王小映

現(xiàn)行農(nóng)地統(tǒng)征制度存在的問題

1．征地范圍過寬，土地征用權(quán)被濫用。我國現(xiàn)行農(nóng)地征用制度是從計劃經(jīng)濟時期延續(xù)下來的。改革開放后，面臨耕地大量占用的嚴峻形勢，為了更好地運用行政手段協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)用地關(guān)系，保護耕地，國家逐步從法律上將農(nóng)地統(tǒng)征制度鞏固下來。1998年修訂的《土地管理法》正式確立了土地用途管制制度后，農(nóng)地征用制度與土地用途管制相結(jié)合，土地征用成為政府實施農(nóng)地轉(zhuǎn)用管制的重要手段。這樣，除鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村公共公益事業(yè)用地、農(nóng)民宅基地，所有新增建設(shè)用地需要占用農(nóng)用地的，無論是出于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等公共目的的需要，還是出于房地產(chǎn)開發(fā)等私人目的的需要，都借助國家土地征用權(quán)來統(tǒng)一征用農(nóng)民集體土地，集體農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地進行開發(fā)利用的權(quán)利即土地發(fā)展權(quán)通過土地征用而收歸市（縣）政府擁有。

2．征地補償標準偏低，補償費用不能足額到戶。在現(xiàn)行征地制度下，國家法律規(guī)定的征地補償項目包括土地補償費、勞動力安置補助費和地上物補償費。雖然，改革開放后國家先后幾次調(diào)整了各項征地補償費用的標準（據(jù)有關(guān)部門估計，綜合各類用地，1987－1995年征地費平均約為7.5元/平方米，1996－1998年約為10.5元/平方米，1999－2002年約為15元/平方米），但是，與不斷增長的農(nóng)地轉(zhuǎn)用過程中的土地增值相比，與農(nóng)民從事非農(nóng)就業(yè)的門檻相比，與農(nóng)民的社會保障要求相比，現(xiàn)行法律規(guī)定的征地補償標準就顯得很低。特別是，對于本來就很低的征地補償費用，集體經(jīng)濟組織又要截留、分享，因此農(nóng)民實際得到的補償更低。征地后失去土地的農(nóng)民由于缺乏非農(nóng)就業(yè)所必需的專業(yè)技能等原因，很難在短時期內(nèi)找到合適的非農(nóng)就業(yè)崗位，而貨幣形式的社會保障體系又很不完善，致使一部分農(nóng)民的基本生活和就業(yè)都受到了影響。按照國家統(tǒng)計局統(tǒng)計的數(shù)據(jù)計算，在1987－2002年間，全國非農(nóng)建設(shè)占用耕地面積共334.7萬公頃(5021萬畝)，按農(nóng)村人均耕地計算由于耕地占用部分和全部失去耕地的農(nóng)業(yè)人口就達2405.07萬人。

3．征地中取得的土地增值收益在城鄉(xiāng)之間未能公平分享。長期以來，在工業(yè)優(yōu)先、城市優(yōu)先的發(fā)展戰(zhàn)略下，縣、市政府以公共管理者的身份以征用的方式低價取得集體農(nóng)地并將之轉(zhuǎn)為國有土地，再以國有土地所有權(quán)代理人的身份向城鎮(zhèn)建設(shè)用地市場統(tǒng)一供應(yīng)建設(shè)用地。在此過程中，縣、市以上政府以耕地占用稅、耕地開墾費、新增建設(shè)用地有償使用費、土地出讓純收益等租、稅、費的形式將土地增值收益歸公。雖然，這種農(nóng)地統(tǒng)征制度保證了土地漲價歸公，但是并沒有保障歸公后土地增值收益的公平分享。在土地增值收益的使用上，每畝數(shù)萬、十幾萬、數(shù)十萬元不等的土地出讓純收益主要投向了城市土地開發(fā)建設(shè)，只占土地增值收益一小部分的耕地占用稅（1－10元/平方米）、耕地開墾費（一般為6－20元/平方米，大城市地區(qū)最高為30元/平方米）和新增建設(shè)用地有償使用費（分十五等，5－75元/平方米）等投向了農(nóng)業(yè)、農(nóng)村。農(nóng)民在農(nóng)地轉(zhuǎn)用過程中應(yīng)當集體享有的土地發(fā)展權(quán)和土地增值收益事實上不同程度地受到了剝奪。

改革征地制度和農(nóng)地轉(zhuǎn)用制度保障農(nóng)民權(quán)益

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展，必須打破以城鄉(xiāng)二元土地所有制為基礎(chǔ)、對農(nóng)地轉(zhuǎn)用實行國家征用管理的農(nóng)地統(tǒng)征制度，通過改革征地制度和集體建設(shè)用地使用制度，逐步建立以城鄉(xiāng)接軌的土地使用權(quán)制度為基礎(chǔ)、以土地用途管制為核心、區(qū)分公益性和經(jīng)營性兩類不同性質(zhì)的新型農(nóng)地轉(zhuǎn)用制度。

1．對于公益性用地以及享受特殊政策優(yōu)惠的建設(shè)用地，以征地方式實現(xiàn)農(nóng)地轉(zhuǎn)用。嚴格意義上的土地征用，是出于公共利益需要，政府基于土地征用權(quán)取得個人擁有的土地財產(chǎn)權(quán)利并給予合理補償?shù)囊环N行政行為。之所以要動用土地征用權(quán)，是因為只有依靠國家權(quán)力才能確保土地利用規(guī)劃所劃定的公益性用地能夠為公益事業(yè)承擔(dān)者按照正常的、而不是土地使用者單邊壟斷下的市場價格取得。按照逐步統(tǒng)一城鄉(xiāng)建設(shè)用地政策的總體思路，參照城鎮(zhèn)《劃撥用地目錄》規(guī)定的公共公益事業(yè)用地，對城鄉(xiāng)公共公益性用地及其他享受政策優(yōu)惠的用地實行土地征收、征用，建立與市場經(jīng)濟相適應(yīng)，有利于促進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、保障農(nóng)民土地權(quán)益、保障公共利益需要的新型土地征收、征用制度。具體而言，對于出于公共利益需要如緊急避險、戰(zhàn)備等必須暫時占用農(nóng)民土地的，建立土地征用制度；對于公共公益事業(yè)的永久性用地，建立土地征收制度。

在永久性征地的補償中，要充分考慮社會保障等各種因素，參照農(nóng)地市場價格變化等，提高并適時調(diào)整被征地農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)補償標準和勞動就業(yè)補償標準，同時要嚴格規(guī)范征地補償?shù)陌l(fā)放對象，限制集體經(jīng)濟組織以各種形式侵蝕農(nóng)民的補償費用。為了促進城鄉(xiāng)社會公共公益事業(yè)發(fā)展，保障其能夠以適當?shù)某杀救〉媒ㄔO(shè)用地，可減免耕地占用稅、耕地開墾費、新增建設(shè)用地有償使用費等來自土地增值收益的稅費，或者統(tǒng)籌運用經(jīng)營性用地上取得的土地收益對公益性用地予以補助。

2．對于規(guī)劃待轉(zhuǎn)用的經(jīng)營性用地，探索以集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)入市的方式實現(xiàn)轉(zhuǎn)用。在完善土地利用規(guī)劃、合理配置土地發(fā)展權(quán)的基礎(chǔ)上，經(jīng)政府按照土地利用規(guī)劃和土地供應(yīng)計劃批準規(guī)劃待轉(zhuǎn)用農(nóng)地可以轉(zhuǎn)用后，可由建設(shè)用地者按照提高后的征地補償標準向規(guī)劃待轉(zhuǎn)用農(nóng)地的承包農(nóng)戶購買土地承包經(jīng)營權(quán)并支付相關(guān)的勞動就業(yè)補償費用（雙方達成協(xié)議后，由承包農(nóng)戶申請轉(zhuǎn)讓并經(jīng)政府批準后注銷其土地承包經(jīng)營權(quán)證），按照有關(guān)規(guī)定向政府交納有關(guān)調(diào)節(jié)土地增值收益的稅費，按照規(guī)劃確定的建設(shè)用地的市場價格向擁有規(guī)劃待轉(zhuǎn)用農(nóng)地土地發(fā)展權(quán)的集體經(jīng)濟組織繳納一部分土地增值收益用以購買土地發(fā)展權(quán)，從而建立土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓制度和新增集體建設(shè)用地直接入市制度。

這樣做，一方面可以運用市場機制對農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民的再就業(yè)損失進行直接補償，保證農(nóng)民在經(jīng)營性和公益性的農(nóng)地轉(zhuǎn)用中在條件相當?shù)耐恋厣夏軌颢@得同等程度的補償，保證在經(jīng)營性的農(nóng)地轉(zhuǎn)用中農(nóng)民擁有是否轉(zhuǎn)用和轉(zhuǎn)出其承包地的自主決策權(quán)，保證城鎮(zhèn)建設(shè)用地價格不因土地征用制度和農(nóng)地轉(zhuǎn)用制度改革而不合理上漲；另一方面有利于穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系，并保證農(nóng)地轉(zhuǎn)用過程中的土地增值收益在城鄉(xiāng)之間、村組之間、農(nóng)戶之間公平分享。在農(nóng)地轉(zhuǎn)用和土地轉(zhuǎn)移后，土地所有權(quán)可由集體所有轉(zhuǎn)為國有，并由政府直接向購買土地發(fā)展權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)的建設(shè)用地者發(fā)放國有出讓土地使用權(quán)證；也可在形式上繼續(xù)保留集體土地所有權(quán)不變，而向建設(shè)用地者發(fā)放與國有出讓土地使用權(quán)期限、內(nèi)容、效力相當?shù)募w出讓土地使用權(quán)證。