林楚方

■厭選已經(jīng)成為一種普遍現(xiàn)象，它是當(dāng)前選舉中面臨的一個(gè)最大的難題。

■"公民是為了利益才參加選舉的，而不是基于對政治感興趣或是對民主所做的善意的理解才參加選舉的，他們參與愿望的強(qiáng)弱取決于利益的大小。"

■中國選舉制度改革最主要的問題是能不能進(jìn)一步擴(kuò)大直接選舉，而擴(kuò)大直選最大的阻礙來自一種先驗(yàn)觀點(diǎn)：中國經(jīng)濟(jì)文化落后，老百姓素質(zhì)太低，搞不了民主選舉。但大量調(diào)查表明，民主選舉與公民素質(zhì)和文化水平?jīng)]有直接關(guān)系。

２００２年底，由中國人大系統(tǒng)部分從事選舉立法、選舉實(shí)際運(yùn)作的官員和對選舉有研究的專家、學(xué)者共同參與的《中國選舉狀況的報(bào)告》一書正式公開出版。

該項(xiàng)調(diào)查研究的課題負(fù)責(zé)人蔡定劍博士說：此報(bào)告力求向公眾提供一個(gè)中國民主發(fā)展，重點(diǎn)是中國選舉狀況的橫斷面，"中國選舉狀況到底是個(gè)什么樣子，問題出在哪里，改革的方向應(yīng)該是什么。"

高投票率是怎么來的

據(jù)了解，最近２０年，中國參選率從總體上不斷攀升，居高不下，一段時(shí)間，個(gè)別地方甚至接近１００％。

分析其成因，《中國人大》雜志社副主編汪鐵民認(rèn)為有幾方面：首先是舉國動員體制。在我國過去集體主義體制下，政府對全體民眾有一種強(qiáng)大的動員能力，而這種動員能力在選舉中得到最好的體現(xiàn)。

其次是委托投票被濫用，委托投票在總投票數(shù)中占有相當(dāng)大的比例，汪鐵民考察過幾個(gè)地方，這個(gè)比例少則占百分之十幾，多則百分之三四十。而委托投票有的成了一人代寫一大把選票。在這種情況下，參選率失真也就不足為奇了。

第三是流動票箱的作用。汪鐵民分析，流動票箱的本意是因?yàn)橹袊赜蜻|闊，為方便選民而設(shè)，但在實(shí)際操作過程中，它卻成了參選率沒有達(dá)到要求時(shí)的-種應(yīng)急措施。"問題正出在這里，由于沒有一套嚴(yán)格的程序限制，回收上來的選票很多是由工作人員填寫的。這種現(xiàn)象屢見不鮮。"

他問一個(gè)鄉(xiāng)干部，流動票箱里的水分有多大，對方回答，"大約１０％，也許更多。"

此外，選舉機(jī)構(gòu)工作人員代寫選票也很普遍，這甚至成為個(gè)別選舉機(jī)構(gòu)控制選舉結(jié)果的重要手段，在很多地方，還會通過一些蠅頭小利來誘導(dǎo)選民參加選舉，甚至變相地強(qiáng)制選民投票。

為什么要追求這么高的參選率呢?"參選率不單單是一堆簡單的數(shù)字，相反，它已被賦予了很強(qiáng)的政治內(nèi)容。在我們國家，選舉已成為一項(xiàng)十分重要的政治任務(wù)，而任務(wù)往往和具體指標(biāo)聯(lián)系在一起。"

在北京郊區(qū)調(diào)查時(shí)，汪鐵民曾就選舉問題與被調(diào)查者進(jìn)行交流，"據(jù)講，在有些地方，如果不采取一些特殊手段，參選率將會直線下降，不僅達(dá)不到法定人數(shù)，甚至?xí)碌桨俜种笥?。在河北、遼寧等地的農(nóng)村進(jìn)行調(diào)查，也聽到了相同的說法。"

選舉中面臨的最大難題

汪鐵民說，由于追求高參選率，使選舉有朝著形式主義方向發(fā)展的趨向。一方面是參選率居高不下，另一方面，選民的厭選情緒日漸濃重。"可以說，厭選已經(jīng)成為一種普遍現(xiàn)象，它是當(dāng)前選舉中面臨的一個(gè)最大的難題。"

汪鐵民曾到遼寧省莊河市某鎮(zhèn)走訪過２０多位村民，其中還包括村干部，他們中的大多數(shù)人認(rèn)為選舉只與干部有關(guān)系，和他們沒有關(guān)系。

令人憂慮的是，這種厭選情緒已經(jīng)蔓延到搞選舉的干部和機(jī)構(gòu)。

蔡定劍曾采訪過一位在中央國家機(jī)關(guān)工作的法學(xué)博士，蔡定劍問他是否愿意參加人大代表的選舉，他說，"從理論上講，我會對選舉感興趣，但說實(shí)在話，如果不是領(lǐng)導(dǎo)提出要求，我不會主動去投票。"

這位博士進(jìn)一步說，"我們的人大代表都是按單位組織選舉的，雖然也允許大家聯(lián)名提候選人，但不管你提了多少候選人，最后協(xié)商的結(jié)果往往還是按領(lǐng)導(dǎo)的意圖確定正式候選人，這樣的選舉很難引起大家的興趣，其實(shí)誰當(dāng)選也無所謂，選上的人大代表我們從來也不知道他做了什么，你說這樣的選舉有什么用?"

"我們通常以為的精英群體，如知識分子、公務(wù)員、企業(yè)家等，也都有厭選的情緒。我在北京一些高校和科研單位專門作過調(diào)查，他們當(dāng)中一些人對待當(dāng)前選舉的冷漠態(tài)度讓我吃驚，更讓人吃驚的是，人大系統(tǒng)有相當(dāng)一部分人也對選舉感到厭煩。"蔡定劍說。

該項(xiàng)研究的一項(xiàng)調(diào)查問卷顯示，愿意參加"下次選舉"的人占被調(diào)查對象的７０％，而汪鐵民了解的實(shí)際情況卻很糟糕，有四五成的人不愿意再參加選舉或?qū)⒉粎⒓舆x舉抱無所謂態(tài)度。

為什么會厭選?

"公民是為了利益才參加選舉的，而不是基于對政治感興趣或是對民主所做的善意的理解才參加選舉的，他們參與愿望的強(qiáng)弱取決于利益的大小，而不是取決于政治覺悟的高低和民主意識的強(qiáng)弱。"

汪鐵民直言不諱地指出，中國目前面臨的一個(gè)突出問題是選舉和利益脫節(jié)，這主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：

其一，選民和代表之間沒有形成一種穩(wěn)固的利益關(guān)系，雖然憲法和法律規(guī)定代表是由選民選舉產(chǎn)生，必須對選民負(fù)責(zé)，受選民監(jiān)督，反映人民的利益和要求，但并沒有一套銜接細(xì)密的程序設(shè)計(jì)使之成為一種有效的機(jī)制。其二，由于人民代表大會的決策作用還不夠大，所以，他們無法主宰選民的利益。汪鐵民的這些觀點(diǎn)得到了問卷調(diào)查的支持。

素質(zhì)高低與民主無關(guān)

蔡定劍在他的調(diào)查報(bào)告中用大量的事實(shí)回答了這個(gè)問題。

步云鄉(xiāng)是中國第一個(gè)試行鄉(xiāng)長直選的地方，２０００年底，蔡定劍來到步云，探究中國農(nóng)民對直選的態(tài)度和直選的效果。一位鄉(xiāng)里干部對蔡定劍說，直選鄉(xiāng)長活動，群眾參加人數(shù)之多，積極性之高，演講、選舉場面之壯觀，為多年來少見，而且他們都是自發(fā)參加的。

這次調(diào)查證實(shí)了大量問卷調(diào)查的結(jié)論，即民主選舉與公民素質(zhì)和文化水平?jīng)]有直接關(guān)系，相反，只有利益才是決定選舉的動力，有利益才有激情，才會去投票。在安徽、在四川、在河北，蔡定劍不只一次地發(fā)現(xiàn)中國農(nóng)民的民主熱情。

蔡定劍在書中寫道：他們可能不知道什么是民主，什么是選舉制度，但他們知道什么樣的選舉他們應(yīng)該參加，什么樣的選舉他們不愿意參加，這種熱情和追求不是因?yàn)樗麄儗γ裰鞯睦斫夂蛯φ蔚年P(guān)心，而是因?yàn)樗麄儗ψ约豪娴年P(guān)注，是對自己命運(yùn)的關(guān)切。

"民主實(shí)踐是最好的民主教育，一次直接的民主實(shí)踐超過１００次的民主教育。利益因素是選舉最有力的動力。"

調(diào)查結(jié)果也證明，"公民的文化素質(zhì)并不能決定他的政治參與能力。""說農(nóng)民素質(zhì)太低，搞不了選舉，完全是一種主觀想象。"

現(xiàn)行官員選舉中的問題

陳斯喜認(rèn)為，地方組織法已經(jīng)明確了地方正職進(jìn)行差額選舉是基本原則，只是在候選人確實(shí)只有一人的情況下，作為例外，也可以實(shí)行等額選舉。"但實(shí)踐中，等額選舉卻成為常例，差額選舉反而成為特例，這是背離地方組織法規(guī)定精神的。"他舉例說，在１９９７年到１９９８年省級人大換屆選舉中，所有正職領(lǐng)導(dǎo)人全部是實(shí)行等額選舉。

此外，地方組織法規(guī)定，"人民代表大會常務(wù)委員會副主任，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會副主席，人民政府副職領(lǐng)導(dǎo)人員的候選人數(shù)應(yīng)比應(yīng)選人數(shù)多一人至三人。""但實(shí)踐中幾乎全部只差額１人，沒有關(guān)于差額２人以上的資料。"

陳斯喜舉例說，有些副職領(lǐng)導(dǎo)人員選舉搞"陪選"，北方一家報(bào)紙報(bào)道，某縣開人代會，一位被代表聯(lián)名提出的候選人竟然得零票。

陳斯喜還談到，候選人介紹簡單、不透明也是一大問題，比如，各級人大代表的選舉，候選人介紹一般都只印發(fā)一張兩三百字的簡歷，除了姓名、年齡、學(xué)歷、工作經(jīng)歷外，幾乎沒有其他資料。他們的問卷調(diào)查顯示，有一半人最想了解候選人的"能力和水平"，三成人想了解"道德和品行"。"可是，現(xiàn)在的候選人介紹恰恰沒有這兩項(xiàng)內(nèi)容。"

問卷調(diào)查還顯示，７７．９％的代表只了解國家機(jī)關(guān)候選人的"一點(diǎn)簡歷"，另有１２．４％的人對候選人"很不了解"，只有６．４％的人表示"很了解"。

據(jù)了解，雖然一些地方也開展了候選人亮相活動，大致有三種方法：全體會議上亮相，代表團(tuán)會議上亮相，電視上亮相。但亮相時(shí)一般不發(fā)表講話，由于亮相時(shí)間短，代表難以全面了解候選人才干、思想和主張，只能憑相貌等就決定投票，以致有的候選人由于相貌不如人而被淘汰。

"在這種情況下，代表很難投票。候選人也只能聽天由命，很難憑才干能力爭取獲勝。"

另外的一個(gè)焦點(diǎn)是候選人的確定方式。按法律規(guī)定，候選人的確定有兩種方式，一種是組織提名，另一種是代表聯(lián)合提名，但在實(shí)踐中，代表聯(lián)合提名往往受到極大限制。"有些地方實(shí)際上已經(jīng)沒有代表聯(lián)名，代表聯(lián)合提名權(quán)名存實(shí)亡。"

從實(shí)踐來看，在沈亞平、陳克林和陳斯喜的調(diào)查中都反映，影響代表聯(lián)合提名的主要因素包括：不給代表發(fā)提名表，不讓代表進(jìn)行"串連"醞釀提名，有地方不讓代表進(jìn)行任何形式的會下活動和跨團(tuán)提名，同時(shí)又把每個(gè)代表團(tuán)劃得很小，使代表很難在本代表團(tuán)內(nèi)征集夠聯(lián)名所必須的人數(shù)。

這些實(shí)踐中的種種做法都是為了規(guī)避、抵制、違反選舉法和地方組織法。而在專家看來，選舉法和組織法才真正反映了執(zhí)政黨和廣大人民的根本利益。

選舉改革大方向

陳斯喜提出，當(dāng)前應(yīng)該"強(qiáng)化競爭，改善國家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員選舉機(jī)制"。首先是要保障代表提名權(quán)，將法律規(guī)定的代表提名權(quán)落到實(shí)處，代表提名不應(yīng)受到任何不合法的限制。

此外，有必要建立非對抗性競爭機(jī)制。"在選舉安排上，必須為候選人開展競爭活動留出必要的時(shí)間；競爭選舉活動也應(yīng)當(dāng)在本級人大常委會或者單獨(dú)組織的選舉機(jī)構(gòu)主持下有秩序地進(jìn)行。"

如何發(fā)揮候選人自身的作用?陳斯喜建議，候選人應(yīng)該可以在公共場所和廣播電視上進(jìn)行演講，在允許的公共場所張貼宣傳品等；候選人主要以自己的力量開展宣傳活動，同時(shí)允許組織義務(wù)后援班子，但人數(shù)以不超過１０人為宜；候選人也可以投入一定費(fèi)用，用于印發(fā)宣傳品、打電話等必要開支，但應(yīng)當(dāng)有最高限額。

"應(yīng)該完善和擴(kuò)大差額選舉，杜絕變相等額，"陳斯喜說，"全國人大常委會委員的差額選舉已經(jīng)實(shí)行三屆，實(shí)踐證明是成功的，應(yīng)當(dāng)從法律上作出明確規(guī)定"。

全國人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村工作委員會法律室處長周曉東則從選舉的技術(shù)角度，分別對省級人大代表和較大的市的人大代表直選進(jìn)行了假設(shè)分析，并認(rèn)為從選舉技術(shù)的角度，中國先在省級和較大的市一級擴(kuò)大直接民主選舉是可能的。報(bào)告的另一位撰寫人、國家行政學(xué)院杜鋼建教授認(rèn)為，當(dāng)前中國進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直接選舉改革的條件已經(jīng)成熟，并進(jìn)行了大量的論證。

中國政法大學(xué)焦洪昌教授認(rèn)為，"中國公民對現(xiàn)行的選舉狀況表現(xiàn)很冷淡，但是并不能說明他們?nèi)鄙贌崆楹陀X悟，他們希望有機(jī)會參與表達(dá)自己的意志，現(xiàn)行的選舉制度和做法遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足他們的需要。"

"選舉制度的改革勢在必行，中國應(yīng)當(dāng)成為一個(gè)更加民主的社會，但在這一向理想奮斗的過程中，也存在著許多問題和困難，我們的路還很長。"蔡定劍說。