馬　劍　陳　欣

人類社會(huì)的發(fā)展，也帶來了環(huán)境的急劇變化，面對(duì)頻頻發(fā)生的各種災(zāi)害，應(yīng)急防災(zāi)機(jī)制就像人類最后一層保護(hù)傘，承擔(dān)著保護(hù)人們生命、財(cái)產(chǎn)安全的重任。在突發(fā)危機(jī)面前，各個(gè)國家是如何應(yīng)對(duì)的？采取什么樣的措施才能最有效地抵御災(zāi)害對(duì)人類的侵害？各國又是如何建立自己的應(yīng)急防災(zāi)機(jī)制的呢？

俄羅斯：緊急情況部管得寬

復(fù)雜的自然地貌和社會(huì)環(huán)境，決定了俄羅斯是個(gè)自然災(zāi)害和人為災(zāi)禍頻發(fā)的國家。每當(dāng)有重大事件發(fā)生，俄羅斯緊急情況部的人員總是最先趕到現(xiàn)場(chǎng)。

緊急情況部是俄羅斯幾大強(qiáng)力部門之一，它的正式名稱是俄聯(lián)邦民防、緊急情況與消除自然災(zāi)害后果部。該部１９９４年１月成立，專門負(fù)責(zé)俄羅斯的民防事業(yè)，在發(fā)生緊急情況時(shí)向受害者提供緊急救助，最大限度地減少災(zāi)難帶來的不良后果。俄羅斯緊急情況部是俄羅斯效率最高、最忙碌的部門之一，它不僅要負(fù)責(zé)消滅俄境內(nèi)出現(xiàn)的禽流感、撲滅遠(yuǎn)東森林大火，還要向美國新奧爾良災(zāi)區(qū)提供援助、幫助阿富汗戰(zhàn)后重建；一旦俄境內(nèi)出現(xiàn)恐怖活動(dòng)，它也必須第一個(gè)趕到現(xiàn)場(chǎng)組織救援。

緊急情況部按照緊急情況的種類，設(shè)有人口與領(lǐng)土保護(hù)司、災(zāi)難預(yù)防司、部隊(duì)司、國際合作司等部門，同時(shí)下轄森林滅火機(jī)構(gòu)委員會(huì)、抗洪救災(zāi)委員會(huì)等機(jī)構(gòu)。以中心城市為依托，緊急情況部在全國范圍內(nèi)設(shè)立了９個(gè)區(qū)域性中心，負(fù)責(zé)８９個(gè)州的救災(zāi)活動(dòng)。每個(gè)大區(qū)和州都設(shè)有指揮控制中心，中心往往設(shè)在有化學(xué)工廠的城鎮(zhèn)。

除了救災(zāi)，緊急情況部還要負(fù)責(zé)教育國民如何應(yīng)對(duì)突發(fā)危機(jī)。１９９５年，緊急情況部成立了緊急情況保險(xiǎn)公司，在發(fā)生緊急情況時(shí)向國民提供保險(xiǎn)服務(wù)。１９９７年，該部又成立了緊急情況監(jiān)測(cè)和預(yù)測(cè)機(jī)構(gòu)，對(duì)可能發(fā)生的緊急情況進(jìn)行預(yù)測(cè)并采取預(yù)防措施，將危險(xiǎn)堵在源頭。俄緊急情況部的成立，在很大程度上保證了居民生產(chǎn)、生活的安全。

除了強(qiáng)大的職能部門，完善的法律法規(guī)也是俄應(yīng)急機(jī)制發(fā)揮效能的重要保障。俄聯(lián)邦于１９９４年通過了《關(guān)于保護(hù)居民和領(lǐng)土免遭自然和人為災(zāi)害法》，對(duì)在俄生活的各國公民，包括無國籍人員提供旨在免受自然和人為災(zāi)害影響的法律保護(hù)。１９９５年７月，俄聯(lián)邦又通過了《事故救援機(jī)構(gòu)和救援人員地位法》。在發(fā)生緊急情況時(shí)，聯(lián)邦政府可依據(jù)該法協(xié)調(diào)國家各機(jī)構(gòu)與地方自治機(jī)關(guān)、企業(yè)、組織及其他法人之間的工作，并規(guī)定了救援人員的權(quán)責(zé)。

這些法律法規(guī)和機(jī)構(gòu)的設(shè)立，與高效的應(yīng)急機(jī)制相配合，有力地保障了俄羅斯有良好、暢通的渠道來迅速處理緊急情況。

新加坡：民防看重志愿者

２００５年９月被新加坡政府定為國內(nèi)安全防衛(wèi)月。在這期間，內(nèi)政部將在新加坡的各工廠、學(xué)校、商業(yè)區(qū)和住宅區(qū)等地組織４０多場(chǎng)演習(xí)。政府對(duì)應(yīng)急防災(zāi)的高度重視及其推行的民防計(jì)劃，使新加坡具備了較強(qiáng)的抗危機(jī)能力。

新加坡民防部隊(duì)作為國家民防計(jì)劃的一部分，成立于１９８２年，是國家緊急預(yù)案處理的先頭部隊(duì)，承擔(dān)著提供消防、救護(hù)、營(yíng)救、強(qiáng)制執(zhí)行消防安全法規(guī)等一系列職能。它由正式官員、專職國家公務(wù)員、民防公務(wù)員和志愿者組成，是隸屬于新加坡內(nèi)政部的獨(dú)立部門。２００２年，民防部隊(duì)增設(shè)了意外指揮和控制總部，可同時(shí)處理六起大宗意外事故。新加坡政府規(guī)定，一旦遇到重大突發(fā)事件，民防部隊(duì)總監(jiān)將是第一指揮官。這一職位往往由專家擔(dān)任，政府各部門要全力配合其工作，遵從他的指揮，提供軍隊(duì)支援、國民動(dòng)員、物資調(diào)配、信息傳播、醫(yī)療救護(hù)等各種支援。新加坡政府各部門之間還建立了完備的網(wǎng)絡(luò)體系，以保證緊急狀態(tài)下的資訊共享和暢通。

民防志愿者是這一部隊(duì)中獨(dú)特的風(fēng)景。新加坡政府提倡人們加入志愿者行列，以實(shí)際行動(dòng)回饋社會(huì)，增強(qiáng)公眾的主人翁意識(shí)和社會(huì)責(zé)任感。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前新加坡全國有５萬多名民防志愿者。凡年滿１４周歲、身體健康的新加坡公民或永久居民，都可報(bào)名參加民防志愿者隊(duì)伍，接受基本的民防技術(shù)培訓(xùn)。一旦國家發(fā)生災(zāi)難或戰(zhàn)爭(zhēng)，民防志愿者還可立即轉(zhuǎn)為全職民防職員或國家公務(wù)員。

民防部隊(duì)在各區(qū)的居民委員會(huì)都設(shè)有自己的民防執(zhí)行委員，專門負(fù)責(zé)招收民防志愿者，組成志愿者小組，并協(xié)調(diào)各項(xiàng)活動(dòng)。每個(gè)在編的民防志愿者，需要學(xué)習(xí)和掌握急救、運(yùn)送傷員等各種知識(shí)技能。在緊急情況時(shí)，他們將負(fù)責(zé)幫助老弱病殘居民轉(zhuǎn)移到安全地點(diǎn)。志愿者小組還定期組織當(dāng)?shù)鼐用駥W(xué)習(xí)各類應(yīng)急課程，參觀民防部門組織的各項(xiàng)防災(zāi)展覽，并在民防部門安排下組織人們進(jìn)行各種應(yīng)急演習(xí)等。

新加坡民防部門經(jīng)常以演習(xí)的方式提高各社區(qū)的應(yīng)變能力。針對(duì)恐怖主義日益猖獗的情況，民防部隊(duì)加大了社區(qū)的演習(xí)頻率，演習(xí)重心也由原來的以防火為主轉(zhuǎn)移到以防范恐怖襲擊為主。

２００３年９月起，新加坡民防部隊(duì)的４個(gè)民防分區(qū)總部利用業(yè)余時(shí)間，免費(fèi)為公眾提供緊急應(yīng)變訓(xùn)練課程，公眾自愿報(bào)名參加。這項(xiàng)活動(dòng)一直持續(xù)到現(xiàn)在，受到民眾的廣泛歡迎。新加坡政府還于１９９９年建立了專門的民防學(xué)院。學(xué)院內(nèi)設(shè)有逼真的模擬訓(xùn)練設(shè)施，既可以培訓(xùn)各級(jí)正規(guī)民防人員、專業(yè)技術(shù)人員，還可以訓(xùn)練民防志愿者。

英國：各部門分工合作

英國的應(yīng)急防災(zāi)機(jī)制由中央和地方共同建立。英國政府各個(gè)部門根據(jù)自己的工作職責(zé)制定了不同的預(yù)警防災(zāi)體系。一旦發(fā)生災(zāi)害，英國政府會(huì)調(diào)動(dòng)所有應(yīng)急機(jī)制，從陸地、河道和空中提供急救和支援。

防火是英國應(yīng)急機(jī)制中的重頭，英國政府制定的《建筑管理規(guī)則》明確規(guī)范了城市建設(shè)的防火措施，規(guī)定建筑外部要采用磚石結(jié)構(gòu)而不用木材，限定了街道的最小寬度，并且在泰晤士河畔保留開放空間以保證消防車取水的方便。如今的倫敦消防和應(yīng)急策劃局在每個(gè)社區(qū)都設(shè)有消防站，工作人員包括市政管理人員、消防安全專家和社區(qū)建設(shè)人員。消防站２４小時(shí)有人值班，居民可以隨時(shí)進(jìn)入消防站，尋求幫助或者咨詢。

為了讓每個(gè)市民都了解發(fā)生火災(zāi)時(shí)的自救常識(shí)，倫敦消防和應(yīng)急策劃局還建立了“青少年縱火者干預(yù)體系”，對(duì)青少年進(jìn)行防火教育，解答他們有關(guān)火災(zāi)的疑問。消防機(jī)構(gòu)和應(yīng)急策劃局與“國家健康服務(wù)體系”簽訂協(xié)議，在遭遇火災(zāi)的人一時(shí)情急而錯(cuò)撥了求救電話時(shí)，這兩個(gè)機(jī)構(gòu)之間的通信交換系統(tǒng)將自動(dòng)把電話轉(zhuǎn)接到消防站。

英國氣象局將“全國惡劣天氣預(yù)警服務(wù)”作為向市民和政府機(jī)構(gòu)服務(wù)的一個(gè)重點(diǎn)。一旦出現(xiàn)大風(fēng)、暴雨、暴雪、濃霧和大面積冰霜等災(zāi)害天氣，英國氣象局就會(huì)啟動(dòng)預(yù)警機(jī)制。在警告發(fā)出后，該系統(tǒng)會(huì)在短時(shí)間內(nèi)，通過因特網(wǎng)、電臺(tái)和電視臺(tái)向英國１３個(gè)區(qū)域提供極端天氣信息。

英國高速公路局和鐵路網(wǎng)根據(jù)從氣象部門得到的“洪水熱點(diǎn)地區(qū)圖”，預(yù)測(cè)洪水發(fā)生地點(diǎn)，并提供及時(shí)維護(hù)和應(yīng)急援助。在風(fēng)災(zāi)頻發(fā)的地區(qū)，鐵路、高速公路和地鐵管理部門都設(shè)法減少在道路兩旁植樹，以防惡劣天氣到來時(shí)樹木被刮倒，阻礙交通。去年冬季，威爾士地區(qū)發(fā)生洪水，完整的防災(zāi)體系幫助政府在短期內(nèi)控制了災(zāi)情，沒有造成任何人員傷亡。

在英國的應(yīng)急系統(tǒng)中，倫敦金融公司的“業(yè)務(wù)連續(xù)性計(jì)劃”特別引人注目。倫敦金融城里幾乎所有公司都有相應(yīng)的“業(yè)務(wù)連續(xù)性計(jì)劃”和例行演習(xí)。這個(gè)計(jì)劃規(guī)定，一旦發(fā)生緊急事件，員工將被分批疏散到郊外應(yīng)急備用辦公樓中繼續(xù)工作，那里設(shè)備與資源齊全，可以確保公司業(yè)務(wù)的連續(xù)性。倫敦金融城是世界最重要的金融中心之一，這一計(jì)劃的實(shí)施確保了國際金融市場(chǎng)的穩(wěn)定。

為協(xié)調(diào)各個(gè)部門的緊急應(yīng)變工作和活動(dòng)，英國政府于２００１年設(shè)立了非軍事意外事件秘書處，作為內(nèi)閣辦公室的一部分。它具體擔(dān)任協(xié)調(diào)政府部門、非政府部門和志愿人員的緊急救援活動(dòng)，通過內(nèi)閣辦公室的安全和情報(bào)協(xié)調(diào)官員向首相匯報(bào)情況。英國還建立了意外事件規(guī)劃學(xué)院，專門從事英國應(yīng)急理論、應(yīng)急措施、跨部門協(xié)調(diào)應(yīng)急行動(dòng)的研究。另外，英國政府專門設(shè)立了一個(gè)非軍事意外事件委員會(huì)，由內(nèi)政大臣擔(dān)任主席，與內(nèi)閣辦公室的意外事件秘書處保持密切的工作關(guān)系。

日本：從容面對(duì)災(zāi)害

地震、海潮、臺(tái)風(fēng)，使日本這個(gè)島國總是難逃自然災(zāi)害的侵襲。然而每次災(zāi)難發(fā)生后，日本恢復(fù)之快不能不令人贊嘆，日本人面對(duì)災(zāi)難的從容有序更是使人難忘。

日本從國家到個(gè)人都非常重視防災(zāi)。近年來，日本成立了“防災(zāi)省”，中央政府設(shè)有防災(zāi)大臣，建立了從中央到地方的防災(zāi)信息系統(tǒng)及應(yīng)急反應(yīng)系統(tǒng)。

首相是危機(jī)管理的最高指揮官。內(nèi)閣官房負(fù)責(zé)各個(gè)部門之間的協(xié)調(diào)和聯(lián)絡(luò)，并通過安全保障會(huì)議、內(nèi)閣會(huì)議、中央防災(zāi)會(huì)議等決策機(jī)構(gòu)制定危機(jī)對(duì)策，由警察廳、防衛(wèi)廳、海上保安廳和消防廳等部門具體配合實(shí)施。內(nèi)閣法第１５條規(guī)定，內(nèi)閣官房?jī)?nèi)必須設(shè)有一名“危機(jī)管理監(jiān)”，負(fù)責(zé)在國民的生命、身體以及財(cái)產(chǎn)受到重大傷害，或者面臨危害時(shí)，處理有關(guān)的緊急事務(wù)。此外，內(nèi)閣還要將有關(guān)自身的防災(zāi)情報(bào)在網(wǎng)上公布，供國民查詢。

日本還將災(zāi)害對(duì)策職能轉(zhuǎn)到內(nèi)閣直屬機(jī)關(guān)，制定了《防災(zāi)基本計(jì)劃》、《地區(qū)防災(zāi)計(jì)劃》、《災(zāi)難對(duì)策基本法》等法律。兩年前首相官邸改建時(shí)，又增設(shè)了現(xiàn)代化的危機(jī)管理專用辦公室。

日本將每年的９月１日定為防災(zāi)日。這一天，各個(gè)地區(qū)都要進(jìn)行有首相和各相關(guān)大臣參加的地震防災(zāi)演習(xí)，以普及防災(zāi)意識(shí)，傳授抗災(zāi)知識(shí)。在日本，只要是居民住宅區(qū)，就都設(shè)有當(dāng)?shù)卣付ǖ谋茈y所。這些避難所大多是經(jīng)過特別設(shè)計(jì)，達(dá)到防災(zāi)標(biāo)準(zhǔn)的學(xué)?；蝮w育館。一旦災(zāi)難發(fā)生，附近居民就可以把這些地方當(dāng)作棲息之地。自１９９５年日本阪神大地震之后，日本吸取教訓(xùn)，除了注意保證災(zāi)后的供水、供電、供食等系統(tǒng)的暢通之外，還更加重視災(zāi)后醫(yī)療保障問題，陸續(xù)建立了全國范圍的重點(diǎn)救災(zāi)專用醫(yī)院網(wǎng)絡(luò)，并通過互聯(lián)網(wǎng)進(jìn)行有關(guān)情報(bào)的交換。

日本人面對(duì)災(zāi)難沉著冷靜、臨危不亂的態(tài)度特別值得贊賞。災(zāi)難發(fā)生后，日本國民往往會(huì)按照事先排練過的方式應(yīng)對(duì)，鎮(zhèn)靜不恐慌，并努力進(jìn)行自救或互救。健全的危機(jī)預(yù)防機(jī)制和透明完善的信息傳播途徑，使信息及時(shí)公開，防范謠言的傳播，穩(wěn)定民眾情緒。

９月初，臺(tái)風(fēng)“彩蝶”到來之前，日本各災(zāi)區(qū)就發(fā)出了避難警報(bào)。很多居民接到警報(bào)后，立即從自己家中搬出來，住進(jìn)了政府指定的避難所。這次臺(tái)風(fēng)襲擊雖造成了１０００多戶民居受災(zāi)，但人員傷亡微乎其微。居民集中居住在避難所，無論是取水還是領(lǐng)取食物，大家都有秩序地排隊(duì)，看不到任何爭(zhēng)搶。