張俊偉

改革開放以來，伴隨著計劃經(jīng)濟向社會主義市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型，伴隨著開放型經(jīng)濟的不斷發(fā)展，我國的財政體制也發(fā)生了深刻的變化。

現(xiàn)行財稅體制的內(nèi)在矛盾

同不完善的社會主義市場經(jīng)濟體制相對應(yīng)，我國的財稅體制也是初步的、不完善的。其內(nèi)在矛盾主要體現(xiàn)在：

１．在財政收入籌集方面。１９９３年的稅制改革雖著眼于為企業(yè)創(chuàng)造公平的競爭環(huán)境，仍保留了內(nèi)外兩套不同的稅制。外商直接投資在稅收、用地、用工方面享有大量的政策優(yōu)惠。我國大幅度開放國內(nèi)市場，激發(fā)了外商投資中國的熱情。外資大量涌入中國，在帶來先進的產(chǎn)品、技術(shù)、管理技能和營銷理念的同時，也強化了國內(nèi)競爭。民族資本痛感“超國民待遇”強化了外商的競爭優(yōu)勢，強烈要求取消外資企業(yè)所享受的優(yōu)惠政策。與此同時，伴隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，國內(nèi)矛盾也在不斷積累，地區(qū)差距、城鄉(xiāng)差距和收入差距已經(jīng)成為制約我國經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的重要因素。但目前我國的個人所得稅在平抑收入差距，實現(xiàn)社會公平方面的功能發(fā)揮得十分有限；遺產(chǎn)稅、房屋稅沒有開征；消費稅的科目多年未調(diào)整。

２．在政府間關(guān)系方面。從縱向看，１９９３年的分稅制改革，主要側(cè)重于調(diào)節(jié)中央政府與省級地方政府的關(guān)系，對于省級以下各級地方政府職能的界定、收入的來源卻沒有明確規(guī)定。在實際操作中，省、市級政府參照分稅制模式處理與下級政府之間的關(guān)系，形成了財力層層集中、事權(quán)逐級下放，財權(quán)與事權(quán)嚴重失衡的局面。據(jù)統(tǒng)計，全國縣鄉(xiāng)財政供養(yǎng)人員占地方財政供養(yǎng)人員的７０％，但縣鄉(xiāng)財力卻僅占全國地方財力的４０％．越到基層，政府支出的自給能力就越低。從橫向看，分稅制改革在劃分增值稅分享比例時，過于照顧已有的收入分配格局，使地方政府可以從發(fā)展經(jīng)濟中獲得大量的稅收返還，形成了具有“馬太效應(yīng)”的轉(zhuǎn)移支付分配格局。全國各地的“ＧＤＰ崇拜”，“開發(fā)區(qū)熱”、“招商引資熱”，乃至為吸引外資而展開的惡性競爭，都可以看到地方政府逐利因素的驅(qū)動。

３．在資金使用方面。財政資金使用存在著大量浪費現(xiàn)象。在項目決策上，缺乏科學(xué)論證，標準核算不科學(xué)，項目選擇屢受長官意志干擾；在工程建設(shè)方面，存在大量的貪污、浪費、挪用、以次充好現(xiàn)象，建筑工程質(zhì)量差，技術(shù)上難以達到設(shè)計要求?！岸垢こ獭贝罅看嬖冢?jīng)濟效益更是觸目驚心。據(jù)國家審計署調(diào)查：５２６個利用國債建設(shè)的城市基礎(chǔ)設(shè)施項目，有１３６個未按期建成，占２５％；已建成的３２０個城市基礎(chǔ)設(shè)施項目，有３２個沒有投入運營，１８個長期處于試運營或開開停停的狀態(tài)，６９個運營水平未達到設(shè)計能力。一些工程質(zhì)量甚至存在重大隱患。

４．在正式財政收支之外還有大量的準財政活動。如要求商業(yè)銀行配合人民銀行的調(diào)控政策，發(fā)放政策性貸款；國有企業(yè)制度缺失導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失；以協(xié)議出讓方式轉(zhuǎn)讓商業(yè)用地使用權(quán)，導(dǎo)致土地收益大量流失；政府低價征用農(nóng)業(yè)用地，通過剝奪農(nóng)民推進工業(yè)化和城市化等。以暗含的政府擔(dān)?；驀匈Y產(chǎn)為前提的這些活動，積累了財政風(fēng)險，加大了財政脆弱性。

障礙與困難

１．利益多元化要求政府綜合平衡各種矛盾和力量。發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟打破了公有制一統(tǒng)天下的局面，形成了國家所有、混合所有、集體所有、私人所有和外資所有多種所有制競爭發(fā)展的格局，并導(dǎo)致社會階層出現(xiàn)分化。不僅如此，發(fā)展市場經(jīng)濟還拉大了地區(qū)差距、城鄉(xiāng)差距和收入差距，加劇了社會緊張。因此，下一步完善公共財政體制的改革必須堅持民主決策，綜合考慮短期與長期、東部與西部，發(fā)達地區(qū)與落后地區(qū)、強勢群體和弱勢社會群體、集團利益與公眾利益、民族資本與國際資本、國內(nèi)矛盾與國際發(fā)展潮流等多方面因素。

２．深化財政改革涉及政府自身的深刻變革。財政體制的種種矛盾是政府職能越位、錯位和缺位的外在表現(xiàn)。從根本上講，建立完善財政體制的過程，就是轉(zhuǎn)變政府職能的過程。深化財政體制改革，需要依據(jù)現(xiàn)代管理理論和科技成就，優(yōu)化政府內(nèi)部運作機制和流程；需要轉(zhuǎn)變觀念，由管制社會轉(zhuǎn)向服務(wù)社會；需要加強政府與企業(yè)、社區(qū)、社團乃至公眾的溝通與互動；需要改變地方政府財權(quán)與事權(quán)、責(zé)任和權(quán)力嚴重失衡的局面，賦予地方政府更多的自主權(quán)。這些改革涉及到廣大公職人員的傳統(tǒng)觀念（如官本位）、約定俗成的潛規(guī)則（如招待和迎送）以及公職人員的切身利益（如審批制帶來的“灰色收入”），更會遇到龐大利益集團的制約，需要有更多社會力量的加入來推動改革。

３．財政改革應(yīng)適應(yīng)透明度不斷增強的國際化發(fā)展趨勢。增加透明度，披露更多的財經(jīng)信息，有助于降低跨國經(jīng)濟活動的風(fēng)險，是經(jīng)濟全球化發(fā)展的內(nèi)在要求。目前，在國際組織的推動下，已有多項透明度標準獲得通過，并成為協(xié)調(diào)各國行動的重要指南，增加透明度已成為國際發(fā)展潮流。與此同時，正反兩方面的經(jīng)驗教訓(xùn)充分表明，腐敗不是發(fā)展的潤滑劑，而是導(dǎo)致資源配置效率低下和國家陷于貧困泥淖的重要因素。推進民主法制，依法行政，加強監(jiān)督是提高資源配置效率的內(nèi)在要求，而增加財政透明度，讓公眾了解政府做了什么，為什么這樣做，以及是如何做的，更是推進民主決策，加強監(jiān)督、消除腐敗的重大戰(zhàn)略性舉措。

４．公民權(quán)利意識增強要求實現(xiàn)民主決策。隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展和人民生活水平的提高，人們的權(quán)利意識、參與意識、民主意識不斷增強。人們強烈要求政府依法行政，保障納稅人的合法權(quán)益。在稅種設(shè)立、稅率設(shè)定、稅收減免、公共支出決策、公共資金使用等方面行使知情權(quán)、發(fā)言權(quán)和監(jiān)督權(quán)；要求政府高效使用財政資金，避免貪污和浪費；在征收稅款方面體現(xiàn)為納稅人服務(wù)的要求。通過低價征地，以農(nóng)民和城市拆遷戶為代價，變相籌措工業(yè)化和城市化建設(shè)資金的做法，更是遭到人們的強烈抵制。近一時期以來，與土地有關(guān)的上訪案件占上訪案件的８０％以上，就是有力的例證。

四個支柱

按照國際貨幣基金組織的看法，財政透明度主要包括以下四個支柱（主要方面的內(nèi)容）：

（一）政府作用和責(zé)任的澄清。國際貨幣基金組織認為：澄清政府的作用與職責(zé)，主要包括以下兩方面內(nèi)容：界定政府范圍和明確財政管理框架。國際貨幣基金組織為此推薦的最佳做法是：（１）在明確界定政府范圍方面：應(yīng)當明確政府的結(jié)構(gòu)和職能；明確界定各級政府以及行政、立法和司法機關(guān)的責(zé)任；對于預(yù)算和預(yù)算外活動，應(yīng)建立明確的協(xié)調(diào)和管理機制；對于政府和非政府公共部門，應(yīng)明確安排其相互關(guān)系；政府介入私人部門，應(yīng)采取公開方式，并奉行非歧視性的規(guī)則和程序；（２）在明確財政管理框架方面：對公共資金的任何承諾或支出，都應(yīng)受到綜合的預(yù)算法律和公開的行政管理規(guī)定的約束；稅、費應(yīng)建立在明確的法律基礎(chǔ)上，堅持依法征稅。同時，應(yīng)將稅法公之于眾，使稅法通俗易懂，并建立明確的執(zhí)法規(guī)范，限制稅收機構(gòu)的自由裁量權(quán)；應(yīng)確定公務(wù)員的行為道德規(guī)范，并公之于眾。

（二）使公眾獲得信息。信息具有公共物品屬性。在這方面，國際貨幣基金組織推薦的良好做法是：（１）提供有關(guān)過去、現(xiàn)在和預(yù)測的政府財政活動的充分信息；（２）應(yīng)明確政府公布財政信息的義務(wù)，具體包括：就及時公布財政信息做出承諾；預(yù)先宣布財政信息的發(fā)布日程。

（三）公開預(yù)算過程（預(yù)算的編制、執(zhí)行和決算報告）。預(yù)算是最主要的財政政策工具。公開預(yù)算的編制、執(zhí)行和實施結(jié)果，是預(yù)算透明度的核心內(nèi)容。國際貨幣基金組織推薦的良好做法是：（１）在編制預(yù)算文件方面：年度預(yù)算應(yīng)包括對財政目標的聲明和對財政可持續(xù)性的評估；應(yīng)明確編制預(yù)算所奉行的財政規(guī)則；應(yīng)在全面、一致和量化的宏觀經(jīng)濟框架內(nèi)編制和表述年度預(yù)算，應(yīng)向公眾提供編制預(yù)算所采用的主要假設(shè)；應(yīng)明確表述年度預(yù)算所體現(xiàn)的新政策；應(yīng)當識別并盡可能量化主要的財政風(fēng)險；（２）在表述預(yù)算文件方面：應(yīng)在總量基礎(chǔ)上報告預(yù)算數(shù)據(jù)，區(qū)分收入、支出和融資，并根據(jù)經(jīng)濟、職能和行政類別對政府支出進行分類；應(yīng)申明主要預(yù)算目標所要達到的政策目標；反映政府財政狀況的指標應(yīng)當是廣義政府的總體差額；當非政府公共部門進行重大的準財政活動時，應(yīng)報告其收支差額狀況；（３）在披露預(yù)算執(zhí)行程序方面，應(yīng)建立全面、統(tǒng)一的會計制度，為評估支付拖欠提供可靠的基礎(chǔ)；有關(guān)政府采購和就業(yè)的規(guī)定應(yīng)當標準化，并為有關(guān)各方所了解；應(yīng)對預(yù)算執(zhí)行情況進行內(nèi)部審計，審計程序應(yīng)經(jīng)得起檢驗；稅收當局應(yīng)受到法律保護，并免受政治影響，稅收當局應(yīng)定期向公眾匯報其活動；（４）在編制和發(fā)布財政報告方面，應(yīng)向立法當局提供有關(guān)預(yù)算發(fā)展情況的年中報告，還應(yīng)更頻繁地（至少每季度一次）公布其報告；應(yīng)在財政年度結(jié)束后一年內(nèi)向立法當局提供決算賬戶；應(yīng)每年向立法當局報告主要預(yù)算項目目標的實現(xiàn)情況。

（四）保證財政信息的真實性。財政信息失真會使增加財政透明度失去意義。國際貨幣基金組織為此推薦的良好做法是：（１）在數(shù)據(jù)質(zhì)量方面，預(yù)算數(shù)據(jù)應(yīng)能夠反映收入和支出的最近發(fā)展趨勢、潛在的宏觀經(jīng)濟發(fā)展狀況以及明確界定的政策承諾；年度預(yù)算和決算賬戶應(yīng)說明其會計基礎(chǔ)、以及用于編制和表述預(yù)算數(shù)據(jù)標準；應(yīng)就財政數(shù)據(jù)的質(zhì)量提供具體保證，以保證財政報告中數(shù)據(jù)的內(nèi)部一致性，并與其它來源的數(shù)據(jù)進行協(xié)調(diào)；（２）使財政信息接受公開、獨立的監(jiān)督，具體包括：由獨立于行政機關(guān)的國家審計機構(gòu)及時向立法當局和公眾報告財政數(shù)據(jù)的真實性；應(yīng)邀請獨立的專家對財政預(yù)測及其依據(jù)（宏觀經(jīng)濟預(yù)測及其潛在假設(shè)）進行評估；從體制上確保國家統(tǒng)計機構(gòu)的獨立性，以便于其核實財政數(shù)據(jù)的質(zhì)量。

提高財政透明度

在近期內(nèi)，我國應(yīng)著力于增加披露的內(nèi)容。具體措施可包括：

公布政府結(jié)構(gòu)圖，明確各部門、各單位在提供公共服務(wù)方面的責(zé)任；公布確定財政收入、財政支出的依據(jù)，如宏觀經(jīng)濟分析模型、財政收入預(yù)測模型、財政支出預(yù)測模型及其主要假設(shè)等；內(nèi)債和外債應(yīng)奉行同樣的信息披露標準。國內(nèi)債務(wù)也應(yīng)發(fā)布債務(wù)規(guī)模、期限結(jié)構(gòu)、持有人結(jié)構(gòu)等信息，發(fā)布償債率、國債負擔(dān)率等風(fēng)險指標；建立國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算，披露國有經(jīng)濟的運營、保值和增值情況；深化“三項制度”改革。把部門預(yù)算改革、集中收付制改革和政府采購改革推向基層；細化部門預(yù)算的編制，減少年初資金預(yù)留；擴大政府采購范圍和規(guī)模，規(guī)范采購程序，懲治采購中的腐敗行為；提高財政信息的發(fā)布頻率。應(yīng)按季公布預(yù)算執(zhí)行情況，分析財政收入、支出超額完成或沒能按時完成預(yù)算的主要原因；發(fā)掘互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的潛力，更多利用互聯(lián)網(wǎng)平臺發(fā)布信息。