民族區(qū)域自治淵源于中國特定的歷史時(shí)期，此后又經(jīng)歷了較長的發(fā)展歷程，最終在黨的民族政策的指導(dǎo)下上升為國家法律。1949年，新中國誕生前夕，具有憲法效力的《共同綱領(lǐng)》就確立了民族區(qū)域自治的基本原則，“五四憲法”規(guī)定了民族區(qū)域自治的憲政制度地位，并為現(xiàn)行憲法所繼承和發(fā)展，在憲法精神的指引下，1984年，《民族區(qū)域自治法》頒布實(shí)施。本文以當(dāng)代中國社會變遷和50年的憲政實(shí)踐為宏觀背景，以憲法和《民族區(qū)域自治法》為依托，以法價(jià)值的理論為基礎(chǔ)，探討民族區(qū)域自治的價(jià)值功能及其變遷和未來發(fā)展。

民族區(qū)域自治價(jià)值的基本層面

民族區(qū)域自治制度的價(jià)值所體現(xiàn)的主客體關(guān)系包涵兩個(gè)層面的基本內(nèi)容：即國家與少數(shù)民族和民族地區(qū)，以及少數(shù)民族和民族地區(qū)之間的相互關(guān)系。因此，筆者認(rèn)為民族區(qū)域自治價(jià)值關(guān)系的分析也應(yīng)從這兩個(gè)方面入手。

（一）調(diào)整國家與少數(shù)民族和民族地區(qū)的關(guān)系

綜觀我國近代歷史的發(fā)展和演進(jìn)歷程，民族區(qū)域自治從理論提出到區(qū)域性實(shí)踐和探索，屬于近代民族民主革命的一部分，其初衷無不具有爭取中華民族獨(dú)立和解放之目的。但隨著其法律地位的確立并最終成為我國解決民族問題、處理民族關(guān)系的基本政治制度后，就演變成為了統(tǒng)一主權(quán)國家內(nèi)中央與地方關(guān)系的基本內(nèi)容。在中央與地方關(guān)系的層面，民族區(qū)域自治的價(jià)值體現(xiàn)在如下兩個(gè)方面：

1．維護(hù)國家的統(tǒng)一。即國家對于少數(shù)民族和民族地區(qū)而言，無論是單一制國家，還是聯(lián)邦制國家，也無論是采取何種形式的地方自治方式，在強(qiáng)調(diào)國家統(tǒng)一的問題上都表現(xiàn)出了一致性，我國的民族區(qū)域自治也不例外。筆者認(rèn)為，建立這種共識的基礎(chǔ)，實(shí)際上是對涉及國家統(tǒng)一問題與國家利益和其他利益問題上的一種價(jià)值選擇。在國家利益、集體利益（或社會利益）、個(gè)人利益的排列順序上，應(yīng)在價(jià)值選擇上將國家利益置于其他利益之上。

2．保障少數(shù)民族和民族地區(qū)的自治。自治權(quán)是實(shí)行民族區(qū)域自治的核心內(nèi)容，也是我國地方制度在解決民族問題上的特色和優(yōu)勢。在統(tǒng)一的前提下，必須確保憲法和法律所賦予的民族自治地方的自治權(quán)。唯物辯證法告訴我們，事物中的各種矛盾和矛盾的各個(gè)方面，在事物發(fā)展中是不平衡的；主要矛盾的存在決定和影響次要矛盾的存在和發(fā)展，對事物發(fā)展起主要作用；次要矛盾對事物的發(fā)展也產(chǎn)生作用，不可忽視。另外，矛盾的主次地位不是僵死固定的，條件的變化也會促使主次矛盾之間的轉(zhuǎn)化。

堅(jiān)持國家統(tǒng)一與確保民族自治地方的自治，實(shí)際上就是一對矛盾的范疇。如何實(shí)現(xiàn)二者的統(tǒng)一，做到既堅(jiān)持國家的統(tǒng)一，又確保自治權(quán)的行使？筆者認(rèn)為，在不同時(shí)期、不同的社會條件下，統(tǒng)一與自治這一對矛盾范疇在國家政治生活中的著重點(diǎn)是不同的。比如在新民主主義革命時(shí)期、以及新中國成立初期，針對當(dāng)時(shí)所處的國內(nèi)革命環(huán)境和國際斗爭形勢，將反對外部敵對勢力、國內(nèi)反動勢力和分裂勢力的威脅，維護(hù)國家統(tǒng)一，視為重大的、當(dāng)務(wù)之急的革命任務(wù)，是必然的和必需的。經(jīng)過建國后50多年的建設(shè)和發(fā)展，在社會政治穩(wěn)定，面對改革開放、建設(shè)中國特色社會主義的新形勢下，如何解決好充分發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性，保障民族自治地方自治權(quán)的行使問題，又成了新的當(dāng)務(wù)之急，從這個(gè)角度考察，民族區(qū)域自治的重心轉(zhuǎn)移到了在統(tǒng)一框架下自治權(quán)的行使問題上了。所以主要矛盾和矛盾的主要方面發(fā)生了轉(zhuǎn)化，即由以前的統(tǒng)一與分裂的問題轉(zhuǎn)化為統(tǒng)一與自治和發(fā)展，以及如何確保自治權(quán)充分行使的問題。當(dāng)前國家政策的調(diào)整，以及學(xué)者們對自治權(quán)的地位、范圍、行使的方式等做了多層面的探討，也是此關(guān)系變遷的一種自然的反映和證明。民族區(qū)域自治正是在維護(hù)國家的統(tǒng)一、保障民族自治地方自治權(quán)實(shí)現(xiàn)這樣的對立統(tǒng)一的矛盾運(yùn)動中不斷地體現(xiàn)其調(diào)整國家和少數(shù)民族及民族地區(qū)關(guān)系的價(jià)值功能。我們也應(yīng)隨著這一變化，改變思想、更新觀念，著力研究新形勢下民族關(guān)系變化的新態(tài)勢、新特點(diǎn)。

（二）調(diào)整少數(shù)民族和民族地區(qū)之間的關(guān)系

我國民族分布的特點(diǎn)是各民族之間大雜居、小聚居，又分散又聚居，特別是少數(shù)民族之間，這種特點(diǎn)更為突出。民族區(qū)域自治制度不僅從縱向調(diào)整國家與少數(shù)民族和民族地區(qū)的相互關(guān)系，還從橫向上調(diào)整各個(gè)少數(shù)民族和民族地區(qū)之間的關(guān)系。因此，民族區(qū)域自治價(jià)值關(guān)系的第二個(gè)層面涉及的是地位平行的各少數(shù)民族及其民族自治地方之間的關(guān)系?！睹褡鍏^(qū)域自治法》第9條規(guī)定：“上級國家機(jī)關(guān)和民族自治地方的自治機(jī)關(guān)維護(hù)和發(fā)展各民族的平等、團(tuán)結(jié)、互助的社會主義民族關(guān)系。禁止對任何民族的歧視和壓迫，禁止破壞民族團(tuán)結(jié)和制造民族分裂的行為，”其他條款也作了相應(yīng)的規(guī)定。這些都明確體現(xiàn)了各民族間的平等關(guān)系。包括靜態(tài)的平等關(guān)系和動態(tài)的互助、融合、交往、相互影響、取長補(bǔ)短的關(guān)系。

民族平等既是我國處理民族問題的基本原則，同時(shí)也體現(xiàn)為一種民族關(guān)系，是各民族間不論大小、不論差別、互相尊重、平等相處的關(guān)系。具體內(nèi)容包括：各民族都是中華民族大家庭中的平等成員，都擁有平等的地位；各民族在國家政治、經(jīng)濟(jì)、文化生活的各個(gè)領(lǐng)域中享有平等的權(quán)利；各民族都平等地承擔(dān)相同的義務(wù)，即我國的民族平等包括各民族地位、權(quán)利、義務(wù)平等三個(gè)方面。與此相對應(yīng)，民族區(qū)域自治也從三大方面保障少數(shù)民族平等權(quán)益得以實(shí)現(xiàn)：第一，各少數(shù)民族在聚居區(qū)都平等地享有憲法和法律所賦予的建立民族自治地方的權(quán)利；第二，各民族自治地方盡管行政地位不同，但都是國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的行政單位，并且在全國人大和地方各級人大的組織系統(tǒng)中都保證其一定的代表席位，參與國家政治生活；第三，民族區(qū)域自治制度保障民族自治地方內(nèi)部各民族平等權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。

可見，以民族區(qū)域自治方式實(shí)現(xiàn)的民族平等具有主體地位的平等性與特殊性、平等權(quán)利的廣泛性和特殊性、保障措施的強(qiáng)制性和全面性等特點(diǎn)。

民族區(qū)域自治價(jià)值的體現(xiàn)方式

民族區(qū)域自治法作為基于憲法的基本法，既是憲法基本原則和精神的體現(xiàn)，又是憲法的具體化，從憲政實(shí)踐和憲政建設(shè)來說，我們可以從憲法實(shí)施的角度來認(rèn)識民族區(qū)域自治的價(jià)值。同時(shí)，民族區(qū)域自治制度所體現(xiàn)的價(jià)值，與民族區(qū)域自治法具有本質(zhì)上的同一性。因此，對于民族區(qū)域自治的價(jià)值，首先從這兩種基本的體現(xiàn)方式上進(jìn)行分析和認(rèn)識，此外，還可以從其所體現(xiàn)的利益整合功能，及對多民族國家的積極影響上考察其世界性價(jià)值。

（一）民族區(qū)域自治創(chuàng)新國家結(jié)構(gòu)形式，拓展中國憲政的現(xiàn)實(shí)內(nèi)涵

一般來說，多民族國家都普遍采用自治的方式來解決民族政治治理問題，只是在具體的自治模式上有一些差異。西歐一些國家，如奧地利、荷蘭采取“功能自治”的模式，它以超越地域的民族自治組織為制度的組織載體，行使對本民族事務(wù)，主要是語言、文化和教育等事務(wù)進(jìn)行管理的權(quán)利，主要方式就是舉辦教育。前蘇聯(lián)以及前南斯拉夫聯(lián)盟，主要采用“民族領(lǐng)土自治”的方式實(shí)行民族自治，其基本特征是以各民族大體完整的“歷史領(lǐng)土”為基礎(chǔ)建立擁有“自主權(quán)”的國家機(jī)關(guān)，如加盟共和國、自治共和國、自治州等，行使管理本民族事務(wù)的權(quán)力。由于中國的民族分布狀況有著不同于其他國家的獨(dú)特特點(diǎn)，因此，中國的民族自治模式與“功能自治”、“民族領(lǐng)土自治”等模式不同，采用的是“民族區(qū)域自治”模式。所謂“民族區(qū)域自治”，是指在少數(shù)民族聚居地區(qū)，以一個(gè)或兩個(gè)以上占有一定人口比例的少數(shù)民族或者以一個(gè)人口較多的少數(shù)民族為主體，聯(lián)合其他民族實(shí)行的自治，它既不是單一少數(shù)民族的自治，也不是單純的領(lǐng)土自治，而是兩者的有機(jī)結(jié)合。自治既不是指對實(shí)行區(qū)域自治的少數(shù)民族的內(nèi)部事務(wù)的管理，也不是指對這些少數(shù)民族所屬的民族整體的內(nèi)部事務(wù)的管理，而是指對所有屬于該區(qū)域的民族的事務(wù)的管理。

（二）民族區(qū)域自治體現(xiàn)憲政價(jià)值

民族區(qū)域自治的憲政價(jià)值即體現(xiàn)實(shí)施憲法的功能。中外學(xué)者對于憲政有不同的理解，如有些學(xué)者認(rèn)為憲政是由意識形態(tài)和文化決定的一系列特殊道德觀點(diǎn)，如尊重人的尊嚴(yán)，承認(rèn)人生而平等、自由并享有幸福的權(quán)利。有的認(rèn)為憲政意指法律化的政治程序，即限定和鉗制政治權(quán)力的公共規(guī)則和制度。有的認(rèn)為憲政是一種制度安排和較好的政治條件，諸如公民基本權(quán)利宣言，普遍、平等、秘密的選舉制，分權(quán)與制衡，代議民主制，多黨制，兩院制，聯(lián)邦制，司法獨(dú)立等。但從揭示憲政的本質(zhì)特征而言，憲政不僅是“一系列特殊的道德觀點(diǎn)”，更重要的是還包括這些觀點(diǎn)在社會中的實(shí)現(xiàn)；憲政也不只是“限制政治權(quán)力”，它還要保障和發(fā)展這種政治權(quán)力；憲政不僅是“一種制度安排和較好的政治條件”，而且更為重要的是實(shí)施這種安排，實(shí)現(xiàn)這種條件。

民族區(qū)域自治制度作為我國的一項(xiàng)基本政治制度，民族區(qū)域自治法作為基本法，是憲政的重要組成部分，也是實(shí)現(xiàn)憲政的重要保障。憲政所追求的價(jià)值，如公平、正義、秩序、自由、民主、人權(quán)等，與民族區(qū)域自治制度所體現(xiàn)、或需要著力去實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)高度一致。《民族區(qū)域自治法》作為基本法，與憲法聯(lián)系緊密：首先，其法律依據(jù)直接來源于憲法，是憲法解決民族問題的具體化。憲法在第三章第六節(jié)的“民族自治地方的自治機(jī)關(guān)”部分，專門對民族自治地方自治機(jī)關(guān)的設(shè)立、自治機(jī)關(guān)的自治權(quán)等事項(xiàng)作了詳細(xì)規(guī)定。在此基礎(chǔ)上，民族區(qū)域自治法對民族自治地方的設(shè)立、自治機(jī)關(guān)的組成和職權(quán)、自治地方人民法院和人民檢察院、自治地方內(nèi)的民族關(guān)系以及中央的職責(zé)等進(jìn)行了具體化。憲法與民族區(qū)域自治法的這種建立在根本法與基本法、普遍性與特殊性基礎(chǔ)上的關(guān)系，對于實(shí)現(xiàn)憲政具有重要意義。其次，從《民族區(qū)域自治法》內(nèi)容體現(xiàn)的價(jià)值來看，它不僅體現(xiàn)了憲政所包含的基本價(jià)值，而且賦予了其民族的特性和保護(hù)少數(shù)人權(quán)益的思想，是對其外延的進(jìn)一步擴(kuò)充。

（三）民族區(qū)域自治體現(xiàn)法的價(jià)值

從憲法與普通法的關(guān)系來說，憲法是母法，普通法是子法；憲法是普通法的立法基礎(chǔ)，普通法的制定、實(shí)施不得同憲法的基本原則和精神相違背，否則將會被宣布為無效。因此，二者在指導(dǎo)思想和價(jià)值取向上表現(xiàn)為相當(dāng)?shù)囊恢滦?，民族區(qū)域自治因此也具有體現(xiàn)法的價(jià)值的特點(diǎn)，這與第一種所述之價(jià)值是一致的。筆者在此著重強(qiáng)調(diào)的是法的形式價(jià)值方面。法的形式價(jià)值并不是指法律所追求的社會目的和社會理想，而僅僅是指法律在形式上應(yīng)當(dāng)具備哪些值得肯定的或“好”的品質(zhì)，如法律應(yīng)該具有理性，應(yīng)該邏輯嚴(yán)謹(jǐn)，而不能自相矛盾；應(yīng)該簡明扼要，而不是含混繁瑣，應(yīng)當(dāng)明確易懂，而不是神秘莫測等?？梢酝ㄟ^對法律與政策的比較來說明法的形式價(jià)值：

1．法律的穩(wěn)定性。法律是一種穩(wěn)定的社會規(guī)范，其公開性、明確性和強(qiáng)制保障性確保了它的穩(wěn)定性。主體對價(jià)值的追求只有通過法律的規(guī)定才能相對穩(wěn)定，而政策往往因時(shí)、因地而宜，具有針對性、短期性和不穩(wěn)定性等缺陷。

2．法律的普適性。法律的普適性是指特定區(qū)域內(nèi)的法律普遍地、平等地適用于該區(qū)域的法律主體。而政策是為解決具體問題而設(shè)的，不一定考慮其普適性，甚至?xí)鶕?jù)特別問題進(jìn)行區(qū)別對待或特殊照顧。

3．法律的規(guī)范性。從價(jià)值追求的角度講，法律的規(guī)范性是指法律對主體追求價(jià)值的公開化過程通過法律形式的規(guī)制，來實(shí)現(xiàn)相互間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。法律的規(guī)范性使主體之間對其根本價(jià)值——國家的統(tǒng)一與確保民族自治地方自治權(quán)的實(shí)現(xiàn)成為肯定的、而不是抽象的理念。

4．法律的可操作性。法律的可操作性是指在主體的社會實(shí)踐中，能夠直接通過權(quán)利的享有、義務(wù)的履行、責(zé)任的承擔(dān)而享受、實(shí)現(xiàn)或保障法律價(jià)值。

對于我國民族區(qū)域自治而言，經(jīng)歷了中國革命和建國初期理論上的論證，又經(jīng)歷了強(qiáng)調(diào)以黨和國家的政策方式調(diào)整民族關(guān)系的過程，在社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制建立和發(fā)展、以及依法治國不斷推進(jìn)的今天，更應(yīng)突出法律的治理模式。自然，民族區(qū)域自治的價(jià)值又由此體現(xiàn)為形式上的價(jià)值特征。

（四）民族區(qū)域自治保障少數(shù)民族和民族地區(qū)利益并實(shí)現(xiàn)與國家利益的整合

價(jià)值最終體現(xiàn)為各方的利益協(xié)調(diào)，包括少數(shù)民族和民族地區(qū)的利益，民族區(qū)域自治的重要功能就是要體現(xiàn)和保障少數(shù)民族與民族地區(qū)利益，協(xié)調(diào)民族地區(qū)與國家的整體利益，發(fā)揮利益整合功能。市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，原有計(jì)劃體制下的經(jīng)濟(jì)關(guān)系已發(fā)生了深刻變化。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下國家與民族自治地方的利益關(guān)系，各民族自治地方之間的利益關(guān)系，以及民族自治地方與其它地方之間的利益關(guān)系，與市場經(jīng)濟(jì)條件下所追求的由市場來配置資源、由市場來調(diào)節(jié)供給與需求所形成的市場經(jīng)濟(jì)關(guān)系，有很大的區(qū)別。新形勢下社會利益主體更為復(fù)雜，利益主體日趨多元化。

從價(jià)值關(guān)系而言，民族區(qū)域自治制度體現(xiàn)著客體能滿足主體的效用，這其中根本的體現(xiàn)即為在客體的作用下主體間利益的發(fā)展及其協(xié)調(diào)。具體體現(xiàn)為各民族局部與以國家為代表的社會整體的發(fā)展與矛盾，以及民族之間的利益與矛盾。而民族區(qū)域自治則在這種矛盾關(guān)系及其變化著的矛盾關(guān)系中，既要體現(xiàn)各方利益，又要發(fā)揮協(xié)調(diào)和整合國家利益與少數(shù)民族和民族地區(qū)的利益的功能。

所以說，民族區(qū)域自治是民族因素和地域因素的結(jié)合，政治因素和經(jīng)濟(jì)因素的結(jié)合，它的特點(diǎn)和優(yōu)點(diǎn)就是把國家的集中統(tǒng)一與民族地區(qū)的自治有機(jī)地統(tǒng)一起來，既能保證少數(shù)民族人民當(dāng)家作主管理本民族內(nèi)部的地方性事務(wù)和國家事務(wù)，又能保證國家的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，鞏固和發(fā)展中華民族的大團(tuán)結(jié)。這種自治形式，集中體現(xiàn)了國家對少數(shù)民族人權(quán)的尊重和社會價(jià)值的認(rèn)可。實(shí)踐證明，民族區(qū)域自治制度適合中國國情，得到全國各族人民的衷心擁護(hù)，是解決我國民族問題、增強(qiáng)民族凝聚力的重要途徑。因此，“任何時(shí)候都要正確把握維護(hù)國家統(tǒng)一與實(shí)行民族區(qū)域自治的關(guān)系，國家依法保障民族自治地方的自治權(quán)利，民族自治地方要全面貫徹黨和國家的方針政策，并結(jié)合本地實(shí)際創(chuàng)造性地開展工作。”

民族區(qū)域自治的未來發(fā)展與完善

進(jìn)入21世紀(jì)，國際國內(nèi)形勢已經(jīng)發(fā)生巨大變化?？萍及l(fā)展迅猛，以科技競爭為主導(dǎo)的國力競爭日益加?。唤?jīng)濟(jì)全球化波及世界每個(gè)國家，每個(gè)民族，無論其大小，無論其先進(jìn)與落后都將面臨市場開放的壓力。因此，包括各個(gè)民族自治地方在內(nèi)的廣大民族地區(qū)的發(fā)展，需要有新的思路。對于解決我國民族問題的重要的民族區(qū)域自治制度，尤其需要在對新的形勢進(jìn)行客觀分析的基礎(chǔ)上，提出發(fā)展和完善的新思路。

加強(qiáng)民族區(qū)域自治的法制建設(shè)

1．加快《民族區(qū)域自治法》的配套法規(guī)建設(shè)。

《民族區(qū)域自治法》是一部基本法，由于該法的法律條款規(guī)定得不夠具體，因此，它的貫徹實(shí)施，還需要一系列的配套規(guī)定和辦法，正如修訂后的《民族區(qū)域自治法》第73條規(guī)定：“國務(wù)院及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)在職權(quán)范圍內(nèi)，為實(shí)施本法分別制定行政法規(guī)、規(guī)章、具體措施和辦法。自治區(qū)和轄有自治州、自治縣的省、直轄市的人民代表大會及其常務(wù)委員會結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，制定實(shí)施本法的具體辦法”。但《民族區(qū)域自治法》是憲法性的基本法，它涉及民族自治地方的建立與自治機(jī)關(guān)的組成、自治權(quán)，以及檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、上級國家機(jī)關(guān)的職責(zé)等國家政權(quán)性內(nèi)容，如果以行政法規(guī)和規(guī)章去具體化這些方面的內(nèi)容是不合法理的。因此，應(yīng)以單行立法為起點(diǎn)，建構(gòu)《民族區(qū)域自治法》的配套立法體系。目前《民族區(qū)域自治法》不能得到有效實(shí)施，將民族區(qū)域自治法的原則性條款具體化的高位階法律規(guī)范立法上的滯后是主要原因，目前我國關(guān)于這方面的單行法還是空白，自治區(qū)一級的自治條例也遲遲沒有出臺。而要加強(qiáng)民族自治地方自治權(quán)的保障力度，確保民族自治地方自治權(quán)的實(shí)現(xiàn)，相關(guān)的單行法和自治條例的地位顯得舉足輕重。在當(dāng)前，應(yīng)該說制定關(guān)于如何具體實(shí)施《民族區(qū)域自治法》的單行法，是建立、健全自治機(jī)關(guān)行使自治權(quán)保障制度的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是制定實(shí)施《民族區(qū)域自治法》的行政法規(guī)和規(guī)章的具體依據(jù)。

2．構(gòu)建民族區(qū)域自治法律的解釋制度。

所謂民族區(qū)域自治法律的解釋，是指具體在實(shí)施有關(guān)民族區(qū)域自治法律規(guī)范的過程中，當(dāng)人們對法律相關(guān)條文存在不同理解時(shí)，由有權(quán)機(jī)關(guān)依照法定程序所作的具有法律效力的說明和闡述。目前，民族區(qū)域自治法律、法規(guī)、規(guī)章及自治條例和單行條例在實(shí)施過程中存在的問題很多，有的甚至得不到有效執(zhí)行，究其原因有的是法律規(guī)范本身在立法技術(shù)上存在問題，有的是法律規(guī)范的內(nèi)容與客觀現(xiàn)實(shí)脫節(jié)，要解決這些問題，除及時(shí)通過法定程序進(jìn)行修改、補(bǔ)充外，對其中只是因立法技術(shù)產(chǎn)生的問題可以通過法律解釋的方法來解決。因?yàn)榉晌谋镜闹贫ㄊ且患?fù)雜的工作，在特定的立法時(shí)段，立法者對社會關(guān)系的認(rèn)知能力有限，不能全面地歸納和反映民族區(qū)域自治地方社會關(guān)系的復(fù)雜性，立法時(shí)出現(xiàn)漏洞是難免的，但在立法程序完成后，通過法律解釋的方法可以有效彌補(bǔ)。

3．強(qiáng)化民族區(qū)域自治法律實(shí)施的監(jiān)督機(jī)制。

監(jiān)督機(jī)制是保障法律得以全面實(shí)施、執(zhí)行的制度。民族區(qū)域自治法律實(shí)施的監(jiān)督機(jī)制，是指在國家政治生活領(lǐng)域中，為保障民族自治地方自治權(quán)的有效行使而設(shè)置的審查監(jiān)督制度。審查監(jiān)督既是為保證自治機(jī)關(guān)在法定范圍內(nèi)和正常軌道上行使自治權(quán)，而對自治機(jī)關(guān)行使自治權(quán)的行為進(jìn)行監(jiān)視、審查、調(diào)節(jié)、控制、糾偏的各種活動與行為，同時(shí)也是監(jiān)督上級國家機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)的制度保障。建立審查監(jiān)督機(jī)制，是為了保證自治權(quán)在法定范圍內(nèi)和軌道上行使，既要保證民族自治地方的自治機(jī)關(guān)積極地、主動地行使權(quán)力，避免消極行使或不作為；又要防范自治權(quán)的濫用。這就要求自治機(jī)關(guān)及其組成人員依法行使職權(quán)，保障自治權(quán)的合法性和有效性。上級國家機(jī)關(guān)要履行法定職責(zé)，切實(shí)保障少數(shù)民族的合法權(quán)益和民族自治地方自治權(quán)的有效行使。

審查監(jiān)督是與法治社會密切關(guān)聯(lián)的，有效的審查監(jiān)督機(jī)制是社會主義民主政治建設(shè)和依法治國的必要條件和根本保證。根據(jù)我國目前現(xiàn)行憲政體制的架構(gòu)，應(yīng)從以下幾個(gè)方面強(qiáng)化民族區(qū)域自治法律實(shí)施的監(jiān)督機(jī)制：（1）權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督。權(quán)力機(jī)關(guān)處于我國政治體制的核心，同時(shí)具有民意代表的基礎(chǔ)，因此，權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督是所有監(jiān)督手段中最權(quán)威的一種。保障民族自治地方自治權(quán)的有效行使，是各級人大及其常委會的基本職責(zé)。（2）行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督。憲法規(guī)定，國務(wù)院有保障民族自治地方自治權(quán)利的職權(quán)?！秶颐褡迨聞?wù)委員會“三定”方案》規(guī)定，國家民委有管理有關(guān)民族區(qū)域自治制度的建設(shè)和貫徹實(shí)施民族區(qū)域自治法的事宜，會同有關(guān)部門檢查民族政策、法律的執(zhí)行和實(shí)施情況的職責(zé)。據(jù)此，國務(wù)院和國家民委應(yīng)經(jīng)常深入民族地區(qū)，開展調(diào)查研究，協(xié)調(diào)解決各地方制定和實(shí)施自治法規(guī)中遇到的實(shí)際問題。各級人民政府及民委應(yīng)通過經(jīng)常性的檢查民族區(qū)域自治法律、法規(guī)、規(guī)章的執(zhí)行情況，協(xié)調(diào)解決實(shí)際問題，推動自治機(jī)關(guān)行使自治權(quán)監(jiān)督機(jī)制的健全和完善。（3）司法監(jiān)督。司法監(jiān)督是所有監(jiān)督中的最后一道屏障，在保證憲政秩序、保障民族自治權(quán)益方面其作用是其它手段所無法替代的。對于違反民族區(qū)域自治法律規(guī)范，侵犯民族自治地方自治權(quán)、損害少數(shù)民族權(quán)益的案件，人民法院應(yīng)依法受理，及時(shí)判決。如《行政訴訟法》規(guī)定：“人民法院審理民族自治地方的行政案件，并以該自治地方的自治條例和單行條例為依據(jù)?！?在現(xiàn)實(shí)生活中，由于具體監(jiān)督機(jī)制的缺失，沒有明確的處罰措施，特別是沒有建立起“違憲的司法審查制度”，對侵犯民族自治地方自治權(quán)的救濟(jì)十分有限。依法保障民族自治地方的自治權(quán)、維護(hù)少數(shù)民族成員的合法權(quán)益，還需要更為具體的法律規(guī)定，尤其是具體的程序性規(guī)定，從這一點(diǎn)來看，司法監(jiān)督任重而道遠(yuǎn)，制度創(chuàng)新十分迫切。

(戴小明，男，苗族，中南民族大學(xué)教授、法學(xué)院副院長兼民族法制研究所所長，華中師范大學(xué)博士研究生)