【摘要】筆者認(rèn)為，目前，如何開展對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)工作的審計(jì)監(jiān)督，國內(nèi)研究還是一項(xiàng)空白。本文對(duì)此問題作了深入研究。
　　
　　一、問題的提出
　　
　　黨的十六屆五中全會(huì)把建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村提到“我國現(xiàn)代化進(jìn)程中的重大歷史任務(wù)”的戰(zhàn)略高度，其目標(biāo)概括為２０個(gè)字：“生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”，全面體現(xiàn)了新形勢(shì)下農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會(huì)發(fā)展的要求。如何從加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督的角度開展農(nóng)村的“管理民主”是一個(gè)全新課題。
　　我國《憲法》第一百零九條和《審計(jì)法》第二條都明確規(guī)定“縣級(jí)以上地方人民政府設(shè)立審計(jì)機(jī)關(guān)”。而作為我國最基層的地方政權(quán)——鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，該不該設(shè)立審計(jì)機(jī)關(guān)，在法律上沒有明確規(guī)定；對(duì)于農(nóng)村集體合作組織如何開展審計(jì)工作更沒有法律規(guī)定。
　　《村民委員會(huì)組織法》第二十二條規(guī)定，村委會(huì)實(shí)行村務(wù)公開制度，并自覺接受村民監(jiān)督。這是對(duì)村民享有監(jiān)督權(quán)最直接的法律依據(jù)。但是村民如何全面有效開展監(jiān)督，缺乏具體法律依據(jù)，需要我們探索研究。
　　1992年5月11日，農(nóng)業(yè)部常務(wù)會(huì)議通過的《農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)內(nèi)部審計(jì)暫行規(guī)定》，與目前農(nóng)村的改革實(shí)際相差甚遠(yuǎn)，無法開展審計(jì)工作。
　　近年來，隨著中央農(nóng)村政策的不斷深入人心，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)得到飛速發(fā)展。例如：浙江嵊州市的農(nóng)村集體資產(chǎn)總量快速提升，村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)收入以近50%的速度遞增，經(jīng)濟(jì)實(shí)力不斷增強(qiáng)；諸暨市山下湖鎮(zhèn)，全鎮(zhèn)31個(gè)行政村，除去土地征用補(bǔ)償?shù)确浅Ｒ?guī)性收入，每年經(jīng)常性生產(chǎn)經(jīng)營收入達(dá)1000多萬元，平均每村達(dá)35萬元。支出也大致相當(dāng)，100萬元以上的就有9個(gè)村。較強(qiáng)的集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力，是農(nóng)村興辦集體事業(yè)、改善農(nóng)民群眾生活的有力保障，較大的現(xiàn)金流的監(jiān)管已成為農(nóng)村財(cái)務(wù)管理中必須高度重視的問題，如果不加強(qiáng)監(jiān)管，不僅損害農(nóng)民利益，也嚴(yán)重影響農(nóng)村的穩(wěn)定大局。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)還實(shí)現(xiàn)了多樣化發(fā)展，工業(yè)型、市場(chǎng)服務(wù)型、土地流轉(zhuǎn)型、城郊開拓型、資源開發(fā)型等多種農(nóng)村村級(jí)經(jīng)濟(jì)新模式快速發(fā)展。生態(tài)農(nóng)業(yè)、有機(jī)農(nóng)業(yè)、觀光農(nóng)業(yè)、效益農(nóng)業(yè)不斷涌現(xiàn)。如何開展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)審計(jì)，保護(hù)農(nóng)民利益，實(shí)現(xiàn)共同富裕和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定和加強(qiáng)黨的基層政權(quán)建設(shè)，是一個(gè)重大的現(xiàn)實(shí)問題。
　　
　　二、研究的意義
　　
　　（一）經(jīng)過我們一年多來在農(nóng)村的調(diào)研，發(fā)現(xiàn)目前農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)存在以下突出問題
　　1.資金管理存在四個(gè)“大”
　　庫存現(xiàn)金出現(xiàn)大額白條抵庫；大額公款私存，以個(gè)人名義開定期存單；大額出借資金，按規(guī)定村級(jí)資金出借，都必須經(jīng)村民代表大會(huì)通過，但一般不通過就擅自出借；大額資金對(duì)外投資，未經(jīng)村民代表大會(huì)通過就擅自對(duì)外投資，村民意見很大，因?yàn)樵韧顿Y的時(shí)候不經(jīng)過他們的同意，現(xiàn)在又不能收回。
　　2.違規(guī)支出存在四個(gè)“超”
　　村干部的工資超額支付，本來各個(gè)級(jí)別的工資都應(yīng)該按規(guī)定支付，但是出現(xiàn)超范圍的、超額度的情況。超范圍是指不該享受該種級(jí)別的同志享受該級(jí)別，超額度是指工資超過該種級(jí)別應(yīng)該享受的數(shù)額；通訊費(fèi)超限額超規(guī)定，即通訊費(fèi)用都是按實(shí)列支的，同時(shí)一般不享受該項(xiàng)級(jí)別的同志也享受通訊費(fèi)報(bào)銷；工資以外超規(guī)定發(fā)補(bǔ)貼，村干部以各種名義發(fā)放名目繁多的“所謂”加班補(bǔ)貼；招待費(fèi)用支出超定額、超限額，開支有增無減。
　　3.財(cái)務(wù)管理存在四個(gè)“不”
　　集體資金對(duì)外投資后，部分資產(chǎn)收回后賬上不反映，有大量賬外資產(chǎn)，導(dǎo)致賬實(shí)不符；對(duì)村級(jí)企業(yè)承包上繳的資金管理不規(guī)范，應(yīng)上繳的收入不上繳，拖欠的數(shù)額較大；村干部個(gè)人應(yīng)該自己交納的養(yǎng)老保險(xiǎn)金不承擔(dān)而由集體資金支付；財(cái)務(wù)監(jiān)督不力，收入不入賬。
　?。ǘ╅_展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)審計(jì)的意義
　　1.加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督是保證農(nóng)村利益和諧的重要措施之一
　　農(nóng)業(yè)在我國是安天下、穩(wěn)民心的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)。“利益和諧”是農(nóng)村社會(huì)和諧的核心和要害。通過審計(jì)，保障了村級(jí)集體資產(chǎn)安全，保護(hù)了村級(jí)干部工作的積極性，維護(hù)了農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定大局，可減少群眾上訪事件，緩和農(nóng)村社會(huì)矛盾，促進(jìn)新農(nóng)村的建設(shè)發(fā)展。
　　2.開展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)審計(jì)，可規(guī)范農(nóng)村經(jīng)濟(jì)行為，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展
　　由于農(nóng)村的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)事務(wù)都接受審計(jì)的監(jiān)督制約，使農(nóng)村的各項(xiàng)預(yù)測(cè)決策更加科學(xué)合理，從根本上消除了因決策失誤帶來的不利影響，可有力地促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)的和諧發(fā)展。
　　3.開展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)審計(jì)，可密切農(nóng)村干部與群眾的關(guān)系，穩(wěn)定農(nóng)村社會(huì)
　　由于實(shí)行農(nóng)村審計(jì)公告制度，村級(jí)財(cái)務(wù)管理情況及時(shí)向廣大群眾通報(bào)，真正體現(xiàn)“給群眾一個(gè)明白，還干部一個(gè)清白”，消除了干群之間的抵觸情緒，拉近了群眾與干部之間的距離。干部和群眾齊心協(xié)力共謀發(fā)展大計(jì)，促進(jìn)了農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定。
　　4.開展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)審計(jì)，防范腐敗行為，促進(jìn)廉政建設(shè)
　　由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)審計(jì)把農(nóng)村的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)都置于審計(jì)監(jiān)督之下，增強(qiáng)了黨員干部的廉政意識(shí)，規(guī)范了干部行為，防范腐敗現(xiàn)象，同時(shí)也保護(hù)了領(lǐng)導(dǎo)干部自身。
　　
　　三、審計(jì)模式的雛形
　　
　　農(nóng)村經(jīng)濟(jì)審計(jì)是在新形勢(shì)下對(duì)區(qū)域公共資金的管理審計(jì)，是在中國的特定條件下，為穩(wěn)定農(nóng)村大局而產(chǎn)生的一種新型審計(jì)模式。既具有政府審計(jì)的強(qiáng)制性、處罰性（因?yàn)閷?duì)審計(jì)結(jié)果具有評(píng)價(jià)、糾正、建議、處理、處罰等權(quán)力），也有民間審計(jì)的受托、有償性（審計(jì)要辦理委托手續(xù)、收取審計(jì)費(fèi)用），更有內(nèi)部審計(jì)的多樣性和內(nèi)向性（審計(jì)目的是服務(wù)于農(nóng)村農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)，審計(jì)范圍涉及農(nóng)民利益的方方面面）。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)審計(jì)中心既獨(dú)立于委托人也獨(dú)立于被審計(jì)單位，是雙向獨(dú)立的。農(nóng)村審計(jì)既不是政府審計(jì)，也不是民間審計(jì)，更不是內(nèi)部審計(jì)，是“三不象”，因而我們稱之為第四審計(jì)模式。
　?。ㄒ唬┱e極推進(jìn)
　　為了加強(qiáng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的審計(jì)監(jiān)督，保護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員的合法權(quán)益，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，浙江省人民政府第147號(hào)令頒布了《浙江省農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)審計(jì)辦法》，并于2002年10月1日施行。
　　浙江省各地縣（區(qū)）基本都設(shè)置農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作辦公室（下文簡(jiǎn)稱“農(nóng)辦”），隸屬于縣（區(qū)）政府，是機(jī)構(gòu)改革中的新設(shè)機(jī)構(gòu)，主要承擔(dān)縣（區(qū)）政府農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的調(diào)查研究、綜合協(xié)調(diào)、檢查監(jiān)督、指導(dǎo)服務(wù)職責(zé)。在農(nóng)辦下設(shè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)審計(jì)中心，行使村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)審計(jì)和財(cái)務(wù)管理監(jiān)督的職能。
　　第147號(hào)令的基本特點(diǎn)為：
　　1.審計(jì)定位：農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)審計(jì)是對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其所屬單位的資產(chǎn)負(fù)債、財(cái)務(wù)收支等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行的審計(jì)，對(duì)提取、管理、使用農(nóng)民承擔(dān)費(fèi)用和勞務(wù)進(jìn)行的專項(xiàng)審計(jì)及其它專項(xiàng)審計(jì)。
　　2.審計(jì)主管：縣級(jí)以上人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)內(nèi)的農(nóng)村審計(jì)工作。
　　3.審計(jì)處理：對(duì)于違反國家規(guī)定的財(cái)務(wù)收支行為，農(nóng)業(yè)行政主管部門具有“予以指明并責(zé)令其自行糾正”、“依照法定權(quán)限作出處理、處罰決定”、“向有關(guān)主管機(jī)關(guān)或者集體經(jīng)濟(jì)組織提出處理意見”等權(quán)限。
　?。ǘ┗静僮鬓k法
　　綜觀浙江各地農(nóng)村開展審計(jì)的基本情況，筆者歸納為以下基本要點(diǎn)：
　　1.推廣村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)制度
　　通過群眾自發(fā)組織設(shè)立專門機(jī)構(gòu)，對(duì)村級(jí)事務(wù)開展全程監(jiān)督，不斷深化村級(jí)民主管理，有效確保農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)落在實(shí)處。
　　監(jiān)督委員會(huì)這一機(jī)構(gòu)，在制度上與村支委會(huì)、村委員會(huì)并列，由村民代表會(huì)議推選產(chǎn)生，經(jīng)村民代表會(huì)議授權(quán)對(duì)村級(jí)事務(wù)實(shí)施監(jiān)督，并對(duì)村民代表會(huì)議負(fù)責(zé)，任期與村委員會(huì)相同。監(jiān)督委員會(huì)成員組成突破村兩委家庭勢(shì)力，明確規(guī)定村兩委成員及直系親屬、配偶、兄弟姐妹等近親屬不得擔(dān)任監(jiān)督委員會(huì)成員，而是由村民代表直接選舉產(chǎn)生，充分體了現(xiàn)代表廣泛、參與廣泛的要求。
　　
　　監(jiān)督委員會(huì)的設(shè)立，成為與兩委會(huì)并列的“第三委”，從而形成了村支委會(huì)、村委會(huì)、村監(jiān)委會(huì)“三駕馬車”相互制衡、相互合作的權(quán)力運(yùn)行新機(jī)制，有利于村民監(jiān)督權(quán)力的行使，有利于村兩委會(huì)矛盾的調(diào)和，有利于改善基層的政治生態(tài)環(huán)境。
　　2.建立農(nóng)村經(jīng)濟(jì)審計(jì)制度
　　農(nóng)村基層組織根據(jù)國家有關(guān)政策、制度，結(jié)合本地區(qū)實(shí)際情況，制訂農(nóng)村經(jīng)濟(jì)審計(jì)制度，詳細(xì)規(guī)定農(nóng)村經(jīng)濟(jì)審計(jì)的對(duì)象、范圍、職責(zé)和程序，把農(nóng)村經(jīng)濟(jì)審計(jì)工作作為一種正常的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督，使審計(jì)意識(shí)深入群眾。
　　3.實(shí)行委托收費(fèi)制度
　　紹興農(nóng)村經(jīng)濟(jì)審計(jì)中心在進(jìn)行審計(jì)時(shí)，首先是要辦理委托手續(xù)，由村集體組織委托農(nóng)村經(jīng)濟(jì)審計(jì)中心開展常規(guī)審計(jì)或?qū)ｍ?xiàng)審計(jì)，并且村集體組織要向農(nóng)村經(jīng)濟(jì)審計(jì)中心支付審計(jì)費(fèi)用。
　　4.規(guī)范審計(jì)程序
　　對(duì)于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)審計(jì)的基本程序是，制定審計(jì)工作方案、發(fā)出審計(jì)通知書、實(shí)施就地審計(jì)、調(diào)查取證歸納問題、評(píng)審內(nèi)部控制、出具審計(jì)報(bào)告、作出審計(jì)決定、復(fù)審異議問題。
　　5.建立審計(jì)結(jié)果公示制度
　　以紹興為例，在審計(jì)結(jié)束后，將審計(jì)結(jié)果及時(shí)公布于眾，與廣大黨員干部、群眾見面，接受群眾監(jiān)督，提高農(nóng)村經(jīng)濟(jì)審計(jì)的透明度，維護(hù)群眾知情權(quán)，強(qiáng)化民主監(jiān)督。
　　6.審計(jì)范圍
　　以嵊州市長樂鎮(zhèn)為例，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)審計(jì)范圍涉及財(cái)務(wù)收支審計(jì)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、工程項(xiàng)目審計(jì)、村主要干部離任審計(jì)、財(cái)經(jīng)法紀(jì)審計(jì)、土地征用款審計(jì)、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)基地補(bǔ)助款等，對(duì)群眾反應(yīng)強(qiáng)烈、黨政領(lǐng)導(dǎo)最關(guān)注的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題等全方位審計(jì)。審計(jì)完全服務(wù)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，范圍廣泛、業(yè)務(wù)多樣。
　　7.審計(jì)結(jié)果與業(yè)績(jī)考核掛鉤
　　以諸暨市為例，在對(duì)每個(gè)村進(jìn)行審計(jì)以后，審計(jì)結(jié)果一方面予以公示，另一方面對(duì)于違規(guī)行為，由農(nóng)村行政主管部門配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，要求被審計(jì)村委會(huì)立即改正，接受處理、處罰意見，同時(shí)將審計(jì)結(jié)果與村委會(huì)業(yè)績(jī)考核結(jié)合起來，具有鮮明的政府審計(jì)特點(diǎn)。
　　農(nóng)村審計(jì)模式見下圖：
　　
　　
　　四、審計(jì)模式的完善
　　
　　雖然農(nóng)村經(jīng)濟(jì)審計(jì)的開展已取得斐然成績(jī)，但是仍有不盡人意的地方，需要立法部門、政府部門、農(nóng)業(yè)部門、審計(jì)部門、審計(jì)協(xié)會(huì)共同努力，以進(jìn)一步改善。突出表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
　　（一）權(quán)威性欠缺，立法是當(dāng)務(wù)之急
　　農(nóng)村審計(jì)至今仍是“名不正言不順”，農(nóng)村審計(jì)“無法可依”，《審計(jì)法》和《村民委員會(huì)組織法》均沒有對(duì)農(nóng)村審計(jì)予以明確規(guī)定，立法迫在眉睫。另外在實(shí)際工作中，僅僅依靠農(nóng)村經(jīng)濟(jì)審計(jì)中心單槍匹馬地干，工作阻力很大，還需要審計(jì)中心與紀(jì)委、檢察、審計(jì)、公安等部門建立聯(lián)席會(huì)議制度，提高綜合審計(jì)辦案的效果。
　?。ǘ徲?jì)力量薄弱，審計(jì)人員知識(shí)結(jié)構(gòu)單一
　　目前，浙江農(nóng)村各地的每個(gè)審計(jì)中心內(nèi)，專職審計(jì)工作人員大致在3——5人左右，取得農(nóng)業(yè)部門審計(jì)資格和內(nèi)部審計(jì)協(xié)會(huì)審計(jì)資格的人員較少，同時(shí)還要兼顧農(nóng)經(jīng)工作和群眾來訪接待工作，審計(jì)力量薄弱。從事審計(jì)工作的人員，大多數(shù)是原農(nóng)村財(cái)務(wù)輔導(dǎo)員，他們長期從事農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)財(cái)務(wù)管理工作，對(duì)農(nóng)村財(cái)務(wù)了如指掌，但從事審計(jì)工作的時(shí)間較短，欠缺審計(jì)知識(shí)，后續(xù)培訓(xùn)太少。內(nèi)部審計(jì)協(xié)會(huì)應(yīng)加大管理和培訓(xùn)的力度，當(dāng)然這需要與農(nóng)業(yè)主管部門的有機(jī)配合。
　?。ㄈ苋虢?jīng)費(fèi)與收費(fèi)管理的權(quán)衡
　　目前，農(nóng)村審計(jì)中心的撥入經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足，只能靠收費(fèi)維持現(xiàn)狀。農(nóng)村審計(jì)是獨(dú)立、客觀、公正地評(píng)價(jià)集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)作的行為，為千千萬萬的農(nóng)民服務(wù)，審計(jì)中心不同于民間審計(jì)，不能以營利為目的。政府應(yīng)該保證審計(jì)中心的正常經(jīng)費(fèi)，以服務(wù)“三農(nóng)”為根本宗旨，委托審計(jì)的收費(fèi)只能是象征性的，只有這樣，才能真正加強(qiáng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)監(jiān)督，促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，維護(hù)農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定。
　?。ㄋ模┺r(nóng)村經(jīng)濟(jì)效益審計(jì)的欠缺
　　目前，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)審計(jì)大多數(shù)停留在財(cái)務(wù)收支審計(jì)上，對(duì)經(jīng)濟(jì)效益審計(jì)涉足甚少。例如，對(duì)村集體生產(chǎn)經(jīng)營的指導(dǎo)思想、整體利益、長遠(yuǎn)利益、宏觀經(jīng)濟(jì)效益、投入產(chǎn)出效益等方面的審計(jì)有待加強(qiáng)。盲目發(fā)展、盲目投資現(xiàn)象比較嚴(yán)重，舉債搞建設(shè)謀求業(yè)績(jī)政績(jī)，使村鎮(zhèn)組織背負(fù)沉重的債務(wù)；盲目開發(fā)農(nóng)業(yè)資源，使農(nóng)業(yè)資源浪費(fèi)嚴(yán)重。對(duì)如何提高投資報(bào)酬率、建立節(jié)約型農(nóng)村，農(nóng)村審計(jì)中心缺乏綜合分析和相應(yīng)的改進(jìn)建議。