我國(guó)公共教育財(cái)政體制的現(xiàn)狀和挑戰(zhàn)

一、改革開放以來(lái)，我國(guó)教育財(cái)政體制發(fā)生了深刻變化。表現(xiàn)為以下四個(gè)方面：

第一，教育投入大幅度增長(zhǎng)。前20年中央制定了一系列明確的指導(dǎo)方針，出臺(tái)了具體的教育投入政策，尤其是制定了關(guān)于教育投入目標(biāo)的法律法規(guī)，為保障教育投入增長(zhǎng)打下了法制基礎(chǔ)。

第二，建立了多元化的教育經(jīng)費(fèi)籌措體制。我國(guó)政府于1988 年開始實(shí)施多渠道籌集教育經(jīng)費(fèi)的政策，1995年通過(guò)的《教育法》進(jìn)一步明確了這種以財(cái)政撥款為主、其他多種渠道籌措教育經(jīng)費(fèi)為輔的多元化經(jīng)費(fèi)籌措體制。

第三，實(shí)施非義務(wù)教育成本分擔(dān)機(jī)制。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)一直實(shí)行免費(fèi)的高等教育制度。1994 年后，又逐步形成了義務(wù)教育階段不收學(xué)費(fèi)，非義務(wù)教育階段按培養(yǎng)成本收取一定比例費(fèi)用的學(xué)費(fèi)政策。

第四，民辦教育快速發(fā)展，多形式的辦學(xué)體制初步形成。1992 年，黨的十四大指出，要鼓勵(lì)多渠道、多形式社會(huì)集資辦學(xué)和民間辦學(xué)，改變國(guó)家包辦教育的做法。2002 年12月，第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十一次會(huì)議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法》，必將極大促進(jìn)民辦教育的發(fā)展，促使教育的社會(huì)性投資增長(zhǎng)。

二、現(xiàn)有教育財(cái)政體制還存在著一些體制性障礙問(wèn)題。

第一，教育經(jīng)費(fèi)依然短缺。雖然《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》中提出了到2000年底教育財(cái)政性經(jīng)費(fèi)要達(dá)到國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值4%的目標(biāo)，但是該目標(biāo)至今仍然沒(méi)有能夠完成。

第二，縣鄉(xiāng)公共財(cái)政困難影響農(nóng)村教育發(fā)展。目前縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府的財(cái)政責(zé)任和財(cái)政能力嚴(yán)重失衡。這種失衡導(dǎo)致農(nóng)村教師工資拖欠現(xiàn)象嚴(yán)重，農(nóng)村學(xué)?；巨k學(xué)條件也得不到保障，這在很大程度上影響了我國(guó)農(nóng)村教育的投入和發(fā)展。

第三，教育資源地區(qū)間、城鄉(xiāng)間不均衡的問(wèn)題突出。我國(guó)義務(wù)教育的區(qū)域間教育投入不均衡實(shí)際上主要是由省內(nèi)差距，而非省際差距引起的。另外，我國(guó)現(xiàn)有的義務(wù)教育投資體制存在城鄉(xiāng)“元性”，即納稅人的義務(wù)教育負(fù)擔(dān)城鄉(xiāng)有別，這從某種程度上扭曲了實(shí)施義務(wù)教育的根本宗旨。

第四，國(guó)家財(cái)政體制的越位?和缺位?現(xiàn)象依然存在。我國(guó)目前的財(cái)政體制帶有明顯的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)遺留下來(lái)的生產(chǎn)建設(shè)財(cái)政?痕跡，財(cái)政體制的重點(diǎn)仍擺在經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面，兼有越位和缺位現(xiàn)象。這是我國(guó)教育財(cái)政投入不足的主要原因。

努力建設(shè)我國(guó)公共教育

財(cái)政體制的思路和舉措

建設(shè)我國(guó)公共教育財(cái)政體制的目標(biāo)是建立一個(gè)似穩(wěn)定增長(zhǎng)的財(cái)政投入為基礎(chǔ)，以更加完善合理的多元化籌資體制為支撐，重點(diǎn)選擇政府投入范圍，采取高效的政府投入措施，發(fā)揮社會(huì)力量辦學(xué)積極性，注重經(jīng)濟(jì)和法律調(diào)控手段，鼓勵(lì)學(xué)校競(jìng)爭(zhēng)的具有高效性、公平性和給予受教育者更多選擇的公共教育財(cái)政體制。

實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的主要約束條件是政府作為改革者和被改革者的角色沖突。在實(shí)施這些目標(biāo)的過(guò)程中，必須在審慎分析各方利益相關(guān)者行為的基礎(chǔ)上制定具體措施。

舉措一：制定明確的財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)投入目標(biāo)。鑒于我國(guó)教育投資存量微薄、教育欠債較多的現(xiàn)狀，教育要優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)，以及我國(guó)政府財(cái)政收入在國(guó)民生產(chǎn)總值中的比例日益增長(zhǎng)的趨勢(shì)，經(jīng)過(guò)嚴(yán)密的調(diào)查論證，我們建議，到2005年力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP4%的目標(biāo)：到2010年，財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP的適當(dāng)比例應(yīng)該提高到4.5%;到2020年，該比例應(yīng)該提高到4.5%到5.0%之間。

舉措二：重新界定政府的教育投入范圍和明確各級(jí)政府間的責(zé)任分工。

關(guān)于政府的教育投入范圍的建議：

應(yīng)該正確劃分教育領(lǐng)域的公共物品和個(gè)人物品，將教育財(cái)政資源集中使用在公共物品的提供上。尤其是對(duì)義務(wù)教育，政府必須盡到自己的責(zé)任，必須及時(shí)和迅速地加大國(guó)家財(cái)政對(duì)農(nóng)村教育的投入，實(shí)施和鞏固義務(wù)教育，保障農(nóng)村人口的基本受教育權(quán)利。

關(guān)于各級(jí)政府的教育責(zé)任分工的建議：

（1）中央政府的責(zé)任是：確保公平的教育機(jī)會(huì)，為基礎(chǔ)教育提供轉(zhuǎn)移支付資金，為高等教育學(xué)生資助體系提供資金：為支持高等教育中基礎(chǔ)知識(shí)和原創(chuàng)知識(shí)的創(chuàng)造活動(dòng)提供資金。

（2）省級(jí)政府有責(zé)任為平衡省內(nèi)各地區(qū)之間的基礎(chǔ)教育投入提供資金支持，為提供和保障高等教育機(jī)會(huì)給予資金支持，在財(cái)政管理上為全省的教育發(fā)展創(chuàng)造良好的經(jīng)濟(jì)條件和法律環(huán)境。以省為主導(dǎo)的財(cái)政體制有利于一些教育財(cái)政問(wèn)題的根本解決。

（3）縣級(jí)政府承擔(dān)統(tǒng)管基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)的責(zé)任，保證全縣之內(nèi)基礎(chǔ)教育的基礎(chǔ)服務(wù)。

舉措三：完善公共教育預(yù)算管理制度，制定《教育預(yù)算執(zhí)行條例》。

要切實(shí)貫徹《教育預(yù)算執(zhí)行條例》，一些預(yù)算管理的基礎(chǔ)性工作有待加速完成：（1）重新確定教育預(yù)算的收支分類。在未來(lái)的預(yù)算改革中，應(yīng)在教育預(yù)算的支出分類中，進(jìn)一步細(xì)化，使之與教育各類活動(dòng)的性質(zhì)和功能相一致：并且和教育服務(wù)提供機(jī)制的改革相一致。（2）制定更加完善的各級(jí)各類公辦學(xué)校人員定額制度，并以此為基礎(chǔ)，調(diào)整教育部門人員配置，提高教育經(jīng)費(fèi)使用效率。

舉措四：建立穩(wěn)定和規(guī)范的基礎(chǔ)教育資金轉(zhuǎn)移支付制度。

第一，對(duì)于義務(wù)教育，中央政府應(yīng)重點(diǎn)支持：（1）那些具有重要的民族團(tuán)結(jié)和國(guó)家戰(zhàn)略意義的地區(qū)，如邊境和少數(shù)民族地區(qū)。（2）那些處境不利的人群，如貧困人群。（3）那些在教育上需要實(shí)施追趕發(fā)展戰(zhàn)略的省、區(qū)、市，主要是西部省區(qū)和中部省。要為這些省區(qū)提供教育轉(zhuǎn)移支付資金。

第二，省政府依靠本級(jí)財(cái)力和中央的轉(zhuǎn)移支付，在省內(nèi)進(jìn)行以各地區(qū)基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)均等化為目的的轉(zhuǎn)移支付，加速建立農(nóng)村地區(qū)平穩(wěn)化、規(guī)范化的公共教育財(cái)政體制。基本設(shè)計(jì)可以是由省一級(jí)設(shè)定省統(tǒng)一的成本標(biāo)準(zhǔn)和各個(gè)縣所應(yīng)付出的財(cái)政努力程度：省在此基礎(chǔ)上填平補(bǔ)齊。

舉措五：靈活采用多種供給和運(yùn)行機(jī)制，改善教育服務(wù)質(zhì)量，提高資金使用效率。

在教育服務(wù)的提供機(jī)制上，應(yīng)逐步從目前這種政府辦學(xué)校、政府管學(xué)校、以公辦學(xué)校為主的模式逐步向多元化安排轉(zhuǎn)變，鼓勵(lì)社會(huì)力量辦學(xué)的積極性，強(qiáng)調(diào)政府和社會(huì)辦學(xué)力量之間的靈活和多樣化的合作，鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)，改善教育服務(wù)質(zhì)量，提高資金使用效率。

舉措六：加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)手段和法律手段在教育財(cái)政管理中的作用。

努力建設(shè)我國(guó)的公共教育財(cái)政體制，政府的主要職能應(yīng)該集中在宏觀的管理作用上，將微觀決策權(quán)還給學(xué)校。政府應(yīng)該努力打造公平、公正、公開競(jìng)爭(zhēng)的經(jīng)濟(jì)環(huán)境和法律秩序，促進(jìn)教育體系的全面發(fā)展。因此，在教育財(cái)政管理上，須從目前對(duì)行政手段的依賴向注重經(jīng)濟(jì)和法律手段轉(zhuǎn)變。政府在運(yùn)用經(jīng)濟(jì)和法律手段過(guò)程中，應(yīng)注意如下三個(gè)方面：

第一，應(yīng)該加強(qiáng)法制建設(shè)，盡到政府保障受教育者權(quán)益的基本責(zé)任。政府對(duì)教育服務(wù)提供者應(yīng)進(jìn)行合理和完善的質(zhì)量監(jiān)測(cè)。可以通過(guò)逐步建立社會(huì)中介機(jī)構(gòu)和行業(yè)協(xié)會(huì)，加強(qiáng)學(xué)校的自我管理和社會(huì)監(jiān)督機(jī)

第二，對(duì)社會(huì)力量辦學(xué)者，建立透明和規(guī)范的辦學(xué)準(zhǔn)入制度，對(duì)其中的營(yíng)利者在稅收和利潤(rùn)方面采取寬松政策，對(duì)其過(guò)程管理和微觀管理同樣采取寬松政策。

第三，對(duì)具有比較強(qiáng)的個(gè)人產(chǎn)品屬性、主要由社會(huì)資金承擔(dān)或由社會(huì)力量提供的教育服務(wù)，應(yīng)盡量避免對(duì)其價(jià)格因素直接進(jìn)行干預(yù)，應(yīng)該讓市場(chǎng)用自己的手來(lái)決定價(jià)格。

舉措七：完善公辦高等教育成本分擔(dān)制度。

完善公辦高等學(xué)校收費(fèi)制度應(yīng)該遵循以下原則：（1）以辦學(xué)成本為依據(jù)。處于不同地區(qū)、不同專業(yè)、不同類型、不同層次的高等學(xué)校，可以根據(jù)成本的不同收取學(xué)費(fèi)。（2）學(xué)費(fèi)應(yīng)體現(xiàn)出市場(chǎng)收益的差別。由于不同教育的未來(lái)市場(chǎng)收益不同，社會(huì)和個(gè)人對(duì)教育服務(wù)的期望和需求也會(huì)不同。對(duì)有的教育項(xiàng)目，學(xué)費(fèi)增加不會(huì)引起需求顯著下降，對(duì)有的教育項(xiàng)目，學(xué)費(fèi)增加會(huì)導(dǎo)致需求顯著下降。高等學(xué)校和教育行政部門在具體決策時(shí)需要綜合考慮這方面的因素。

舉措八：建立健全高等教育資助制度。

建立健全高等教育資助制度需要做好以下四個(gè)方面的工作：

第一，完善多元化的高等教育學(xué)生資助體系。拓展更多的學(xué)生貸款項(xiàng)目，根據(jù)目標(biāo)的不同，發(fā)放不同種類的貸款。在具體實(shí)施時(shí)，可根據(jù)具體需要和目標(biāo)，由不同的機(jī)構(gòu)發(fā)放不同性質(zhì)的學(xué)生貸款。

第二，政府應(yīng)對(duì)為學(xué)生提供補(bǔ)貼性質(zhì)的學(xué)生貸款承擔(dān)更多的責(zé)任。政府可以通過(guò)以下形式為國(guó)家助學(xué)貸款更好地運(yùn)作提供服務(wù)：（1）政府分擔(dān)一定比例的本金。（2）政府提供風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保或提供風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金。

第三，加速個(gè)人信用制度的建立，建立大學(xué)生信用檔案，提高學(xué)生信用意識(shí)。應(yīng)在大學(xué)生群體中率先建立信用檔案，推動(dòng)全社會(huì)個(gè)人信用信息系統(tǒng)的建立。

第四，建立有效率的、可持續(xù)的國(guó)家助學(xué)貸款回收模式。建構(gòu)更符合學(xué)生貸款的還款模式，包括延長(zhǎng)從畢業(yè)到還第一筆貸款的時(shí)限：每次還款額占總還款額的比重從較低的比率逐漸增加：建立減免貸款的特殊政策，如畢業(yè)生到邊遠(yuǎn)地區(qū)或國(guó)家急需人才的地區(qū)和行業(yè)工作可考慮減免貸款。

舉措九：大力加強(qiáng)教育財(cái)政管理基礎(chǔ)建設(shè)。

第一，在逐步實(shí)施和完善義務(wù)教育的過(guò)程中，建立義務(wù)教育核心服務(wù)的成本認(rèn)定體系。

第二，加速建設(shè)政府教育財(cái)政管理的信息系統(tǒng)。教育部門使用的教育財(cái)政管理信息系統(tǒng)應(yīng)該與教育預(yù)算體系、教育事業(yè)統(tǒng)計(jì)和經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)充分整合。

第三，進(jìn)一步完善教育成本的核算體系。隨著多元化教育服務(wù)提供機(jī)制的采用，在發(fā)展政府和民辦學(xué)校及其他社會(huì)機(jī)構(gòu)的靈活和多樣化的合作關(guān)系過(guò)程中，完善教育成本的核算體系變得十分重要。

舉措十：大力加強(qiáng)教育財(cái)政決策能力建設(shè)。

第一，認(rèn)真轉(zhuǎn)變觀念，這是當(dāng)務(wù)之急。在大力加強(qiáng)教育財(cái)政決策能力建設(shè)的過(guò)程中，從事公共管理的人需要樹立這樣的觀念：在改革過(guò)程中，沒(méi)有那種對(duì)原有權(quán)力放棄的觀念，實(shí)質(zhì)性的改革是不可能發(fā)生的。

第二，大力加強(qiáng)教育財(cái)政干部隊(duì)伍建設(shè)，這一工作刻不容緩。必須加強(qiáng)對(duì)管理人員的專業(yè)化訓(xùn)練。完善選拔機(jī)制，并且建立常規(guī)化的再培訓(xùn)制度。

第三，開創(chuàng)銳意創(chuàng)新、勇于嘗試的新風(fēng)氣。在改革過(guò)程中遭遇失敗和挫折在所難免。政府提高決策水平的途徑和關(guān)鍵在于總結(jié)成功的經(jīng)驗(yàn)和汲取失敗的教訓(xùn)。