姚　洋

[編者按]

2006年中央一號(hào)文件正式勾勒了社會(huì)主義新農(nóng)村的藍(lán)圖。正如文件所揭示的那樣，新農(nóng)村建設(shè)不僅僅是改善農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施，還應(yīng)該包括制度供應(yīng)——村莊和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的組織建設(shè)。在村莊選舉這個(gè)問(wèn)題上，目前的確存在以“故事”代替“整體”的傾向。北京大學(xué)經(jīng)濟(jì)研究中心的調(diào)查及據(jù)此進(jìn)行的統(tǒng)計(jì)分析，是對(duì)這個(gè)傾向的一個(gè)糾正。

17年，四種意見(jiàn)

自1988年《村民委員會(huì)組織法》草案頒布以來(lái)，村民選舉在農(nóng)村已經(jīng)開(kāi)展了17年，但是，圍繞著村民選舉的爭(zhēng)論至今未消，而且負(fù)面的評(píng)價(jià)越來(lái)越多。這些負(fù)面評(píng)價(jià)歸納起來(lái)，可以分成以下幾類。

第一類意見(jiàn)認(rèn)為，村民選舉導(dǎo)致家族勢(shì)力和利益群體在村莊的復(fù)活——影響了選舉的公正性。

以筆者對(duì)一些村莊的調(diào)查研究來(lái)看，家族勢(shì)力和利益群體的確介入到村莊選舉中，但是，這種介入是否會(huì)影響選舉的公正性呢？

據(jù)我們的調(diào)查，即便在家族流脈甚廣的中國(guó)南方地區(qū)，家族實(shí)際影響力其實(shí)也在下降。這主要是緣于家族內(nèi)部的分化——一些人家富裕起來(lái)，另一些人則仍然較貧困，他們的利益訴求因此是不一樣的。

在選舉中，家族只是一種政治動(dòng)員的載體，家族的參與在多大程度上會(huì)扭曲選舉結(jié)果，在理論上無(wú)法預(yù)測(cè)。

第二類意見(jiàn)認(rèn)為，村莊選舉非但沒(méi)有選出好人，而且還把原先的秩序打破了，村莊政務(wù)變得一團(tuán)糟。

這種情況在一些地方的確存在。有些村子出現(xiàn)賄選現(xiàn)象，有些村子長(zhǎng)期選不出村長(zhǎng)，或者選出的村長(zhǎng)沒(méi)有到期就被迫下臺(tái)，等等。

這些例子在媒體上頻繁出現(xiàn)，因此給人留下的印象是，村莊選舉總是亂糟糟的。但是，媒體的報(bào)道往往是特例，而不是常態(tài)，新聞?dòng)浾邆円獙ふ摇坝泄适隆钡氖录M(jìn)行報(bào)道，因此那些一切正常的村莊選舉就很容易被忽略掉。

第三類意見(jiàn)則認(rèn)為，村莊選舉這種外來(lái)的制度安排，對(duì)于中國(guó)村莊來(lái)說(shuō)，成本太高昂。村莊選舉需要政治動(dòng)員，選舉之后還要建立監(jiān)督制度以及維持村委會(huì)的正常運(yùn)作等等。

凡此種種，皆需要資金、人力和物力的支持，而多數(shù)村莊實(shí)際上沒(méi)有多少公共事務(wù)需要通過(guò)這些正式制度來(lái)決策，所以選舉的成本太高了。

事實(shí)上，從成本——收益角度作以上分析，確有正確的成分，但是，萬(wàn)不能忽視的一點(diǎn)是，村民選舉的收益，是無(wú)法全部用量化指標(biāo)來(lái)衡量的。

自人民公社解體之后，中國(guó)農(nóng)村社會(huì)的一大問(wèn)題是村莊的原子化和無(wú)組織化——特別在中西部集體經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的地區(qū)，村莊社會(huì)基本解體，農(nóng)戶各自為政，連起碼的公共事務(wù)（比如環(huán)境衛(wèi)生）都無(wú)人關(guān)照。

在這種情況下，一部分人把希望寄托在傳統(tǒng)文化上，希望以此來(lái)彌補(bǔ)組織的缺陷。但是當(dāng)下的中國(guó)農(nóng)村社會(huì)，經(jīng)過(guò)公社時(shí)代，特別是“文革”期間的整肅，家族作為一種社會(huì)治理機(jī)制已經(jīng)不復(fù)存在，特別是經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)或人口流動(dòng)較多的村子，家族的權(quán)威大大下降。

同時(shí)，隨著經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的圈子日益擴(kuò)大，村民、特別是年輕人對(duì)村莊的依賴程度已經(jīng)大為下降，村莊權(quán)威對(duì)他們的威懾作用因此退化。50年代，作家劉紹棠可以用寫(xiě)作掙來(lái)的稿費(fèi)買下北京的一座四合院，今天哪怕是最多產(chǎn)的暢銷書(shū)作家也做不到這一點(diǎn)，原因不是作家絕對(duì)貶值了，而是大眾的教育水平提高了，可供選擇的范圍擴(kuò)大了。

村莊里面也是同樣的道理。過(guò)去，只要讀了私塾就是知識(shí)分子，現(xiàn)在一般年輕人都初中畢業(yè)，誰(shuí)也沒(méi)有文化優(yōu)勢(shì)可言。再者，過(guò)去的鄉(xiāng)紳基本上同時(shí)掌握著文化和財(cái)富，可以通過(guò)財(cái)富優(yōu)勢(shì)增加他們的文化優(yōu)勢(shì)（比如在荒年行一些賑災(zāi)的善舉），而現(xiàn)在的富人，卻往往不具備道德的優(yōu)勢(shì)，相反，他們的財(cái)富來(lái)源常常被他人懷疑。

既然中國(guó)農(nóng)村面臨的組織缺陷不可能以傳統(tǒng)來(lái)彌補(bǔ)，村莊選舉就可能成為重建村莊組織和文化的契機(jī)。村莊選舉的形式和內(nèi)容對(duì)村民實(shí)際上都不是陌生的，他們?cè)诠鐣r(shí)代就曾經(jīng)投過(guò)票，選過(guò)隊(duì)長(zhǎng)，評(píng)過(guò)工分。選舉的初期結(jié)果可能不令人滿意，但民主是一個(gè)學(xué)習(xí)過(guò)程，應(yīng)該給村民時(shí)間，讓他們?cè)趯?shí)踐中學(xué)習(xí)和完善。

和上述三種意見(jiàn)相比，下面這種意見(jiàn)則體現(xiàn)為一種“擔(dān)心”：村莊選舉擴(kuò)大了村莊的權(quán)力，因此可能影響國(guó)家政策在基層的貫徹和落實(shí)。同時(shí)，在涉及村莊與上級(jí)政府的關(guān)系以及國(guó)家政策的問(wèn)題上，村委會(huì)未必有足夠的談判能力為村民利益抗?fàn)帯?/p>

而且，對(duì)多數(shù)國(guó)家政策，村委會(huì)可能持理解態(tài)度。以筆者訪問(wèn)過(guò)的廣東東莞的一個(gè)村子為例，1999年這個(gè)村子第一次選舉，選出了一位企業(yè)家，為人正派，愿意為群眾辦事。他剛上任，就趕上廣東省調(diào)整計(jì)劃生育政策，由一胎半變成一胎，工作相當(dāng)難做。筆者訪問(wèn)該村時(shí)，正逢工作組下村督察，新村主任并沒(méi)有抵制，而是積極配合。計(jì)劃生育是一項(xiàng)基本國(guó)策，在這種問(wèn)題上，留給村莊的回旋余地很小。另一方面，在一些涉及面較小的問(wèn)題上，村委會(huì)則有可能更偏向村莊利益，而怠慢更大范圍內(nèi)的公共利益。

這主要可能體現(xiàn)在村莊和上級(jí)政府的財(cái)政關(guān)系上。村莊選舉的一個(gè)后果是加強(qiáng)了鄉(xiāng)村的財(cái)政分權(quán)體制，村委會(huì)要滿足村民的要求，就可能減少向上級(jí)政府的財(cái)政和稅收的上繳，這樣就會(huì)削弱縣、鄉(xiāng)兩級(jí)的財(cái)政能力，由于村莊的許多公共品服務(wù)（如農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣）靠地方財(cái)政負(fù)擔(dān)，村莊選舉的一個(gè)可能后果是導(dǎo)致這些公共品服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量的下降。

基于一項(xiàng)調(diào)查的分析

在媒體報(bào)道和學(xué)術(shù)研究成果中，我們可以同時(shí)找到支持和反對(duì)四種意見(jiàn)的證據(jù)。但是，這些證據(jù)基本上是案例，因此不具備統(tǒng)計(jì)意義。筆者最近完成的一項(xiàng)研究，則彌補(bǔ)了這種不足。

我們課題組于2003年對(duì)中國(guó)8個(gè)省的48個(gè)村莊進(jìn)行了系統(tǒng)調(diào)查（48個(gè)村的分布是：廣東、湖南、四川、山西各7個(gè)村，浙江9個(gè)村，河南3個(gè)村，甘肅5個(gè)村，吉林3個(gè)村），了解了它們從1986年以來(lái)的選舉情況，并將獲得的數(shù)據(jù)與中國(guó)農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心固定觀察點(diǎn)提供的村莊和農(nóng)戶的數(shù)據(jù)進(jìn)行了對(duì)接，然后利用對(duì)接之后的數(shù)據(jù)集，系統(tǒng)地對(duì)選舉之于收入分配、村莊支出結(jié)構(gòu)以及上繳稅收產(chǎn)生的影響進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)分析。

我們的分析結(jié)果表明，選舉顯著地降低了村莊內(nèi)部收入不平等的程度，而且，這不是通過(guò)增加從富人到窮人的轉(zhuǎn)移支付——而是通過(guò)提高公共投資實(shí)現(xiàn)的。另外，選舉還提高了村莊支出中公共開(kāi)支的比例，降低了行政費(fèi)用和村干部工資支出的比例。

這兩個(gè)發(fā)現(xiàn)說(shuō)明，選舉加強(qiáng)了村莊內(nèi)部的治理，使村干部更加對(duì)村民負(fù)責(zé)。但是，我們也同時(shí)發(fā)現(xiàn)，選舉降低了村莊支出中上繳鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的比例，也減少了稅收上繳數(shù)量。這說(shuō)明，擔(dān)心選舉會(huì)弱化上一級(jí)縣鄉(xiāng)政府公共品服務(wù)能力乃至國(guó)家對(duì)基層的控制不是沒(méi)有道理的。

一般而言，選舉可以通過(guò)兩個(gè)途徑降低收入不平等程度。一個(gè)是增加轉(zhuǎn)移支付，人為提高低收入者的收入，同時(shí)降低高收入者的收入。這種辦法在很大程度上是反效率的，因?yàn)樗驌糨^高收入家庭的生產(chǎn)積極性，對(duì)于收入不高的村莊來(lái)說(shuō)，這是一個(gè)不利的政策。另一個(gè)途徑則好得多，它通過(guò)對(duì)公共設(shè)施的投入提高窮人的收入能力。

比如，一個(gè)村莊可以把路修好，把村小學(xué)建好，補(bǔ)貼村衛(wèi)生所，甚或建立合作醫(yī)療等等，這些措施對(duì)窮人比對(duì)富人更有效，因?yàn)楦F人窮，自己無(wú)力克服交通障礙，也無(wú)力支付子女的教育費(fèi)和自己的醫(yī)藥費(fèi)，而富人自己就能克服交通障礙，也可以送子女上外面的好學(xué)校，自己掏錢看病，因此，這些措施改善收入分配狀況。

我們的統(tǒng)計(jì)分析表明，一個(gè)村莊選舉前后的轉(zhuǎn)移支付數(shù)量沒(méi)有顯著變化，但人均公共支出增加226元（以2002年價(jià)格計(jì)算），是樣本平均數(shù)的78％。公共支出主要包括兩部分，一部分是轉(zhuǎn)移支付，另一部分是公共投資；既然前者沒(méi)有增加，后者必然增加。同時(shí)我們發(fā)現(xiàn)，選舉之后，轉(zhuǎn)移支付隨農(nóng)戶收入的累進(jìn)性下降了。選舉之前，人均收入每下降1000元，就可以從村里多得到20.1元轉(zhuǎn)移收入；選舉之后，這個(gè)數(shù)字下降到只有3.1元。

表面上看，這和選舉的初衷相反，因?yàn)樗砻鞯褪杖氲霓r(nóng)戶在二次分配中的地位下降。但是，選舉是讓所有的村民有平等的表達(dá)利益的權(quán)利，過(guò)去主要通過(guò)二次分配照顧低收入家庭，現(xiàn)在高收入家庭也有權(quán)利要求降低這種二次分配的程度，這是民主原則的體現(xiàn)。

總之，我們的結(jié)論是，收入分配的改善，不是因?yàn)楫?dāng)選村委會(huì)更傾向于更平等的二次分配，而是因?yàn)檫x舉讓它更有積極性增加公共投資。

我們的研究還表明，公共開(kāi)支的增加并不是以農(nóng)戶向村財(cái)政繳納的費(fèi)用的增加為代價(jià)的，而是通過(guò)改變村財(cái)政的支出結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)的。相比選舉之前，一個(gè)村莊選舉之后的公共支出比例上升了4.2個(gè)百分點(diǎn)，是樣本平均數(shù)的22％，而行政費(fèi)用和村干部工資開(kāi)支比例下降了4個(gè)百分點(diǎn)，是樣本平均的18％。這些都是非常顯著的效果。

由此看來(lái)，選舉的確加強(qiáng)了對(duì)村干部的約束，讓他們更加關(guān)注村民的需要，而不是他們自己的福利。

這個(gè)結(jié)論和媒體的報(bào)道以及一些案例研究的發(fā)現(xiàn)有很大的不同。在村莊選舉這個(gè)問(wèn)題上，現(xiàn)在的確存在以“故事”代替“整體”的傾向。我們的統(tǒng)計(jì)分析，是對(duì)這個(gè)傾向的一個(gè)糾正。

但是，我們的分析帶來(lái)的也不全是“好消息”。我們發(fā)現(xiàn)，村莊選舉使村財(cái)政支出中上繳鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的比例平均下降4.4個(gè)百分點(diǎn)，是樣本平均的19％，同時(shí)使村莊向國(guó)家繳納的稅金平均下降57元/人（以2002年價(jià)格計(jì)算），是樣本平均的35.4%。村財(cái)政中上繳鄉(xiāng)鎮(zhèn)的部分屬于“三提五統(tǒng)”的范疇，是我國(guó)農(nóng)村基層公共品服務(wù)的財(cái)政基石之一。這部分支出比例的下降，說(shuō)明選舉之后村莊傾向于各自為政，跨村協(xié)作程度下降。

另一種可能性是，村民對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不信任，沒(méi)有選舉的時(shí)候，村干部說(shuō)了算，村民沒(méi)有辦法；選舉賦予了他們權(quán)力，因此要求減少上繳比例。無(wú)論哪種可能性，選舉都加強(qiáng)了村莊的自主性，在一定程度上妨礙了鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)的公共品供給。

另一方面，村莊上繳稅金的下降則說(shuō)明村莊相對(duì)于國(guó)家的自主性也在加強(qiáng)。這里的稅指的是農(nóng)業(yè)稅、特產(chǎn)稅、屠宰稅等專門針對(duì)農(nóng)村地區(qū)的稅種。一種可能性是，人均繳稅額下降是人均收入下降造成的。但是，我們研究了人均收入和選舉之間的關(guān)系，發(fā)現(xiàn)選舉對(duì)人均收入有微弱的正向影響，因此，繳稅額下降不可能是由于人均收入因選舉下降而造成的。

如何看待村莊自主性的加強(qiáng)？

接下來(lái)的問(wèn)題是，既然選舉也加強(qiáng)了村莊的自主性，降低了向上級(jí)政府的財(cái)政和稅收繳納，那么擔(dān)心選舉弱化政府權(quán)威是有一定的道理的。但是，問(wèn)題的關(guān)鍵可能不是這種擔(dān)心是否有道理，而是我們?nèi)绾螒?yīng)對(duì)村莊自主性的加強(qiáng)。

一種思路是從消極的角度出發(fā)，認(rèn)為選舉沖擊了國(guó)家權(quán)威，動(dòng)搖了黨在基層的執(zhí)政能力，因此必須在選舉中加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，加強(qiáng)對(duì)選舉結(jié)果的控制，甚或干脆停止選舉。

這種態(tài)度存在三個(gè)層次上的問(wèn)題。在最基本的層次上，它是把孩子和洗澡水一起倒掉了，因?yàn)樗鲆暳诉x舉在加強(qiáng)村莊內(nèi)部治理方面的正面作用。在第二層次上，它將黨的領(lǐng)導(dǎo)同村民選舉對(duì)立起來(lái)，沒(méi)有認(rèn)識(shí)到黨的領(lǐng)導(dǎo)必須具備群眾基礎(chǔ)。在村莊的范疇內(nèi)，選舉是最代表民意的治理方式；如果不能包容選舉的結(jié)果，黨的領(lǐng)導(dǎo)就會(huì)失去群眾基礎(chǔ)。

事實(shí)上，我們的研究還發(fā)現(xiàn)，采用不同的候選人提名方式，對(duì)選舉所達(dá)到的效果沒(méi)有影響，一個(gè)由上級(jí)政府提名產(chǎn)生的村委會(huì)和一個(gè)由海選產(chǎn)生的村委會(huì)，在村財(cái)政支出和納稅等方面沒(méi)有明顯的差別。無(wú)論采用哪種提名方式，候選人都必須通過(guò)村民投票這一關(guān)，那些不能代表村民利益的人是無(wú)法當(dāng)選的。在第三層次上，對(duì)村莊選舉的消極態(tài)度還來(lái)自于對(duì)國(guó)家政權(quán)的誤解，以為國(guó)家權(quán)威必須體現(xiàn)在對(duì)社會(huì)無(wú)微不至的控制上。

然而，無(wú)微不至的控制不僅在技術(shù)上不可行，而且在結(jié)果上也是對(duì)社會(huì)有害的，其要害是滅殺了社會(huì)中間組織的活力，讓社會(huì)生活變得稀薄和簡(jiǎn)單。熱物理的一個(gè)重要發(fā)現(xiàn)是，越是簡(jiǎn)單的系統(tǒng)越脆弱，越是復(fù)雜的系統(tǒng)越穩(wěn)定。國(guó)家無(wú)微不至的控制看似讓社會(huì)變得穩(wěn)定了，實(shí)則是潛藏著危機(jī)，一旦遇上不利的沖擊，就可能釀成巨大的動(dòng)蕩。相反，讓社會(huì)自己組織起來(lái)，可能小問(wèn)題不斷，但社會(huì)變得厚實(shí)和有彈性，社會(huì)矛盾無(wú)需國(guó)家干預(yù)也會(huì)自行消解掉。正如筆者在本文開(kāi)頭所講的，村民選舉是重建村莊組織的一條有效途徑，是讓我們的基層社會(huì)重新變厚的有效手段；哪怕僅僅是從國(guó)家長(zhǎng)治久安的角度來(lái)考慮，給村民選舉自我發(fā)展的空間也是有利的。

不過(guò)，這也不意味著我們應(yīng)該忽視村民選舉所帶來(lái)的問(wèn)題。在這方面，我們應(yīng)該采取更積極的態(tài)度，把村民選舉和新農(nóng)村建設(shè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革以及地方稅收體制改革結(jié)合起來(lái)。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)和地方財(cái)政體制改革的方向是撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)，同時(shí)擴(kuò)大地方財(cái)政的協(xié)同范圍。這是一個(gè)正確的方向。當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)管轄范圍加大之后，它們的財(cái)政能力加強(qiáng)，同時(shí)行政開(kāi)支負(fù)擔(dān)下降，因此可以進(jìn)行更多的公共品投資。

另一方面，新農(nóng)村建設(shè)正在提上具體操作的議事日程。新農(nóng)村建設(shè)不僅僅是改善農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施，而且還應(yīng)該包括村莊和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的組織建設(shè)。在韓國(guó)70年代的新農(nóng)村運(yùn)動(dòng)中，政府的財(cái)政投入并不大，除改善農(nóng)村居住環(huán)境和基礎(chǔ)設(shè)施之外，重建農(nóng)村基層組織、提高農(nóng)民的自我管理能力是非常重要的內(nèi)容。把村民選舉作為新農(nóng)村建設(shè)的一項(xiàng)內(nèi)容加以重點(diǎn)考慮，是它能夠收到成效的關(guān)鍵之一。

這是因?yàn)?，改善村莊的居住環(huán)境涉及村民的切身利益，需要村民之間的協(xié)調(diào)，而村民選舉以及由此建立的村莊治理機(jī)制為村民協(xié)商提供了最有效的途徑。另一方面，新農(nóng)村建設(shè)不可避免地涉及村莊之間的協(xié)調(diào)問(wèn)題。國(guó)家可以利用資金支持作為杠桿，誘導(dǎo)農(nóng)民認(rèn)識(shí)到地方性合作的重要性，由此可以抵消村民選舉對(duì)跨村合作的負(fù)面作用。

有理由相信，以新農(nóng)村建設(shè)為契機(jī)，村民選舉將得到進(jìn)一步的加強(qiáng)和完善，社會(huì)主義新農(nóng)村將出現(xiàn)在中華大地上。