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與現代學校制度相關聯政策的再度思考

2005-01-24 04:53
人民教育 2005年1期
關鍵詞:政策制度政府

張 力

●也許,我們不能籠統(tǒng)地認定,哪一類學校更適合于建立現代學校制度,而是要探討哪一類學校適于建立什么樣的現代學校制度。

●國外教育的政策動向和制度特點,畢竟國情不同而不能照搬,但是某些思路與處理問題的方式值得關注和參考。

●建立相應的現代學校制度,不僅是政府、社會的要求,也是廣大學習者尤其是購買教育服務用戶的要求。

●當前的各級政府有條件、有能力在公共教育事業(yè)領域擔負起越來越大的責任,而決不能簡單比照經濟領域的一些做法,借口所謂“教育產業(yè)化”、“教育市場化”,而推卸公共財政支持教育公平的義務,放棄對于公辦教育特別是義務教育事業(yè)的法定責任。

●今后,公共教育政策調整的重要方向之一是減少政府行為“錯位”現象。由此解決“越位”(政府管了不該管、管不好的事情)和“缺位”(政府該管的事情不去管)的問題。

●衡量現代學校制度的重要標準之一,就是堅持教育為現代化建設服務和為人民服務的根本宗旨,實現政務公開和校務公開的制度化。

2004年第1期《人民教育》刊登了我對于與現代學校制度相關聯政策的一些觀點,事隔一年,我仍然覺得,這個問題思考起來非常不易。一般要思考一個問題的話,總要看看別人怎么想,現在發(fā)現,各方面發(fā)表的意見差異還是較大的。本文擬結合國家已出臺的政策,對與現代學校制度相關聯的政策再談些認識。

一、新一輪行動計劃對探索現代學校制度擬定了哪些方向?

2004年3月,國務院批準了教育部《2003-2007年教育振興行動計劃》,確定了兩大戰(zhàn)略重點、六項重大工程和六個重要舉措,是近期教育系統(tǒng)為實現全面建設小康社會奮斗目標、進一步實施科教興國戰(zhàn)略和人才強國戰(zhàn)略的施工藍圖。其中,在第九部分“加強制度創(chuàng)新和依法治教”中,第34條明確提出:“深化學校內部管理體制改革,探索建立現代學校制度?!边@是國家級政策文件首次對現代學校制度概念的認定,現將這一標題下的具體文本引述如下:

“繼續(xù)深化學校內部管理體制改革,完善學校法人制度。高等學校要堅持和完善黨委領導下的校長負責制,推進依法辦學、民主治校、科學決策,健全學校的領導管理體制和民主監(jiān)督機制。中小學要實行校長負責、黨組織發(fā)揮政治核心作用、教代會參與管理與監(jiān)督的制度。職業(yè)學??山⒂尚袠I(yè)、企業(yè)代表組成的理(董)事會制度。積極推動社區(qū)、學生及家長對學校管理的參與和監(jiān)督。

“遵循‘從嚴治教,規(guī)范管理的原則,加強學校制度建設,逐步形成‘自主管理、自主發(fā)展、自我約束、社會監(jiān)督的機制。建設‘精簡、高效的學校管理機構,完善校務公開制度,深化人事制度和分配制度改革。

”從以上政策文本的正式表述看,新一輪行動計劃是在深化學校內部管理體制改革的宏觀前提下,切入了探索建立現代學校制度的主題。基本的政策脈絡是,以完善學校法人制度為起點,分別對高等學校、中小學、職業(yè)學校的內部管理體制和外部監(jiān)督制度方面進行了闡述。最后,集中在學校內部制度建設上。鑒于現代學校制度還是一個正在探索和實踐的問題,新一輪行動計劃把議題集中在學校內部管理體制層面上。我認為,這既體現了國家級政策在21世紀新的形勢下處理現代學校制度問題的嚴謹精神,同時,也為教育界和學術界從理論與實踐的不同角度繼續(xù)探討現代學校制度留出了很大的空間。

國家政策目前所關注的現代學校制度,是深化學校內部管理體制改革的內容之一,核心是完善學校法人制度。所謂法人,是區(qū)別于自然人的、根據法律參加民事活動的組織,享有與其業(yè)務有關的民事權利,承擔相應的民事義務。我國的學校法人,在本質上既參照了其他類型法人概念,又有專門的法律定義?!吨腥A人民共和國教育法》第三章“學校及其他教育機構”,對于學一、新一輪行動計劃對探索現代學校制度擬定了哪些政策方向?校及其他教育機構的舉辦方式、設立基本條件、變更和終止手續(xù)、行使的權利、履行的義務和管理體制等進行了界定。其中第三十一條明確規(guī)定:“學校及其他教育機構具備法人條件的,自批準設立或者登記注冊之日起取得法人資格。學校及其他教育機構在民事活動中依法享有民事權利,承擔民事責任?!边@表明,我國學校法人的性質、責任、權利和義務,是有法可依的。

因此,探索建立現代學校制度,當前十分重要的一個內容就是,遵循《教育法》有關學校法人的規(guī)定,沿著現代公共治理改革的方向,加強學校作為法人的規(guī)章制度建設,規(guī)范學校內部各種關系,不斷完善學校內部領導體制、管理體制和民主監(jiān)督機制。為此,新一輪行動計劃將探索建立現代學校制度的基本政策方向,定位在促進學校法人制度的完善和學校內部管理的法制化、制度化與民主化,形成依法治教、依法辦學的新局面,是完全符合基本國情和學校實際的。

二、為什么說政府與學校的關系是探索建立現代學校制度難以回避的問題?

我國的現代企業(yè)制度運行了多年,有一個深刻的啟示,當體制改革逐漸從能夠“摸著石頭”的“淺水區(qū)”向“深水區(qū)”進發(fā)的時候,就不僅是企業(yè)內部法人治理結構的問題,而是一個政府和企業(yè)之間怎么相處的問題。同樣,在現有法律法規(guī)框架下探討現代學校制度問題,理清或理順政府和學校的關系也是十分重要的。

我們以前曾經分析過,現代學校制度并非現代企業(yè)制度移植到教育領域的產物,然而,現代企業(yè)制度可以用來作為現代學校制度的參照案例。由于現代企業(yè)制度針對非政府營利性的“第二部門”,也就是提供經濟學意義上“私人物品”的企業(yè)或公司,界限是清晰的,特點是鮮明的,與傳統(tǒng)企業(yè)制度的最大差異在于產權關系、管理制度或者治理模式。但是,現代學校制度面對的學校法人、服務類型十分復雜,大部分學校提供的是經濟學意義上的“公共物品”或“準公共物品”,屬于準政府的“第一部門”或非政府非營利性的“第三部門”,還有一部分非政府營利性學校,事實上提供的是“私人物品”,這樣,界限就不很清晰了。特別是當一種公共物品,不管是壟斷型還是競爭型的,提供方既有公辦學校也有民辦學校,呈現出多元化的態(tài)勢時,就更是如此。也許,我們不能籠統(tǒng)地認定,哪一類學校更適合于建立現代學校制度,而是要探討哪一類學校適于建立什么樣的現代學校制度。如果觀察多數發(fā)達國家的情況,在很大程度上,現代學校制度受以下三類有代表性的公共教育政策取向的影響。

第一類是主張福利國家與保守主義的“老左派”,強化政府對公共事業(yè)的法定責任,納稅人在稅后獲得利益基本上是無須附加交費的,從幼兒園到大學的公共教育基本上由財政負擔,但是弱勢財政一般難以支撐。這一政策取向注重公共事業(yè)均衡發(fā)展,充分關照了社會不同群體的機會公平,但是不能完全照顧選擇,社會福利負擔過重,還會形成低效和惰性現象。相應地,現代學校制度設計是公平優(yōu)先的。

第二類是主張市場化、私有化、新自由主義的“新右派”,認為財政支付的公共教育體系雖很公平,但是一種平庸的公平,缺乏效率甚至失靈。這一政策取向看重的是,將能夠民營化的公共事業(yè)逐漸民營化,以增加競爭活力和提高運行效率。但是,在減輕財政負擔的同時,若議事程序與監(jiān)督機制不甚健全,政府可能匆忙推卸公共教育事業(yè)的責任,忽視社會弱勢群體的公平,而出現公共政策的缺位。相應地,現代學校制度設計是效率優(yōu)先的。

第三類是主張“第三條道路”或“社會投資國家”的“新左派”,介于“老左派”和“新右派”之間,在注重公平和增加選擇這些方面作出了新的探索。其教育改革的特點是:加大財政教育撥款,首要目標是基礎教育,關注處境不利人群,在教育信息化領域,政府改變以往的民間運作形式而開展直接資助。同時,強化教育監(jiān)督,提高教師素質,實施工資與成就掛鉤的激勵措施。鼓勵私人參與公共教育事業(yè),增強社會和家長的選擇權,實行有利于競爭的教育基金和“學券”制度,相應地,現代學校制度設計是兼顧公平與效率的。正是由于以這三大不同思潮為基礎的公共教育政策的相互交鋒,才使得政府和學校的關系、教育提供方的所有權和管理體制,均呈現出不同的形式,相應地,現代學校制度的模式和規(guī)范,作為執(zhí)行不同公共教育政策的載體或平臺,會有不少差異。因此,我們就不難理解,為什么發(fā)達國家很少對現代學校制度議題展開爭論或辯論?主要是因為絕大多數爭論或辯論,往往集中在居于上位的國家(地方)公共教育政策取向上。一旦某屆政府的公共教育政策基本定型后,政府與學校的關系就基本上明朗了,無須再追究制度運行的細節(jié)。特別是多數發(fā)達國家已經構筑了比較健全的市場經濟體制和公共財政制度,形成較為完備的財政撥款體系和法定預算、決算制度,加上社會成本分擔規(guī)范化和監(jiān)管透明性,使得現代學校制度的運行方式,無論是公立學校還是私立學校,都能夠反映不同的公共教育政策取向,并且得到社會公眾和輿論的監(jiān)督。這些國外教育的政策動向和制度特點,畢竟由于國情不同而不能照搬,但是某些思路與處理問題的方式值得關注和參考。

現代社會有兩大資源配置機制———政府機制與市場機制?,F代市場機制是在18世紀末19世紀初隨著產業(yè)革命逐步完善的。近兩百年來,各國在經濟和社二、為什么說政府與學校的關系是探索建立現代學校制度難以回避的問題?會發(fā)展過程中嘗試著采用不同的資源配置機制,歷史經驗表明,凡是采用單一資源配置機制的國家,雖然可能取得一定時期的發(fā)展,但是很少不遇到發(fā)展的巨大障礙。我國在計劃經濟體制下曾把教育作為純公共產品和由政府包辦的消費性公益事業(yè),事實上也只能惠及城鎮(zhèn)人口并在農村地區(qū)維持很低的水平,這一模式無法適應改革開放以來社會主義市場經濟體制和社會事業(yè)發(fā)展的客觀需要。20多年來,我國教育逐漸演變成為公共物品、準公共物品以及私人物品的混合體,經過教育體制改革,已經分化為基本由財政支持的教育、財政撥款與多渠道籌資相結合的教育、非財政性資金提供的教育,等等。當我國簽訂WTO教育服務貿易減讓表后,帶有商業(yè)性質的教育服務貿易,還可以通過中外合作辦學來提供。因此,建立相應的現代學校制度,不僅是政府、社會的要求,也是廣大學習者尤其是購買教育服務用戶的要求。

從當前社會主義市場經濟體制改革的需求看,按照十六屆三中和四中全會的《決定》的要求,切實轉變政府職能,在全面建設小康社會進程中發(fā)揮好“經濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務”的功能,是一個極其重要的方向。相比以往任何發(fā)展時期,在經濟競爭性領域“國退民進”、鼓勵民營經濟加快發(fā)展的格局中,政府從原來的既當“運動員”又當“裁判員”,轉變成為只當合格的“裁判員”。由于從競爭性領域尤其是“首長工程”、“政績工程”中撤退,當前的各級政府有條件、有能力在公共教育事業(yè)領域負起越來越大的責任,而決不能是簡單比照經濟領域的一些做法,借口所謂“教育產業(yè)化”、“教育市場化”,而推卸公共財政支持教育公平的義務,放棄對于公辦教育特別是義務教育事業(yè)的法定責任。

客觀上講,有些地區(qū)公辦學校發(fā)生的亂收費現象,表面是學校內部管理制度出了問題,實際上是與政府和學校之間的關系尚未理順有密切關系。調查顯示,學校亂收費有一種屬于“生存型”,其主要原因是當地政府教育投入責任的“缺位”造成學校在收費方面的“越位”。今后,公共教育政策調整的重要方向之一是減少政府行為“錯位”現象。

在有限的財政資源條件下,政府對于教育事業(yè)可以有四種主動作為的方式:一是重點作為,在依法實施義務教育、保障社會公平方面擔負起更大的責任和義務,即使是分擔成本的非義務教育階段,對弱勢地區(qū)和群體、國防建設和重大工程的人才隊伍,也應繼續(xù)采取傾斜和扶持政策;二是有所作為,對基礎學科、邊遠艱苦行業(yè)以及市場難以調節(jié)的人才需求予以支持;三是委托作為,政府應當作為但力不從心,或出于提高效率的考慮時,可以依法委托和授權非政府組織與“第三部門”運作;四是不須作為,確認政府不再具體操作的領域,適當引入民營競爭機制,政府僅須制定好規(guī)則、進行宏觀調控和監(jiān)管。由此解決“越位”(政府管了不該管、管不好的事情)和“缺位”(政府該管的事情不去管)的問題。

政府和學校的關系,對于建立和健全我國現代學校制度是十分重要的前提條件。教育屬性的分化與否,最終取決于政府的認識態(tài)度。認定教育是福利、公益性事業(yè),與認定教育是服務、消費性產業(yè),其后續(xù)的一系列政策措施完全不同。關鍵是公共政策背后的決定機制,是什么決定了政府采取這一態(tài)度而不采取那一態(tài)度。在社會主義民主法制的進程中,必須堅持依法行政,在作出重大教育決策時,必須同利益相關的公眾與群體進行協(xié)商、辯論、聽證和公示,而不能不經法定程序,匆忙決定公辦教育的前途,當然,對民辦教育也應如此。

當前,我國政府和學校的制度關系正在呈現出比較典型的轉型特征,離健全的公共財政制度和剛性的教育撥款預算、決算體制,路途還十分遙遠。例如,1990-2002年間全國財政性教育經費年均增長率是16.4%,高于GDP年均增長率,體現了政府重視教育事業(yè)發(fā)展、不斷增大財政投入的實際行動。但觀察一下,在13年當中,只有1年增長14%;有6年比上年增長17.9%以上,其中最高曾增長35.38%;有6年低于13%,其中3年低于10%。這在一定程度上反映了財政性教育投入有相當大的彈性。再從部分地區(qū)公辦學校的行為看,財務管理制度不健全,向商業(yè)銀行貸款,向施工單位欠債,巧立名目亂收費,不向社會實事求是公開收支狀況,等等,相比起世界上多數國家來說,也是比較少見的。在由經濟、科技、文化體制改革和社會發(fā)展機制創(chuàng)新所牽動的教育體制改革實踐中,暫不論政府與民辦學校的關系,僅就政府和公辦學校的關系而言,就有待進一步理順和依法規(guī)范。

總之,目前在現代學校制度上形成有共識的、精確的定義,條件還沒有完全成熟。在現有國家政策框架內和以往教育體制改革的基礎上,先集中在學校內部管理體制改革或在局部進行探索試驗,是十分必要的。毋庸諱言,在社會主義市場經濟體制不斷完善的過程中,公共教育政策出現了“霧區(qū)”,即有意、無意地誤讀或曲解政府教育責任的現象在一些地區(qū)時有發(fā)生,從而凸現出現代學校制度的難點,也就是理順政府行為與學校行為之間的關系。這不僅與政府不同作為類型直接相關,也與公共教育政策傾向是公平優(yōu)先還是選擇(效率)優(yōu)先,有著密切關系。比較現實的是,衡量現代學校制度的重要標準之一,就是堅持教育為現代化建設服務和為人民服務的根本宗旨,實現政務公開和校務公開的制度化,抑制政府與公辦學校的違規(guī)和腐敗現象,規(guī)范民辦學校的管理,以此努力辦讓人民滿意的教育。

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