當局各行其是，沒有形成一個統(tǒng)一的模式。

在1954年以前，全國各城市的街道組織包括三種類型：一是設(shè)街政府，為城市基層政權(quán)，如武漢市、大連市、鄭州市、太原市、蘭州市、西寧市。二是設(shè)街公所或街道辦事處，為市或市轄區(qū)的派出機構(gòu)，如上海市、天津市，以及江西、湖南、廣東、山西等省的一些城市。三是“警政合一”，在公安派出所內(nèi)設(shè)行政干事或民政工作組，承擔有關(guān)工作，如北京市、重慶市、成都市。 1954年12月31日，全國人大常委會通過了《城市街道辦事處組織條例》，統(tǒng)一規(guī)定：10萬人口以上的市轄區(qū)和不設(shè)區(qū)的市，應(yīng)當設(shè)立街道辦事處；10萬人口以下5萬人口以上的市轄區(qū)和不設(shè)區(qū)的市，如果工作確實需要，也可以設(shè)立街道辦事處，作為市轄區(qū)和不設(shè)區(qū)的市的派出機關(guān)；管轄區(qū)域一般應(yīng)當同公安派出所的管轄區(qū)域相同；街道辦事處共設(shè)專職干部3人至7人。

中共在50年代中期決定把基層政府建在市轄區(qū)而不是建在已有一定組織基礎(chǔ)的街道，主要是出于向蘇聯(lián)學習的考慮。從理論上說，蘇維埃制度是以生產(chǎn)單位為組織細胞而不是以基層社區(qū)為組織細胞；從實踐上看，蘇聯(lián)把基層政權(quán)設(shè)在區(qū)級，中國便照貓畫虎地也設(shè)在區(qū)級而不是街道。彭真在1953年6月8日寫給毛澤東等的報告中談了主管當局在此問題上的看法：“目前各城市的街道組織很不一致。在基層政權(quán)方面，除少數(shù)城市在公安派出所內(nèi)設(shè)民政干事，領(lǐng)導居民工作外，有的城市在區(qū)人民政府之下，成立了街人民政府，并召開過街人民代表會議；有的城市在區(qū)人民政府下設(shè)立了街公所或街道辦事處?！鞘薪值啦恍枰俳⒁患壵?quán)。因為城市的許多工作都是需要集中統(tǒng)一處理的，不宜分散進行，如街設(shè)街政府，就很容易政出多門。隨著國家工業(yè)化和向社會主義的過渡，工人階級以外的街道居民將日益減少，街政權(quán)將更不需要，更不應(yīng)當建立。但由于我們現(xiàn)在的工業(yè)還很不發(fā)達，同時還處在向社會主義過渡的新民主主義社會階段，即使在現(xiàn)在工業(yè)較發(fā)達的城市中，仍有很多不屬工廠、企業(yè)、學校、機關(guān)的無組織的街道居民，這種人口在有的城市中，甚至多至百分之六十以上。為了把街道居民逐步加以組織并逐漸使之就業(yè)或傳業(yè)，為了減輕現(xiàn)在區(qū)政府和公安派出所的負擔，在很多城市中除建立居民委員會外，還需要設(shè)立市或區(qū)人民政府的派出機關(guān)，我們的意見是設(shè)立街道辦事處?！?

3備淖楹頹炕城市居民組織

1949年底至1950年初，城市中的保甲組織撤銷后，取而代之的是防護隊、防盜隊、居民組等名目不同的居民組織。1950年3月，天津市最早建立了稱為居民委員會的組織。同期，武漢市部分街道建立了居民代表委員會和居民小組。在1952年開展的“民主建政”運動中，有些城市在街政府下設(shè)閭，有些城市由公安派出所按戶籍段組織了各種不同的居民組織。有些城市成立了大型居民委員會，有些城市成立了小型居民委員會，有些城市僅有居民小組，有些城市并在居民小組之上還設(shè)有中心小組。

彭真在上面提到的報告中說，我們搜集了各城市的材料和意見加以研究后，認為街道居民委員會的組織是需要建立的。它的性質(zhì)是群眾自治組織，不是政權(quán)組織。居民委員會應(yīng)由居民小組選舉產(chǎn)生，在城市基層政權(quán)或其派出機關(guān)的統(tǒng)一指導下進行工作，但它在組織上并不是基層政權(quán)的“腿”，不應(yīng)交付很多事情給它辦。 1954年12月31日，全國人大常委會據(jù)此通過了《城市居民委員會組織條例》。到1956年，居民委員會在全國絕大多數(shù)城市普遍建立了起來。

彭真把居民委員會的性質(zhì)定為“群眾自治組織”，然而，居民委員會之所以能夠比以往的閭鄰、保甲組織更有活力，在社區(qū)控制上發(fā)揮了更大的作用，恰恰在于它具有“政權(quán)組織”的性質(zhì)，充當了基層政權(quán)的“腿”，辦了基層政權(quán)交付給它的很多事情，根本的原因是其經(jīng)費來自國庫。《城市居民委員會組織條例》規(guī)定：“居民委員會的公雜費和居民委員會委員的生活補助費，由省、直轄市的人民委員會統(tǒng)一撥發(fā)，標準由內(nèi)務(wù)部另行規(guī)定?！?955年12月21日，內(nèi)務(wù)部和財政部聯(lián)合發(fā)文，對居民委員會委員的生活補助費做出具體規(guī)定，并進一步明確了：“居民委員會的經(jīng)費，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府統(tǒng)一撥發(fā)，在地方預算的行政管理費支出鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政經(jīng)費項下列支?！?在實際運作中，居民委員會的“行政管理”屬性也就很清楚了。

二、單位制對社區(qū)的蠶食

單位制度源于根據(jù)地時期形成的對“黨的革命隊伍”的特殊管理體制。所謂“革命隊伍”是以中共黨員為核心的公職人員群體，根據(jù)地黨群團體、軍隊、政府機構(gòu)和公營企事業(yè)是“革命隊伍”一元化組織的不同職能部分。“革命隊伍”中的成員一律實行供給制，其范圍逐漸擴展到衣、食、住、行、學、生、老、病、死、傷殘等各方面，依照個人職務(wù)和資歷定出不同等級的供給標準。供給制使個人的私生活空間極其狹小，物質(zhì)生活和精神生活都完全依賴于“公家”的分配，幾乎沒有任何選擇的余地。 一個人只要參加“革命隊伍”中任何一個單位，便成了“公家人”的一分子。

中共奪取全國政權(quán)后，在革命干部中實行多年的供給制逐步改成了工資制（毛澤東對此很不情愿，“大躍進”和“文革”時期曾兩度想要恢復供給制），但由“公家”把“公家人”“包下來”的基本原則與精神，卻通過單位制度的普及而得到進一步的發(fā)揚光大。為什么中共要把“革命隊伍”中的一種特殊管理制度在全社會推廣，路風作過以下的分析：⑴由于國家一方面盡力消滅市場關(guān)系并用行政手段控制資源的分配，另一方面又強迫企業(yè)承擔起勞動者永久性就業(yè)和福利的責任，因而造成勞動者對就業(yè)場所的全面依附，其實質(zhì)是個人對國家的依附。⑵決定新中國國家組織過程的政治結(jié)構(gòu)和原則使法律沒有成為國家管理社會的主要手段，因而在實現(xiàn)了公有制基礎(chǔ)上被納入行政組織結(jié)構(gòu)的經(jīng)濟組織成為國家對社會進行直接行政管理的組織手段。⑶由于同樣的原因，當在國家政治生活中居于絕對領(lǐng)導地位的黨組織延伸到一切社會基層組織之后，勞動者的就業(yè)場所同時成為他們參與政治過程的主要場所。⑷對于個人來說，就業(yè)場所的黨組織和行政當局不僅是勞動過程的管理者，而且在政治上和法律上都實際代表了黨和政府。在社會生活受到國家行政權(quán)力全面控制的條件下，離開就業(yè)場所黨政當局的認可和證明，個人的許多社會活動就無法進行（例如婚姻登記、戶口登記、工作調(diào)動等等）。當社會上的各種就業(yè)場所逐一被納入計劃經(jīng)濟體系后，單位社會（亦稱總體性社會）就形成了。

在單位社會中，身份制、單位制、行政制是三個相互關(guān)聯(lián)的核心因素。 單位社會中的每一個城市居民都有自己的一份檔案，檔案上都列有成分一欄，成分為干部、工人、軍人和學生的屬于單位體制內(nèi)的一員，其他成分的城市居民則被打入另冊。根據(jù)彭真的觀點，街道辦事處所管轄的“工人階級以外的街道居民將日益減少”，在1953年，這種人口在有的城市中還占到60％，而在“三大改造”和“大躍進”運動之后，在單位體制以外的城市就業(yè)人口已經(jīng)所剩無幾。這樣一來，城市法定社區(qū)組織的作用與單位組織體系相比，就越來越微不足道了。

三、社區(qū)單位化

50年代末至60年代初，在“大躍進”高潮中，中共曾嘗試在城市社區(qū)中也建立政社合一的人民公社組織。

1958年12月10日中共八屆六中全會通過的《關(guān)于人民公社若干問題的決議》指出：人民公社在城市中也在開始進行一些試驗。城市中的人民公社，將來也會以適合城市特點的形式，成為改造舊城市和建設(shè)社會主義新城市的工具，成為生產(chǎn)、交換、分配和人民生活福利的統(tǒng)一組織者，成為工農(nóng)商學兵相結(jié)合和政社合一的社會組織。1960年3月9日，中共中央下發(fā)《關(guān)于城市人民公社問題的批示》，批示稱：中央認為對于城市人民公社的組織試驗和推廣，應(yīng)當采取積極的態(tài)度。

天津市河北區(qū)鴻順里街道率先成立了全國第一個城市人民公社。自1958年6月至1960年3月底，全國25個省、市、自治區(qū)共建立598個城市人民公社，公社人口達1800多萬，其中河南省各市的公社人口占城市總?cè)丝诘?0％以上，黑龍江省占98％。 大多數(shù)城市人民公社建在街道一級，少數(shù)城市建在區(qū)一級。例如，天津?qū)?03個街道辦事處合并改建為52個城市人民公社。武漢市將市轄區(qū)改為城市人民公社，若干街道辦事處合并為一個分社，若干居民委員會合并為一個管理區(qū)。 上述中央批示轉(zhuǎn)發(fā)的哈爾濱市香坊人民公社的情況也是建在區(qū)一級，下設(shè)管理區(qū)和居委會。公社黨委會和公社委員會是在原香坊區(qū)委和區(qū)人委的基礎(chǔ)上，吸收了幾個國營大廠的領(lǐng)導人組成的。有關(guān)該公社情況的報告起草人認為，城市人民公社的首要作用是在轄區(qū)內(nèi)組織生產(chǎn)大協(xié)作，其次是發(fā)展社辦工業(yè)和集體生活福利事業(yè)。 然而，當時的街道辦事處的行政級別只是科級，市轄區(qū)的絕大部分也不過是處級，而轄區(qū)內(nèi)的國營大企業(yè)不乏廳局級單位，街道和區(qū)級領(lǐng)導機關(guān)根本無法對其協(xié)調(diào)，某一個“條條”上的企業(yè)領(lǐng)導人也無法支配和指揮另一個“條條”上的同級別企業(yè)，讓城市人民公社在轄區(qū)內(nèi)“組織生產(chǎn)大協(xié)作”是完全不切實際的，因此很快便放棄了。

同年5月11日，中共中央批轉(zhuǎn)了《北京市委關(guān)于城市人民公社工作問題的報告》，指出：北京市委的報告對目前正在發(fā)展城市人民公社的地區(qū)有普遍指導意義。報告中提出的先組織生產(chǎn)，后組織生活；政社合一遲一步正式提出；暫不和大工廠、機關(guān)、學校合并組織等，都是重要的步驟和政策問題，希望各地認真研究。 至此，城市人民公社的主要任務(wù)便明確為組織職工家屬和其他閑散人員參加生產(chǎn)和福利事業(yè)。北京市委當時提出的口號是“變消費城市為生產(chǎn)城市”，要求實現(xiàn)“人人都勞動，戶戶無閑人”。

組織城市人民公社，就是要消滅城市社區(qū)中殘存的單位體系外的一些死角，使城市社會徹底單位化。在“大躍進”高潮中，城市人民公社通過實行黨的一元化領(lǐng)導，大量興建社辦企事業(yè)，組織家庭婦女就業(yè)，使街道居民也躋身于單位體系之中。而且，城市人民公社與農(nóng)村人民公社一樣，還是政社合一的社會組織。

上海市五里橋街道于1958年12月建立黨支部，1960年建立黨委，隨著街道黨委—居委會黨支部組織網(wǎng)絡(luò)的形成，1960年4月開始試辦城市人民公社，專職干部增加到39人（包括黨委辦公室7人）。1960年，北京市將小學、幼兒園、副食店、地段醫(yī)院等由區(qū)下放到城市人民公社管理，公社自己也興辦了一批工廠、食堂、服務(wù)所、托兒所。公社的行政干部由街道辦事處時期的7人增至70～80人。公社黨委下設(shè)黨辦、組織部、宣傳部、監(jiān)委、團委、婦聯(lián)，公社委員會下設(shè)工業(yè)辦、財貿(mào)辦、城管衛(wèi)生辦、行政辦，從這些設(shè)置可以看出，街道在轉(zhuǎn)為公社的同時已經(jīng)從區(qū)政府派出機構(gòu)變成了基層政府機構(gòu)?！按筌S進”失敗后，各地的城市人民公社于1962年先后撤銷，下放的和社辦的企事業(yè)絕大部分都收歸區(qū)屬，重新恢復的街道辦事處也再次明確是派出機構(gòu)，街道社區(qū)的單位化轉(zhuǎn)型半途而廢。在單位社會中，所有的單位均隸屬于“條條”和“塊塊”，但以前者為主要隸屬關(guān)系。中央政府的“條條”是各部委及其主管的企事業(yè)單位，省、市、自治區(qū)政府的“條條”是各廳局及其主管的企事業(yè)單位，市政府的“條條”是各委辦局及其主管的企事業(yè)單位。本來，市轄區(qū)和街道兩級是以抓“塊塊”工作為主的；但在“大躍進”運動之后，區(qū)政府分別接受了下放的市屬企事業(yè)單位和上抽的街道辦企事業(yè)單位，也建立起自己的“條條”，并把區(qū)屬各單位的工作放在遠比街道工作更重要的位置上。這樣一來，只有街道辦事處沒有自己的直屬單位，只能把所轄居民委員會的社區(qū)管理作為自己的主要職責。

四、單位社區(qū)化

“單位社區(qū)化”有兩層意思：一是單位和社區(qū)在城市地理空間上的重疊，二是通常所說的“單位辦社會”，用單位的多元化功能取代了社區(qū)功能。

吳縛龍認為，中國城市社區(qū)可以分為四類：傳統(tǒng)式街坊社區(qū)、單一式單位社區(qū)、混合式綜合社區(qū)、演替式城鄉(xiāng)邊緣社區(qū)。 后兩類社區(qū)在80年代以后才成氣候，第一類社區(qū)是歷來就有的，60年代和70年代主要發(fā)展的是單一式單位社區(qū)。

單一式單位社區(qū)（居民區(qū)）的形成最初是受前蘇聯(lián)的影響。1957年5月，全國設(shè)計工作會議要求：“今后盡量利用中等城市，有些城市考慮只放一兩個工廠，這樣不僅分布均勻一些，而且可以不必急于進行城市規(guī)劃和規(guī)模大的城市建設(shè)。” 后來又提倡大慶的“干打壘”精神，讓單位因陋就簡地自行解決職工居住問題，并代行城市政府的規(guī)劃和建設(shè)職能。單位與城市社區(qū)在空間上的重疊，大至整個市區(qū)（例如大慶石油管理局和大慶市、銅川礦務(wù)局和銅川市），中至市轄區(qū)，小至街道辦事處和居民委員會轄區(qū)。由于大慶石油管理局是副省部級單位，大慶市只是地級市，前者在很長一個時期中把后者視為自己的一個主管后勤工作的職能部門。在一些大型企業(yè)中甚至設(shè)有公安分局和派出所，直接行使社區(qū)政府的治安管理職能。更多的企業(yè)中設(shè)有家屬委員會機構(gòu)（簡稱家委會），在單位居住區(qū)中行使類似于居委會的職能，與居委會同樣列入街道辦事處的隸屬序列；不同之處在于，居委會干部從街道領(lǐng)取補貼，家委會干部則通常是企事業(yè)單位的正式干部。

政府把所有的社會資源集中到自己手中，這樣就斷絕了社區(qū)自行發(fā)展的可能性；而政府又把自己掌握的資金最大限度地投入了直接生產(chǎn)部門，極不愿意向城市基礎(chǔ)建設(shè)和生活福利事業(yè)投資，這就必然要導致“單位辦社會”，以填補“政府空位”。本來應(yīng)當由社區(qū)承擔而在中國的單位社會中由單位承擔起來的職能主要包括：職工住房、各種生活福利、養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險和衛(wèi)生防疫、托幼機構(gòu)、子弟小學、班車服務(wù)等。

根據(jù)李路路等研究，在住房制度改革以前，城鎮(zhèn)住房投資90％以上由各級政府解決，但由政府房管部門直接管理的公房不到25％，75％以上都已分配到各個單位管轄；即使直屬房管部門的住房，由于歷史原因，實際上也已由單位自行調(diào)配，其搬遷空出來的房子通常由本單位的人填補，無須房管部門過問。 根據(jù)1951年制定的《勞動保險條例》，職工的社會保險包括養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、工傷保險和女工生育保險，實行勞動保險基金制，由企業(yè)繳納保險金，由獨立于企業(yè)外的工會主辦，基金的30％由全國總工會掌握用于全國或地區(qū)性調(diào)劑，70％由企業(yè)留作直接支付。而1969年2月財政部軍管會《關(guān)于國營企業(yè)財務(wù)工作中幾項制度的改革意見（草案）》規(guī)定：“國營企業(yè)一律停止提取工會經(jīng)費和勞動保險基金”，“企業(yè)的退休職工、長期病號和其他勞保開支，改在企業(yè)營業(yè)外列支”。 這樣一改，社會保險就變質(zhì)為單位保險。

“文化大革命”進一步強化了單位社會，城市社區(qū)組織更趨削弱。大規(guī)模的知識青年上山下鄉(xiāng)和城鎮(zhèn)閑散人員下放農(nóng)村運動，使社區(qū)組織失去了大部分管轄對象。街道辦事處和黨委也被“造反”和“奪權(quán)”，基本上陷于癱瘓。上海五里橋街道僅留3人處理日常事務(wù)，新成立的權(quán)力機構(gòu)街道“革命委員會”相繼被造反派、工宣隊、民兵營和軍隊把持，而且時間都不長，主要工作已由對居民事務(wù)和經(jīng)濟事務(wù)的管理轉(zhuǎn)向開展接連不斷的政治運動，如“斗批改”、“大批判”，以及動員居民到農(nóng)村安家落戶，動員知識青年上山下鄉(xiāng)等。按朱健剛的說法：“革委會雖然名義上管理整個街區(qū)，但實際上無論從政策資源和人力資源上都已經(jīng)失去對整個街區(qū)的制度化權(quán)力的控制，在‘抓革命的過程中，街區(qū)的權(quán)力伴隨著街區(qū)內(nèi)大部分事務(wù)的轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)向了單位內(nèi)部，街區(qū)權(quán)力在單位之外呈現(xiàn)出幾近真空的狀態(tài)?！?/p>

五、單位社會的萎縮

“文化大革命”結(jié)束后，街道“革命委員會”被撤銷。1979年7月1日通過的《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》，重新確定了街道辦事處的性質(zhì)，1980年1月8日，人大常委會確認《城市街道辦事處組織條例》繼續(xù)有效。在此前后的一段時間里，城市社區(qū)組織的作用開始顯現(xiàn)出來。例如，1980～1982年間，有5萬多赴新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團的上海知識青年返滬，成群結(jié)隊到市委、市政府請愿，高峰時期少則三四千人，多時達到九千余人，一時給市委、市政府造成很大壓力，主要靠街道辦事處和居民委員會干部走家串戶，做家長工作，再通過家長做知識青年的工作，才緩解了這一社會問題。

在城市社區(qū)重新獲得活力的同時，單位受到了兩種不同趨勢的推動，一種趨勢令單位相對獨立于國家，使其在社會生活中發(fā)揮更加重要的作用；另一種趨勢令個人相對獨立于單位，使單位的覆蓋面和功能減少。總的說來，單位社會是在逐漸萎縮，并已瀕于解體。李路路指出：改革開放以來中國社會結(jié)構(gòu)變化的雙重奏表現(xiàn)為，傳統(tǒng)體制內(nèi)的制度化規(guī)則變化強化了人對單位的依附，傳統(tǒng)體制外的變革則不斷沖擊著單位制在全社會的壟斷和優(yōu)勢地位。單位社會內(nèi)部出現(xiàn)了以下的變化：⑴單位對國家的依賴性、服從性有所減弱，自主性有了較大增強。⑵單位之間的收入和資源占有情況的差距迅速擴大，有的還表現(xiàn)得極為明顯。⑶雖然個人有了較大的流動權(quán)力和自由選擇的自主權(quán)，但是，在很多方面?zhèn)€人實際上更加依賴自己的單位。在社會差距越來越大，而且這種差距在很大程度上是以單位為邊界時，單位就具有了更為重要的意義，例如住房、收入和福利等對個人來說是至關(guān)重要的社會資源。

60年代初曾經(jīng)中斷的社區(qū)單位化趨向，在80年代獲得了新的推動力。為了安置回城知識青年，幾乎所有的街道辦事處都辦起了合作聯(lián)社。街道再次創(chuàng)辦了大批集體企業(yè)，街道經(jīng)濟成為街道工作正常運轉(zhuǎn)和事業(yè)發(fā)展的重要財源。以杭州市下城區(qū)武林街道為例，1991年區(qū)財政撥給街道行政事業(yè)費24.46萬元，實際支出97萬元，街道自補72.54萬元，占74.28％。1989年12月修訂的《中華人民共和國城市居民委員會組織法》，新增了“居民委員會應(yīng)當開展便民利民的社區(qū)服務(wù)活動，可以興辦有關(guān)的服務(wù)事業(yè)”的條款。這樣一來，在國家部委直屬、省屬、市屬、區(qū)屬企事業(yè)單位外，又出現(xiàn)了街（街道辦事處）屬和委（居民委員會）屬企事業(yè)單位。

在單位社會鞏固和擴展自身的同時，它也持續(xù)受到一波比一波更強烈的沖擊與震撼。第一波是單位體制外組織的萌生，第二波是單位成員向體制外流失，第三波是單位職能向社區(qū)的轉(zhuǎn)移，第四波是單位自身大量破產(chǎn)、改制，導致單位社會的最終解體。

70年代末、80年代初，上千萬知識青年返回城市，60年代中期的嬰兒潮也陸續(xù)進入就業(yè)年齡，使政府面臨嚴重的就業(yè)壓力，原有的單位體制根本無法將其全部容納。迫于形勢，國家放棄和部分放棄了一些社會資源的獨占和直接支配，因而體制外的“自由流動資源”產(chǎn)生和發(fā)展起來。個體、私營、中外合資、外資獨資企業(yè)從無到有、從小到大地發(fā)展壯大，與國有和集體企業(yè)已經(jīng)三分天下。顯然，在體制外企業(yè)中是無法克隆單位制的所有特征的。

由于體制外企業(yè)比國有和集體單位更具活力，提供了更多的個人發(fā)展機會，工資待遇也更高，因而對后者的成員產(chǎn)生了巨大的吸引力。人力資源的流動主要包括兩類，一類是直接跳槽、辭職下海，另一類是“身在曹營心在漢”，在體制外從事第二職業(yè)。這兩種類型的人員流動通常都伴隨著技術(shù)專利、訣竅和其他有形無形資產(chǎn)的泄溢。精英人才大量向體制外流失，老弱病殘則滯留在單位內(nèi)享受勞保和福利，使單位背上越來越沉重的包袱。此外，每年有幾百萬的退休職工從單位回歸社區(qū)，這種自然減員也使單位的社會人口覆蓋面下降，控制能力減弱。

以往，單位同時兼有生產(chǎn)職能、職工生活職能及大量社會政治職能，是一個職能和設(shè)施相對完備的、能滿足其成員各方面需要的社會復合體。單位的多元化職能形成了對城市社區(qū)內(nèi)部分化和一體化趨勢發(fā)展的嚴重障礙，單位缺乏對社區(qū)的認同感，社區(qū)也因之缺乏整合效應(yīng)，使社區(qū)的發(fā)展活力降低。在改革進程中，“單位辦社會”已被完全否定，許多過去的單位職能正在向社區(qū)移交。其中最重要的兩項改革措施是：住房商品化和重建社會保障體系。勞動和社會保障部副部長王東進最近透露，截止1999年10月底，全國參加養(yǎng)老保險的職工已達到9325萬人，比去年底增加849萬人；退休人員增加到2896萬人；總計達到了1.22億人。 上海、北京等老齡化程度較高的城市，離退休人員均已達到200多萬人。 一旦退休金發(fā)放全部從單位移交社區(qū)，將會使退休職工與原單位的關(guān)系完全斷絕，而使社區(qū)組織得到相應(yīng)的擴充與完善。

到90年代中后期，大批國有企業(yè)陷入困境，虧損面超過一半，許多企業(yè)資不抵債，事實上已經(jīng)破產(chǎn)，失業(yè)和“下崗”職工多達上千萬，由國家“包下來”、“管起來”的單位體制再也無法延續(xù)下去了。官方不得不先后提出“抓大放小”、“有進有退”、“有所為有所不為”的口號，鼓勵國有企業(yè)破產(chǎn)、轉(zhuǎn)制、變賣。一方面是民營企事業(yè)的蓬勃興起，另一方面是國營企事業(yè)的“非單位化”和成建制地撤銷，單位社會的逐漸萎縮和徹底瓦解就只是一個時間的問題了。

六、社區(qū)建設(shè)任務(wù)的提出

早在30年代初，吳文藻等就將社區(qū)概念引入中國的社會學研究，社區(qū)研究隨即成為中國社會學的主流。1952年院系調(diào)整取消社會學后，社區(qū)以及社區(qū)發(fā)展也就不再被人提及，使中國在其后幾十年中與這方面的世界潮流完全隔絕。1979年中國社會學恢復后，費孝通等再次推動了城鄉(xiāng)社區(qū)研究以及社區(qū)概念的普及。

80年代初，民政部門提出“社會福利社會辦”的口號，開始與“社會福利單位辦”的模式分道揚鑣。 1986年，北京市民政局制定了《北京市發(fā)展社區(qū)福利網(wǎng)絡(luò)三年規(guī)劃》。1987年9月，民政部在武漢召開全國城市社區(qū)服務(wù)工作座談會，對社區(qū)服務(wù)的內(nèi)涵作了定義，提出了社區(qū)服務(wù)的發(fā)展方向。這樣，社區(qū)概念逐漸被政府部門、各級領(lǐng)導人和全社會廣泛應(yīng)用。

1991年5月31日，當時的民政部長崔乃夫在聽取基層政權(quán)建設(shè)司匯報工作時指出，基層組織建設(shè)應(yīng)著重抓好社區(qū)建設(shè)。7月5日，他在中國社會工作者協(xié)會成立大會上致詞，再次強調(diào)要“重視社區(qū)建設(shè)”。1992年10月，中國基層政權(quán)建設(shè)研究會在杭州市下城區(qū)召開了“全國城市社區(qū)建設(shè)理論研討會”。自此以后，“社區(qū)服務(wù)”的提法進一步延伸擴展為“社區(qū)建設(shè)”，社區(qū)建設(shè)基本上就相當于國際上所流行的社區(qū)發(fā)展概念。

1999年初，民政部在全國選擇北京市西城區(qū)、南京市鼓樓區(qū)、杭州市下城區(qū)等8城市的9個區(qū)為城市社區(qū)建設(shè)實驗區(qū)。有關(guān)人士指出，這是對城市基層管理進行改革的重要舉措。民政部基層政權(quán)建設(shè)司也已改名為基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)司。

在90年代，社區(qū)服務(wù)和社區(qū)建設(shè)受到朝野各界的普遍關(guān)注，成為中國社會發(fā)展的重要議題，乃是人口、家庭和社會結(jié)構(gòu)的變化使然。

中國正在迅速地走向老齡化社會。1982年人口普查，60歲及以上人口占總?cè)丝诘?.6％； 1995年全國1％人口抽樣調(diào)查，60歲及以上人口占總?cè)丝诘?0.2％；65歲及以上人口的占6.7％。城市尤其是大城市的老齡化問題更為突出，1995年時，60歲及以上城市人口約占全國城市總?cè)丝?2％，上海市65歲及以上人口就已接近全市人口12％。據(jù)上海市和北京市的調(diào)查，需要照料的老人約占老人總數(shù)的13％左右。 從另一方面看，中國的家庭結(jié)構(gòu)正在趨于小型化，家庭戶均人口1982年為4.41，1990年為3.96，1996年更減至3.7，而且核心家庭的比例已接近75％。 獨生子女政策的長期實施勢必會出現(xiàn)“4—2—1”模式，一對夫婦照顧4位老人和1個孩子，難免顧此失彼、手忙腳亂。與家庭小型化同時出現(xiàn)的是住宅單元化和商品化，過去幾戶至十幾戶共住四合院式的住宅越來越少見，鄰居之間由于不再是一個單位的同事而彼此陌生化。這種種變化使得傳統(tǒng)的家庭照顧和鄰里照顧日益成為不可能，社區(qū)照顧和社區(qū)服務(wù)成為不可缺少的替代方式。

單位體制逐漸解體后，原來“單位辦社會”所負擔的多元化職能必然要回歸社區(qū)。據(jù)朱健剛調(diào)查，在企業(yè)改制過程中，從單位溢出轉(zhuǎn)移街道的社會功能就有30多項。 與此同時，單位體制外的社會空間急劇膨脹，個體戶、私營企業(yè)都需要社區(qū)來管理，外來民工、流動人口更給社區(qū)工作帶來許多新的難題。城市化進程的加深與市民生活水平的提高，也向增強社區(qū)功能提出了新的要求。大量的舊區(qū)改造、新區(qū)建設(shè)和城市文明觀念的傳播，需要社區(qū)組織對市民進行廣泛社會動員。市民物質(zhì)生活水平的提高，要求提高社區(qū)生活質(zhì)量，滿足市民對社區(qū)安全、社區(qū)服務(wù)以及社區(qū)環(huán)境的需求。市民的階層分化和貧富差距拉大，要求社區(qū)關(guān)注都市貧困問題，發(fā)揮社區(qū)中各方面力量來救濟窮人、傷殘人和有特殊困難的人群。 社區(qū)發(fā)展已經(jīng)成為人們無法回避的挑戰(zhàn)。

七、社區(qū)發(fā)展新動向

在過去的十年里，中國城市社區(qū)發(fā)展取得了長足的進步。這里著重考察社區(qū)服務(wù)、社區(qū)教育、社區(qū)治安、社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生和社區(qū)保障這幾個方面的新進展。

1鄙縝服務(wù)

民政部長多吉才讓在1994年12月召開的“全國社區(qū)服務(wù)經(jīng)驗交流會議”上指出：社區(qū)服務(wù)業(yè)主要由社區(qū)福利服務(wù)業(yè)和便民利民服務(wù)業(yè)組成，其主要服務(wù)內(nèi)容是：面向老年人、殘疾人、優(yōu)撫對象提供社會福利服務(wù)；面向社區(qū)居民提供便民利民服務(wù)；面向社區(qū)企事業(yè)單位和機關(guān)團體，開展雙向服務(wù)。 面向特殊人群的社區(qū)服務(wù)也叫社區(qū)照顧服務(wù)，面向社區(qū)全體成員和法人機構(gòu)的社區(qū)服務(wù)也叫社區(qū)發(fā)展服務(wù)。

社區(qū)照顧服務(wù)在改革前一直是民政部門的職責，但在1983年4月召開的全國第八次民政工作會議提出社會福利事業(yè)“國家可以辦，社會團體可以辦，工廠機關(guān)可以辦，街道可以辦，家庭也可以辦” 的思路后，社會力量開始介入。80年代中期，北京市就提出了街道建立“一廠（福利工廠），一院（敬老院），一所（傷殘兒童寄托所），四站（老年人活動站、精神病人工療站、老年人綜合服務(wù)站、烈軍屬服務(wù)站）社會福利網(wǎng)絡(luò)”的要求。 進入90年代后，為老年人服務(wù)的敬老院、老年人公寓、康樂家園和為少年兒童服務(wù)的托兒所、幼兒園、小學生午餐點（小飯桌）等，有許多已經(jīng)是民辦經(jīng)濟實體。

社區(qū)發(fā)展服務(wù)主要包括5個系列：⑴社區(qū)公益服務(wù)系列，如“保潔、保綠”等；⑵文化體育服務(wù)系列，如文娛設(shè)施、圖書館（室）、體育鍛煉場所等；⑶居民生活服務(wù)系列，如便民小吃店、食品雜物店、洗衣店、理發(fā)店、家用電器修理點、修鞋點、自行車集中看放點、電話傳呼點、供奶站等；⑷家務(wù)勞動服務(wù)系列，如家庭保姆介紹、代買菜、洗衣、打掃衛(wèi)生、送煤（氣）上門、看護病人等；以及以及新近發(fā)展起來的⑸社區(qū)中介服務(wù)，如婚姻介紹服務(wù)、法律服務(wù)、“社區(qū)綜合服務(wù)呼叫網(wǎng)絡(luò)” ——通過呼叫計算機主機和終端機與家庭中的電話聯(lián)網(wǎng)，形成信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，服務(wù)內(nèi)容包括包括家政、維修、票務(wù)、治安、醫(yī)療等。政府已在社區(qū)發(fā)展服務(wù)方面投入了很多的精力和資金，但今后主要還是民營經(jīng)濟和民間社團大有作為的一個領(lǐng)域。

目前民政部門在發(fā)展社區(qū)服務(wù)方面的重點工作是成立社區(qū)服務(wù)中心。據(jù)民政部統(tǒng)計，截至1997年底，全國已建成區(qū)級社區(qū)服務(wù)中心745個，街道社區(qū)服務(wù)中心3385個（街道總數(shù)是5678個），居委會社區(qū)服務(wù)站（分中心）435427個；按照《民政事業(yè)發(fā)展“九五”計劃和2010年遠景目標》，計劃到2000年建成社區(qū)服務(wù)中心7000個，2010年達到1.4萬個。 屬于民政系統(tǒng)管轄和統(tǒng)計范圍內(nèi)的社區(qū)服務(wù)人員，截至1997年底，全國有專職服務(wù)人員575130人，其中專業(yè)技術(shù)人員和專業(yè)管理人員203716人；兼職服務(wù)人員604560人；社區(qū)服務(wù)志愿者5476790人。

社區(qū)服務(wù)業(yè)的市場就業(yè)潛力巨大，是今后加快城市化的一個重要發(fā)展方向。據(jù)國家統(tǒng)計局北京美蘭德信息公司1998年6月在北京、上海、廣州、成都、西安、沈陽和青島7城市的抽樣調(diào)查，需要家電維修、上門送保、家庭保潔、家庭教師等17項服務(wù)的家庭占家庭總數(shù)的70％，僅7城市中就有707萬個以上的家庭對社區(qū)服務(wù)有較強的需求，而且一個家庭往往需要多種服務(wù)，累計可以提供2000萬個臨時就業(yè)機會，目前的空缺超過1100萬個。依次類推，全國數(shù)百個城市所需要的社區(qū)服務(wù)，將會提供十分廣闊的就業(yè)新空間。

2鄙縝教育

社區(qū)教育在中國的興起則是以80年代中期上海開始出現(xiàn)社區(qū)教育委員會為標志的。1986年8月，普陀區(qū)真如中學在全市率先創(chuàng)立了“社會教育委員會”。1988年3月，閘北區(qū)新疆路街道和彭浦新村街道分別成立了由街道牽頭的“街道社區(qū)教育委員會”；4月，長寧區(qū)成立了區(qū)一級社區(qū)教育委員會和11個街道、鎮(zhèn)的社區(qū)教育委員會，形成了區(qū)、街道兩級開展社區(qū)教育的格局。至1990年5月，上海市所有的區(qū)和140多個街道（鎮(zhèn)）都建立了社區(qū)教育委員會。

國人對于社區(qū)教育的認識，大體上跨越了三個臺階。第一個層次的認識可以《一種新型教育模式的探索》一文為代表：“所謂社會教育是以一個街道（鎮(zhèn)）、一個區(qū)為范圍，成立社區(qū)教育委員會，將這個社區(qū)內(nèi)的機關(guān)、企業(yè)、學校等組織起來，共同來關(guān)心青少年的教育并支持社區(qū)內(nèi)的各類學校，為他們提供多種幫助，而學校則發(fā)揮自己的智力優(yōu)勢，積極參加社區(qū)內(nèi)的精神文明建設(shè)，實行雙向服務(wù)，起到既辦好學校，又服務(wù)于社會的作用的新型教育模式。”主要著眼點是社區(qū)和學校的“精神文明建設(shè)”，實現(xiàn)“學校、家庭、社會德育一體化”，以及動員社區(qū)內(nèi)的廠礦企業(yè)、事業(yè)單位、社會團體和個人“捐資助學、集資辦學”。

第二個層次的認識是把社區(qū)教育理解為面向社區(qū)內(nèi)所有人的社會教育、職業(yè)教育和終身教育，重點是正規(guī)教育體制以外的各種教育方式。1993年3月，普陀區(qū)東新村街道舉辦了上海市第一所社區(qū)學院；1994年3月，長寧區(qū)周家橋街道創(chuàng)辦了第一所“外來人口學?！?；5月，徐匯區(qū)成立了“個體戶家長學?！保?月，南市區(qū)小東門街道建立了“街道社區(qū)教育中心”。這些教育機構(gòu)面向社區(qū)全體成員，在辦學方向上是培養(yǎng)社區(qū)發(fā)展需要的應(yīng)用性人才；在教學內(nèi)容上是多重性的綜合教育，具有兼容普教、成教、職教的性質(zhì)；在經(jīng)費來源上不依賴政府撥款，主要依靠創(chuàng)辦經(jīng)濟實體、社會贊助和部分有償教育；在管理體制上實行校務(wù)委員會領(lǐng)導，校務(wù)委員會成員全部在本社區(qū)內(nèi)的知名人士中推選；充分利用社區(qū)內(nèi)已有的智力資源和教學設(shè)施，開展社會化教育工作。 至于社區(qū)老年人學校、老年大學一類的終身教育機構(gòu)，正在幾乎所有的城市中蓬勃發(fā)展。

第三個層次的認識是把正規(guī)基礎(chǔ)教育體制也納入社區(qū)化管理的軌道。1998年初，北京市朝陽區(qū)進行了基礎(chǔ)教育社區(qū)化改革試點，八里莊、六里屯地區(qū)原有的8所中小學重新組合，建立了東方德才學校。該校包括四個小學部、兩個初中部、一個高中部和一座社區(qū)教育中心。小學、初中教育合一，原有兩所中學并入新學校后，干部、教職工減少25人，全年減少人員經(jīng)費22萬元，全部用于教育設(shè)施建設(shè)。 1999年11月，北京市西城區(qū)月壇街道的10所公立學校和1所民辦學校組成月壇社區(qū)小學教育集團，實行資源共享、橫向交流的合作方式。社區(qū)內(nèi)各小學將聯(lián)手建立學校管理研究中心、教科研研究中心、教育活動協(xié)作中心、現(xiàn)代教育技術(shù)研究中心。教育集團還計劃用1至3年的時間建立綠色教育中心、科技活動中心、體育活動中心、教師活動中心等9個中心，中心不僅面向社區(qū)全體學生還面向全體居民。此舉旨在淡化學校邊界，打破資源分割局面；依托社區(qū)、服務(wù)社區(qū)，打開校內(nèi)校外教育壁壘；在提高學校教育質(zhì)量的同時提高社區(qū)的全員素質(zhì)。

但從全國范圍來說，社區(qū)教育目前還沒有覆蓋到基礎(chǔ)教育這一塊?；A(chǔ)教育基本上是與社區(qū)脫節(jié)的，搞得好的地方也不過剛剛開始實行“校務(wù)公開”。日本的學區(qū)和基層社區(qū)是重疊在一起的。美國的學區(qū)是一種專門設(shè)立的地方行政區(qū)劃，由選民直接選舉學區(qū)領(lǐng)導成員，負責監(jiān)督管理區(qū)內(nèi)各基礎(chǔ)教育機構(gòu)的工作，也就是說，基礎(chǔ)教育體制完全是社區(qū)化的。近來，美國還把社區(qū)化管理原則落實到每一個學校，在芝加哥市，每個公立學校都是由一個委員會來管理的，委員會的成員有6名由家長選出的代表，2名社區(qū)居民選出的代表，2名教職員工選出的代表再加上校長。委員會行使類似董事會的職能，它雇用校長（訂一份任期4年看業(yè)績表現(xiàn)的合同），制定學校工作改進計劃，制定學校預算并使之符合學校工作改進計劃的要求。 顯然，中國的社區(qū)教育還有很長的路要走。

3鄙縝治安

中國的警察制度主要借鑒日本，一貫注重社區(qū)治安，在這方面也有許多獨到的經(jīng)驗。進入90年代后，中國警方在實踐中探索創(chuàng)新的同時，適當吸取發(fā)達國家警察機關(guān)對街區(qū)治安控制的經(jīng)驗，目前已基本確立城市社區(qū)警務(wù)的基本構(gòu)架：以指揮中心為龍頭，以110報警服務(wù)臺為紐帶，以派出所為基礎(chǔ)，以治安卡點和群眾治保為輔助，統(tǒng)一指揮，信息共享，各警種配合，快速反應(yīng)的動態(tài)控制體系。

哈爾濱市建立了稱為“3113”制的新型社區(qū)警務(wù)體制，即把三個派出所轄區(qū)劃分為一個警務(wù)區(qū)，在每一個警務(wù)區(qū)設(shè)立一個刑警中隊和巡警中隊，由戶籍警、刑警、巡警“三警”共同承擔確保社區(qū)安全的責任。這一體制的主要特征是將刑警和巡警從區(qū)公安分局向社區(qū)層面下放，在警務(wù)區(qū)的范圍內(nèi)形成偵破、防范和管理、治安巡邏控制的綜合能力。哈爾濱市共設(shè)立了33個警務(wù)社區(qū)，社區(qū)警力比改革前增加了32.3％。在1998年6月于吉林市召開的全國派出所工作改革經(jīng)驗交流會上，哈爾濱市的社區(qū)警務(wù)體制得到公安部認可，并準備在全國范圍內(nèi)推廣。

提高公安派出所的效能是加強社區(qū)治安的基礎(chǔ)，落實責任區(qū)民警責任制則是派出所改革的核心。1998年，吉林市公安局依據(jù)刑事發(fā)案、行業(yè)場所、企事業(yè)單位和實有人口多少的不同情況，將派出所和責任區(qū)劃分為治安復雜、比較復雜、比較平穩(wěn)三種類型，確定了不同類型責任區(qū)的管轄實有人口標準，將全市184個派出所劃分為1234個責任區(qū)，其中市區(qū)派出所劃分622個責任區(qū)，比改革前增加了295個。在此基礎(chǔ)上，再將市區(qū)兩級公安機關(guān)精簡的275名干部和市里增編的80名民警以及分配到市局的軍轉(zhuǎn)干部、大中專畢業(yè)生充實到派出所，使市區(qū)派出所警力增加了19.1％，從而保證了“一（責任）區(qū)一警”。同時，按照屬地管理原則，將市區(qū)兩級治安部門直管的262家企事業(yè)單位下放了260家，使派出所管人、管事、管地相結(jié)合，責、權(quán)、利相統(tǒng)一。通過責任區(qū)民警動員和組織，在全市建立起4支群防隊伍：一支是2945人的專職有償治安聯(lián)防隊，一支是1987人的廠街治安聯(lián)防隊，一支是4528人的“三老義務(wù)巡邏隊”，一支是1332人的行業(yè)場所保安員隊伍，群防力量比改革前增加了41％。

派出所的警務(wù)工作，本來只對區(qū)公安分局負責，與街道辦事處無直接隸屬關(guān)系。上海市于1990年成立中共街道黨工委后，派出所所長成為黨工委的成員；實行“兩級政府，三級管理”體制后，警署署長（派出所改組為警署）又成為街道社會治安綜合治理委員會的成員，其工作考核須由街道黨政領(lǐng)導會簽，這些組織措施必然促使派出所（警署）的工作向著社區(qū)治安的方向傾斜。

4鄙縝醫(yī)療衛(wèi)生

1977年，世界衛(wèi)生組織（WHO）通過了“2000年人人享有衛(wèi)生保健”的目標，次年又提出“實現(xiàn)這個目標的基本途徑是初級衛(wèi)生保健”。世界衛(wèi)生組織認為，居民80％以上的健康問題可以在基層社區(qū)解決。 與發(fā)達國家自覺重新找回社區(qū)醫(yī)生不同，中國在社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生方面的嘗試，最初是被逼出來的。自80年代以來，大城市中的基層醫(yī)療機構(gòu)就面臨著嚴重的生存危機。北京市宣武區(qū)的一次居民衛(wèi)生需求表明，這個區(qū)3個部、市級大醫(yī)院的門診量，已經(jīng)占去全區(qū)418家醫(yī)療機構(gòu)門診量的一半多；所有的街道醫(yī)院都日益門庭冷落，每個醫(yī)務(wù)人員的日門診量平均只有4人次；許多企事業(yè)單位的醫(yī)務(wù)所更是形同虛設(shè)。有鑒于此，1996年2月的全國衛(wèi)生工作會議把開展社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)定為衛(wèi)生改革的重要內(nèi)容。此前，天津、上海、北京、山東、哈爾濱、深圳、保定、攀枝花等省市已經(jīng)開展了這方面的試點，其中山東省濟南市這一工作動手較早，進展較快。

濟南市比較規(guī)范地開展社區(qū)衛(wèi)生工作，是從1995年開始的，市衛(wèi)生系統(tǒng)提出了社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)的“六個確定”。包括確定服務(wù)模式：以居民個人為中心，以家庭為單位，以社區(qū)為范圍，實行集預防、保健、醫(yī)療、康復、健康教育“五位一體”綜合功能的基本衛(wèi)生服務(wù)；確定服務(wù)載體：依托原有的街道居委會醫(yī)療預防保健網(wǎng)為，以一、二級醫(yī)院為主體，三級醫(yī)院和預防保健機構(gòu)為指導，建設(shè)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，在街道設(shè)立社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心，在居委會設(shè)立社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站，原則上每1500～2000人配備一名全科醫(yī)生、半個或一個護士；確定服務(wù)方法：以社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心和服務(wù)站為聯(lián)絡(luò)點，分片包干，服務(wù)到人，實行全方位、連續(xù)性健康服務(wù)，聯(lián)絡(luò)點上的服務(wù)與隨叫隨到的入戶服務(wù)相結(jié)合，逐步擴大比較穩(wěn)定的與家庭或個人的保健合同關(guān)系。

1996年7月，天津市委、市政府在全國率先作出《關(guān)于發(fā)展社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)的決定》，將社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)納入市、區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展整體規(guī)劃和文明小區(qū)建設(shè)規(guī)劃，列為各級領(lǐng)導干部任期內(nèi)政績考核的重要內(nèi)容。1998年10月，中央精神文明建設(shè)指導委員會辦公室、衛(wèi)生部等在天津聯(lián)合召開“發(fā)展社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)，樹立行業(yè)文明新風”現(xiàn)場經(jīng)驗交流會。此時，天津市已形成以公立一級醫(yī)院為主體的社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站、團隊組合、社會參與三種類型并存的社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，設(shè)有全科醫(yī)療站和其他社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)方式的居委會達1185個，占全市居委會的72％；設(shè)全科醫(yī)療站132個，投入醫(yī)生1323人；已建立健康檔案的家庭92萬余戶，居民229萬多人；簽訂家庭保健合同23570戶。一個家庭每年只要交10元錢，與社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)簽訂保健合同，就能得到便民、優(yōu)質(zhì)、廉價的服務(wù)。

衛(wèi)生部提出的發(fā)展社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)的總體目標是：到2000年，基本完成社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)的試點和擴大試點；2005年，各地基本建立起社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)體系框架；2010年，在全國建成完整的社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)體系。 從全國范圍來說，目前城市社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)的覆蓋面還很小，這主要是因為以單位為主體的醫(yī)療保險制度改革嚴重滯后。

5鄙縝保障

包括養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險在內(nèi)的社會保障制度從單位轉(zhuǎn)向社區(qū)的改革方向已經(jīng)確定，但具體措施尚未或剛剛起步，各地區(qū)各城市的進度不一，差別很大。

1998年，上海市采取兩項養(yǎng)老保險制度的改革措施，一是養(yǎng)老金結(jié)算辦法由差額結(jié)算過渡到全額結(jié)算、全額撥付，實行收支兩條線；二是養(yǎng)老金發(fā)放由單位發(fā)放改成社區(qū)發(fā)放。上海市勞動和社會保障部門計劃用三年時間，通過建立和健全具有社會保障待遇發(fā)放、各類政策和帳戶查詢、各項業(yè)務(wù)代理代辦及特殊困難人群的優(yōu)撫幫困等多項功能的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，初步構(gòu)建起全方位、一體化的市—區(qū)縣—街道三級社會保障社會化管理體系，在全市離退休人員中基本實現(xiàn)養(yǎng)老金的社區(qū)發(fā)放。

截止1999年6月底，全國實行養(yǎng)老金社會化發(fā)放的離退休人員有1039萬人，社會化發(fā)放率為36.65％，社會化發(fā)放率達到50％以上的省份只有8個。勞動和社會保障部要求到2000年底，全國離退休人員養(yǎng)老金社會化發(fā)放率達到80％以上。目前企業(yè)養(yǎng)老保險基金差額繳撥的做法還比較普遍，有的地區(qū)名為全額征繳，實際上把企業(yè)繳費在帳上走一圈仍返還給企業(yè)，由企業(yè)發(fā)放養(yǎng)老金；有的實行個人帳戶后，仍由企業(yè)管理、記錄，社保機構(gòu)未能真正負起養(yǎng)老金發(fā)放的責任。 問題的癥結(jié)在于，社會保險機構(gòu)尚未在社區(qū)一級建立和健全起來，從單位化管理向社區(qū)化管理的轉(zhuǎn)型還遠未完成。

八、街道管理體制改革

隨著城市街道辦事處轄區(qū)范圍內(nèi)各項社區(qū)職能的蓬勃發(fā)展，原來的街道管理體制越來越顯得與之不相適應(yīng)。1985年10月，上海市選擇黃浦區(qū)廣東路街道等3 個街道為試點，開始進行街道管理體制改革。1995年5月，上海市又在10個區(qū)的10個街道開始進行“兩級政府，三級管理”的試點。此外，北京、濟南、南京、杭州、西安、成都、重慶、哈爾濱等城市也緊隨其后，在80年代和90年代分別進行了一輪或兩輪不同程度上的街道管理體制改革。 街政改革的主要內(nèi)容是：打破條塊分割，向街道下放權(quán)力；建立街道財政；開展社區(qū)共建；面向社區(qū)發(fā)展調(diào)整黨群社團的組織與功能。

1畢蚪值婪湃

根據(jù)1954年頒布的《城市街道辦事處條例》，街道辦事處只有三項任務(wù)：⑴辦理市、市轄區(qū)的人民委員會有關(guān)居民工作的交辦事項；⑵指導居民委員會的工作；⑶反映居民的意見和要求。在街道范圍內(nèi)的其他政府工作，是由市和市轄區(qū)的派出機構(gòu)通過“條條”來施行的。在五六十年代，街道范圍內(nèi)屬于“條條”管理的機構(gòu)主要是“三所一場一院”：糧管所、房管所、派出所、菜場和地段醫(yī)院。到80年代，增加了工商所和環(huán)衛(wèi)所，“三所”變成了“五所”。但工商所起初并沒有完全按地域劃分，而是按專業(yè)劃分，區(qū)工商行政管理局下轄三類所：個體所、企業(yè)所和市場所，其行政權(quán)力由區(qū)工商局直接授予，街道只負責對轄區(qū)內(nèi)工商所給予支持和配合。此外，還有司法助理和計劃生育專干，他們在街道工作，但人、財、物和業(yè)務(wù)管理都由區(qū)的有關(guān)部門垂直領(lǐng)導，街道無權(quán)過問。

80年代中期，首輪街政改革時下放到街道的權(quán)力包括：⑴必要的行政領(lǐng)導權(quán)。街道轄區(qū)內(nèi)的“五所一場一院”等機構(gòu)實行“條塊結(jié)合”的雙重領(lǐng)導體制；⑵監(jiān)督、檢查、制約權(quán)。街道轄區(qū)內(nèi)的一切企事業(yè)單位在安全、消防、計劃生育、市容、衛(wèi)生等地區(qū)性的工作方面，接受街道的監(jiān)督和檢查；與居民生活有密切關(guān)系的商業(yè)網(wǎng)點和幼托等公益福利設(shè)施的撤并、開歇、遷轉(zhuǎn)要事先征得街道同意；轄區(qū)內(nèi)的城市規(guī)劃編制和改建方案要聽取街道的意見；⑶執(zhí)法權(quán)。轄區(qū)內(nèi)的各種違法違章事件，街道有權(quán)責成有關(guān)執(zhí)法機關(guān)進行處理和必要的處罰。

90年代中期，上海市明確規(guī)定街道是市政“三級管理”中的一級，進一步授予街道下列權(quán)限：⑴部分城區(qū)規(guī)劃的參與權(quán)；⑵分級管理權(quán)，對依已有法規(guī)可管理的事項，實現(xiàn)條塊分別放權(quán)，明確責任；⑶綜合協(xié)調(diào)權(quán)，凡專業(yè)性強的管理事項，由職能部門直接下放給條塊中的機構(gòu)管理，接受街道統(tǒng)一協(xié)商，如公安治安、戶籍管理，工商市場管理等；⑷屬地管理權(quán)，街道可以對政策穩(wěn)定、管理要求明確的事項實施直接管理，如環(huán)境衛(wèi)生、社會救濟、社會就業(yè)、計劃生育、糧籍管理等。

北京市從1999年開始實施新的街道管理體制，主要的改革措施可概括為“一收二放”。“一收”是回收街道企業(yè)經(jīng)營權(quán)。街道辦事處與街辦經(jīng)濟實體脫鉤，街道干部統(tǒng)一吃“皇糧”，街道經(jīng)費全部由財政撥款?！岸拧笔窍路啪C合管理權(quán)和專業(yè)管理權(quán)。街道轄區(qū)內(nèi)的環(huán)境衛(wèi)生、園林綠化、違章建筑、無照商販、違法占路等現(xiàn)象的執(zhí)法管理將由街道負責，對轄區(qū)內(nèi)的施工擾民、污染源處理街道有監(jiān)督檢查權(quán)。市容、房管等原來實行雙重管理的部門改由街道直接管理；公安、工商、稅務(wù)等實行垂直領(lǐng)導的部門，其工作接受街道統(tǒng)一部署協(xié)調(diào)，負責人任免必須征求街道意見。今后逐步做到街道與專業(yè)部門的站所對應(yīng)設(shè)置，健全和完善以派出所為主要承辦機構(gòu)的治安防范體系，以工商所、稅務(wù)所為主要承辦機構(gòu)的市場秩序管理體系，以環(huán)衛(wèi)、園林、房管、規(guī)劃等部門為主要承辦機構(gòu)的市政監(jiān)察體系，以民政、勞動等部門為主要承辦機構(gòu)的社區(qū)社會化服務(wù)體系，而由街道辦事處總攬全局，以總負責人的身份來指揮這些體系發(fā)揮作用。

2苯立街道財政

街道一級設(shè)立財政，在80年代中期就已提出設(shè)想并進行了試點。例如北京市在街道建立財政科，實行“劃分收支，定收定支，分級包干”和“定收定支，節(jié)余留用，超支分成”兩種財政體制；設(shè)置街道稅務(wù)所，實行雙重領(lǐng)導、以區(qū)分局為主的體制。 但在多數(shù)城市，進入90年代后才開始這方面的試點和推廣。

截止1995年，武漢市漢口的3個城區(qū)41個街道中，有37個實行了街級財政體制，覆蓋率為90％；其中28個街道建立了財政所，建所面達68％。在收入劃分上，將街道經(jīng)濟的稅收和有利于街道征管的小稅劃給街道。辦事處、居委會所辦企業(yè)及所屬“三資企業(yè)”、掛靠企業(yè)、私營企業(yè)、個體工商戶所繳納的增值稅25％部分、營業(yè)稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅、房產(chǎn)稅、印花稅、車船稅、屠宰稅、稅款滯納金等屬于街道轄區(qū)內(nèi)征收的稅收劃給街道；對于轄區(qū)內(nèi)集貿(mào)市場的稅收，凡街道自辦的屬街道，區(qū)辦的屬區(qū)。在支出劃分上，將街道辦事處人員經(jīng)費、公用經(jīng)費、計劃生育經(jīng)費以及青教、文化、司法等專項事業(yè)費屬于街道正常支出劃給街道。在街道財政試行階段，大的支出項目仍由區(qū)財政承擔，支出的難點如撫恤救濟、公費醫(yī)療、統(tǒng)籌醫(yī)療未下放街道。在推廣階段，有的區(qū)將公費醫(yī)療、統(tǒng)籌醫(yī)療分別按享受者人均80元和120元的標準下放給街道。在分成比例上向街道傾斜，調(diào)動街道多收多超的積極性。江漢區(qū)實行收入超基數(shù)分檔分成，超額10％部分區(qū)、街五五分成，10％～20％部分四六分成，20％以上部分三七分成，1995年全區(qū)街道實現(xiàn)的超收分成收入占街道財政支出的33.07％。

但是，由于街道還沒有取得一級財政的法定地位，街道不能設(shè)立街級金庫，具體操作上采取的是收入全額上解和支出下?lián)艿摹笆罩蓷l線”，街道之間收入混庫現(xiàn)象比較普遍?，F(xiàn)行基層稅務(wù)機構(gòu)不是按街區(qū)劃分，而是按經(jīng)濟區(qū)劃設(shè)置，一個街道財政所要了解自己收入的入庫情況，一般要與三四個事務(wù)所保持經(jīng)常性的聯(lián)系。這些都影響了街道財政體制的正常運轉(zhuǎn)。

3笨展社區(qū)共建

社區(qū)共建，最初叫聯(lián)片共建，是指在一個居民區(qū)、一個“窗口”（如一條街、一個廣場、一個風景點等）或一個街道的轄區(qū)范圍內(nèi)，由街道牽頭組成由各界參加的領(lǐng)導小組，統(tǒng)一協(xié)調(diào)有關(guān)部門及區(qū)域內(nèi)各有關(guān)單位，共同參加社區(qū)建設(shè)的各種聯(lián)合活動。開始，各地開展的共建僅限于軍民一對一的“對子”共建，后來相繼出現(xiàn)了廠居、廠校、樓群等眾多的共建對子，社區(qū)共建也就逐漸由點聯(lián)成片，由居民小區(qū)擴大到整個街區(qū)。

上海市五里橋街道的城區(qū)管理委員會成立于1995年12月底，由辦事處、條上各部門、街區(qū)內(nèi)企事業(yè)單位和社團、居委會的代表和有名望的居民代表組成。所有的委員均為兼職，中共街道黨工委書記兼主任委員。得到市、區(qū)政府承認的街道城區(qū)管理委員會的權(quán)限有：⑴工作建議權(quán)，根據(jù)政府部門或社區(qū)成員的提議，商議本社區(qū)管理事項，提出建議；⑵配合協(xié)調(diào)權(quán)，對政策的貫徹作出配合的具體決定；⑶檢查監(jiān)督權(quán)，設(shè)立監(jiān)督員，監(jiān)察行政權(quán)力行使。從權(quán)限上看，城區(qū)管理委員會很像是街道上的“小政協(xié)”。

如果說城區(qū)管理委員會基本上還是一個虛的架構(gòu)，在它下面以居委會轄區(qū)為單位的社區(qū)事務(wù)協(xié)商會議卻是比較實在的。居委會范圍內(nèi)的各方面代表與街道官員、居委會成員一起簽訂“社區(qū)共建協(xié)議”，并商議解決一些具體問題。例如在朱健剛列席的鐵一居委會社區(qū)事務(wù)協(xié)商會議上，出席者議決，為了方便居民存放自行車，由物業(yè)公司出地皮，異型鋼管廠出錢，共同修建一個新的自行車棚。

4鋇髡黨群社團的組織與功能

現(xiàn)行政治體制下，中共黨組織仍然是各級權(quán)力機構(gòu)的核心，在街道也不例外。過去，街道黨委是由各居委會黨支部和直屬黨支部選出代表，在街道黨代會上選舉產(chǎn)生的。街道轄區(qū)內(nèi)的條上機構(gòu)和企事業(yè)單位的黨組織與街道黨委沒有關(guān)系，而且街道黨委的選舉方式與街道辦事處作為一級派出機構(gòu)的委任方式也不相稱。1989年以后，各大城市的街道黨委陸續(xù)改組成黨的工作委員會，定為區(qū)委的派出機構(gòu)，不再由街道黨員代表大會選舉產(chǎn)生，警署署長等條上機構(gòu)的負責人也被任命為黨工委的成員。相對于街道黨委，街道黨工委的成立強化了整個社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)的行政中樞。

1997年7月，中共上海市委下發(fā)《關(guān)于加強和改進社區(qū)黨建工作的若干意見》。法輪功事件后，中共總書記江澤民于1999年9、10月間，在不到一個月的時間里兩次視察上海等地的社區(qū)黨建工作。上海社區(qū)黨建的基本思路是：針對在街道轄區(qū)內(nèi)無上級主管部門的新經(jīng)濟組織大幅度增加，各類社會團體、中介機構(gòu)等組織不斷涌現(xiàn)的新情況，擴大基層工作的覆蓋面，探索黨員分類管理的新辦法，改變過去以條為主、條塊分割的局面，形成條塊結(jié)合、分級屬地管理的組織網(wǎng)絡(luò)。上海市虹橋街道虹儲居民區(qū)黨支部將小區(qū)內(nèi)403名在職黨員全部編入“在職黨員聯(lián)系冊”，逐一記錄他們參加居民區(qū)活動的情況，定期向其所在單位黨組織反映，并吸收在職黨員擔任樓組長、“五大員”以及社區(qū)黨建研究會、居民區(qū)議事會成員。金陵東路街道設(shè)立了“下崗黨員聯(lián)絡(luò)站”和“外省市來滬工作黨員聯(lián)絡(luò)站”，定期組織這些黨員參加組織活動。

1996年，共青團中央聯(lián)合民政部、國家工商行政管理局聯(lián)合開展了創(chuàng)建“青年文明社區(qū)”活動。這項活動以城市社區(qū)（街道、居委會）為基本工作范圍，以青年為主體，以社區(qū)團組織建設(shè)為基礎(chǔ)，以提高社區(qū)文明程度為目標。團中央要求在社區(qū)建立團委或團支部，把流失的團員找回來；建立青年工作委員會，把社區(qū)青年工作資源整合起來；建立社區(qū)少工委，把少年兒童在社區(qū)組織起來；建立由社區(qū)志愿服務(wù)站、社區(qū)家政服務(wù)站、社區(qū)文化廣場等組成的社區(qū)青少年服務(wù)中心和由青少年維權(quán)受理站、社區(qū)就業(yè)培訓學校、青少年讀書站組成的社區(qū)青少年活動中心，努力做到社區(qū)和青少年雙向服務(wù)的統(tǒng)一。參照新加坡執(zhí)政黨開展社區(qū)服務(wù)的經(jīng)驗，共青團組織的作用開始轉(zhuǎn)軌變型，從過去的階級斗爭先鋒隊，轉(zhuǎn)向“用我們的愛心和雙手共建溫馨美好的家園”的理念和“青年志愿者社區(qū)行動”，為社區(qū)青少年提供心理咨詢、婚戀服務(wù)、技能培訓、就業(yè)指導、法律援助、失足青少年幫教等服務(wù)項目。

改革開放以來，隨著社會的進步和自治的發(fā)展，城市社區(qū)內(nèi)的各類社會團體不斷增加。據(jù)了解，上海市普陀區(qū)民政局登記在冊的社會團體已達89個，經(jīng)常參加社團活動的有近5萬人，分布在經(jīng)濟、科技、文化和體育等領(lǐng)域。上海市五里橋街道除了有共產(chǎn)黨組織外，還有12名九三學社和致公黨的成員，分布在衛(wèi)生和教育科研系統(tǒng)，全部為在職成員。他們原來與街道沒有什么關(guān)系，只是在“二級政府，三級管理”的改革中，本著屬地化原則，被納入了街道成立的“各界聯(lián)誼會”。

有論者指出：發(fā)展社區(qū)慈善組織，調(diào)動社區(qū)資源，直接為本社區(qū)的公益事業(yè)和建設(shè)服務(wù)，是一條有著巨大潛能的途徑。 街道社區(qū)的設(shè)施服務(wù)與居民的志愿性服務(wù)相結(jié)合，是城市社區(qū)公益事業(yè)的最佳形式。和發(fā)達國家以及臺、港、澳地區(qū)“義工”在社區(qū)中的作用比較，中國大陸的社區(qū)慈善不過是剛剛起步。社區(qū)慈善機構(gòu)作為中介組織，存在隱蔽的集中權(quán)力，有利于補救政府部門機械分工導致權(quán)力分散的弊病。發(fā)展各項社區(qū)服務(wù)和社區(qū)建設(shè)，涉及政府民政、公安、文化、衛(wèi)生、體育、勞動等許多部門，任何部門都沒有權(quán)力也不可能統(tǒng)攬起來。社區(qū)慈善組織以解決社區(qū)居民普遍關(guān)注問題為宗旨，具有較強的綜合性和社區(qū)整合功能，可以擔負社區(qū)中的系列服務(wù)。此外，很多事情由慈善組織出面比政府出面更易被人接受，事情會辦得更好。美國聯(lián)合勸募協(xié)會就是這樣一種慈善組織。其分支機構(gòu)遍布全美各州的每個城市，一直深入到社區(qū)；而每個社區(qū)的協(xié)會又相對獨立，向所在社區(qū)負責。社區(qū)慈善機構(gòu)的發(fā)展，將會更有效地為城市中處境不利的人群提供各方面的幫助。

可以預期，在單位制向社區(qū)制的轉(zhuǎn)型完成以后，確立社區(qū)自治體系，將會成為21世紀城市社區(qū)發(fā)展的一個核心環(huán)節(jié)。（作者單位：北京市體改委）