內(nèi)容摘要：檢察權(quán)的基本權(quán)能配置包括公訴權(quán)、偵查權(quán)和監(jiān)督權(quán)。目前，我國檢察權(quán)權(quán)能配置還存在一定缺陷，在今后一個(gè)時(shí)期檢察權(quán)權(quán)能配置應(yīng)遵循適當(dāng)?shù)脑瓌t。并在此基礎(chǔ)上，拓展不起訴裁量權(quán)，堅(jiān)持有限偵查權(quán)，增加公益訴訟權(quán)和違憲調(diào)查控告權(quán)，引入檢察彈劾權(quán)概念。
　　關(guān)鍵詞：檢察權(quán)不起訴裁量權(quán)公益訴訟權(quán)違憲調(diào)查控告權(quán)檢察彈劾權(quán)
　　
　　從檢察權(quán)的產(chǎn)生發(fā)展歷史和各國的制度實(shí)踐來看，檢察權(quán)作為一種獨(dú)立的國家基本權(quán)力，大體有以下三種權(quán)能：公訴權(quán)、偵查權(quán)和監(jiān)督權(quán)?？傮w來講，我國對檢察權(quán)的權(quán)能配置除公訴權(quán)和偵查權(quán)外，關(guān)于其他權(quán)能的規(guī)定還顯得比較零散，缺乏可操作性，權(quán)力的虛擬空間過大而實(shí)際空間過小，還不足以有效地支撐起檢察權(quán)作為一項(xiàng)具有獨(dú)立存在價(jià)值的、與行政權(quán)和審判權(quán)相并列的國家權(quán)力。當(dāng)前及今后一個(gè)時(shí)期，檢察權(quán)的權(quán)能配置應(yīng)遵循的原則是：既要避免由于檢察權(quán)的過分膨脹而影響其他國家權(quán)力的正常運(yùn)行，又要避免檢察權(quán)過分弱小而起不到單獨(dú)設(shè)置的意義，使檢察權(quán)與行政權(quán)和審判權(quán)在權(quán)能上保持一種平衡狀態(tài)。應(yīng)遵循的總體思路是：圍繞檢察權(quán)的性質(zhì)和特點(diǎn)，拓展不起訴裁量權(quán)，堅(jiān)持有限偵查權(quán)，增加公益訴訟權(quán)和違憲調(diào)查控告權(quán)，引入檢察彈劾權(quán)概念。
　　
　　一、拓展不起訴裁量權(quán)
　　
　　不起訴裁量權(quán)又稱起訴便宜主義，最早出現(xiàn)于西方國家。大陸法系主要國家在資產(chǎn)階級革命勝利后，曾一度實(shí)行嚴(yán)格的起訴法定主義。但隨著刑事司法價(jià)值觀念的更新，傳統(tǒng)的報(bào)應(yīng)刑罰觀逐漸被目的和教育刑罰觀取而代之，轉(zhuǎn)向了一般預(yù)防和對犯罪人特殊預(yù)防并重的軌道，再加之起訴法定主義浪費(fèi)了大量的司法資源，增加了訴訟成本，因此大陸法系國家逐漸揚(yáng)棄了起訴法定主義模式，確立了起訴便宜主義，即在提起公訴時(shí)賦予檢察官一定的不起訴裁量權(quán)，其主要形式有微罪不起訴、起訴保留、起訴猶豫、放棄起訴等。1964年，修訂后的德國刑事訴訟法明確規(guī)定檢察官享有起訴斟酌權(quán)，以法律的形式將起訴便宜主義確定下來。[1]1993年，法國新刑事訴訟法規(guī)定，檢察官在決定起訴前可以征得當(dāng)事人同意進(jìn)行調(diào)解。1997年，法國發(fā)布的新司法改革宣言更是擴(kuò)充了檢察官的不起訴裁量權(quán)，規(guī)定了四種新的起訴替代措施，即罰金、沒收犯罪工具和犯罪所得、吊銷駕駛執(zhí)照或狩獵許可證和無報(bào)酬的公益勞動(dòng)等，這四種措施可單獨(dú)適用，也可以合并適用[2]。有德國學(xué)者稱今天的德國檢察機(jī)關(guān)似乎已成為一個(gè)“不起訴”機(jī)構(gòu)而非一個(gè)起訴機(jī)構(gòu)。[3]英美法系國家雖然法律上對起訴便宜主義沒有作明確規(guī)定，但司法實(shí)踐中檢察官卻擁有廣泛且獨(dú)立的不起訴裁量權(quán)。剛剛修訂的《英國皇家檢察官準(zhǔn)則》明確規(guī)定，皇家檢察院在決定案件起訴時(shí)，必須經(jīng)過兩個(gè)明確的階段：一是證據(jù)經(jīng)驗(yàn)，二是公眾利益檢驗(yàn)。如果證據(jù)沒有達(dá)到有罪判決的現(xiàn)實(shí)期望或者出于公共利益的考慮沒有必要追究被告人的刑事責(zé)任，檢察官可以作出不起訴的決定。[4]美國檢察制度實(shí)行的是檢察官個(gè)人負(fù)責(zé)制，由于檢察官有權(quán)決定案件的調(diào)查和起訴，其不起訴裁量權(quán)表現(xiàn)得尤為明顯。目前，在美國，有95％的刑事案件不上法庭審理，直接由檢察官通過選擇性起訴、辯訴交易等方式終止訴訟。我國現(xiàn)行刑事訴訟法在一定程度上也體現(xiàn)了起訴便宜主義的精神，這就是相對不起訴的規(guī)定，但由于該規(guī)定對于被告人個(gè)人情況的考慮強(qiáng)調(diào)得不是很夠，檢察官享有的不起訴裁量權(quán)受到較多的限制。據(jù)某地檢察機(jī)關(guān)統(tǒng)計(jì)，該地檢察機(jī)關(guān)辦理的不起訴案件只占全部刑事案件的6％左右，除去絕對不起訴和存疑不起訴的案件，相對不起訴的案件所占比重很小。這既不符合訴訟經(jīng)濟(jì)原則，也不符合我國刑法“教育為主，懲罰為輔”的立法目的，更與我國當(dāng)前提出的建設(shè)和諧社會(huì)的治國理念不相協(xié)調(diào)。當(dāng)前，圍繞起訴便宜主義，各地檢察機(jī)關(guān)正在進(jìn)行一些嘗試性探索，如對初犯、偶犯、未成年人犯以及被告人與被害人達(dá)到和解的輕微犯罪等采取輕緩的刑事政策，取得了不錯(cuò)效果。建議將其中一些成熟的做法及時(shí)通過立法形式固定下來，這既是對上述探索的規(guī)范，也是對我國公訴制度的完善。
　　
　　二、堅(jiān)持限定偵查權(quán)
　　
　　主要是限制和優(yōu)化檢察機(jī)關(guān)的偵查權(quán)，保證公安機(jī)關(guān)充分行使偵查權(quán)，使檢察機(jī)關(guān)從偵查活動(dòng)抽出身來加強(qiáng)對偵查活動(dòng)的監(jiān)督和制約。主要包括兩個(gè)方面：一是充分保證公安機(jī)關(guān)對普通刑事案件的偵查權(quán)。當(dāng)前，偵查職能的專業(yè)化和集中化已經(jīng)成為世界各國法學(xué)界和司法界的共識。無論是大陸法系國家還是英美法系國家，檢察機(jī)關(guān)越來越從偵查職能上后退，即使是實(shí)行“警檢一體化”的大陸法系國家的檢察官，也往往只是形式上的偵查權(quán)行使者，實(shí)際從事偵查工作的通常是警察機(jī)關(guān)。[5]其實(shí)，我國現(xiàn)行刑事訴訟法關(guān)于取消檢察機(jī)關(guān)對普通刑事案件直接立案偵查的權(quán)力以及檢察機(jī)關(guān)將審查批捕部門更名為偵查監(jiān)督部門，正體現(xiàn)了這一精神和思路。但是為了加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)對公安機(jī)關(guān)偵查權(quán)的制衡，在公安機(jī)關(guān)不執(zhí)行或怠于執(zhí)行檢察機(jī)關(guān)的《立案通知書》時(shí)，應(yīng)當(dāng)賦予檢察機(jī)關(guān)以“非常偵查權(quán)”，對所監(jiān)督的案件徑行進(jìn)行立案偵查。當(dāng)然，為了防止這一權(quán)力的濫用而干擾警察機(jī)關(guān)偵查權(quán)的正常行使，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格限定條件，可規(guī)定檢察機(jī)關(guān)對立案監(jiān)督的案件要立案偵查的，必須經(jīng)過省級以上人民檢察院批準(zhǔn)。二是強(qiáng)化和完善檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪偵查權(quán)。其實(shí)這部分權(quán)力應(yīng)當(dāng)劃歸檢察機(jī)關(guān)的檢察彈劾權(quán)，不應(yīng)被看作普通意義上的偵查權(quán)。因?yàn)樵摍?quán)力所面對的是國家公職人員的職務(wù)行為，維護(hù)的是國家公務(wù)活動(dòng)的廉潔性和國家法律的統(tǒng)一正確實(shí)施。主張將職務(wù)犯罪偵查權(quán)從檢察權(quán)中劃出去的觀點(diǎn)，顯然沒有認(rèn)識或重視到該權(quán)力的實(shí)質(zhì)。要強(qiáng)化職務(wù)犯罪偵查權(quán)，除了要建立檢察機(jī)關(guān)垂直領(lǐng)導(dǎo)的一體化組織體系以保證檢察權(quán)獨(dú)立行使外，還應(yīng)當(dāng)通過法律，賦予檢察機(jī)關(guān)以技偵手段，提高檢察機(jī)關(guān)的偵查能力，同時(shí)，對那些阻礙、干擾檢察機(jī)關(guān)依法行使偵查權(quán)的個(gè)人或單位，應(yīng)當(dāng)規(guī)定以妨礙司法或公務(wù)罪論處。
　　
　　三、增加公益訴訟權(quán)和違憲調(diào)查控告權(quán)
　　
　　(一)公益訴訟權(quán)
　　公益訴訟權(quán)是國家干預(yù)社會(huì)生活，尤其是對危害國家利益、國家安全和社會(huì)公益的行為進(jìn)行干預(yù)的結(jié)果，最早可追溯到14世紀(jì)法國出現(xiàn)的國王代理官制。檢察官“prosecutor”一詞即有公共利益代表者的意思。隨著近代民主法制的發(fā)展，過去代表國王利益的代理官逐漸進(jìn)化為代表國家和公共利益的檢察官，特別是隨著國家不僅要檢控犯罪、還要維護(hù)社會(huì)公益和法制秩序的現(xiàn)代國家法治理念的建立，大陸法系和英美法系國家在改革完善檢察制度的過程中，開始賦予檢察機(jī)關(guān)對涉及公共利益的民事、行政案件進(jìn)行法律干預(yù)的權(quán)力?，F(xiàn)在，公益訴訟權(quán)已經(jīng)成為大陸法系和英美法系主要國家檢察機(jī)關(guān)的一項(xiàng)基本權(quán)能，作為最高法律秩序和道德的代表，檢察機(jī)關(guān)正越來越多地參與到民事訴訟中，尤其是那些涉及“集體性利益”和“擴(kuò)散性利益”的民事案件。在美國，環(huán)境保護(hù)法、防止空氣污染條例、防止水流污染條例、控制噪音等法律文件均授權(quán)檢察官提起相應(yīng)訴訟，或支持訴訟。[6]上文提到，英國在剛剛修訂的《英國皇家檢察官準(zhǔn)則》里，也將公共利益檢驗(yàn)作為檢察官提起訴訟的一個(gè)重要階段。大陸法系國家更是如此，法國訴訟理論認(rèn)為，檢察官是國家利益的代表，是社會(huì)公共利益的代表，凡是涉及國家利益、社會(huì)公共利益，涉及到公民重大利益的民事活動(dòng)、行政行為，檢察官都要介入。近年來，公益訴訟越來越被我國法學(xué)界、司法實(shí)踐和社會(huì)各界所關(guān)注。有媒體稱：“隨著目前我國國有資產(chǎn)流失、環(huán)境污染、資源破壞、壟斷、限制競爭行為及不正當(dāng)競爭等案件不斷的增多，公益訴訟已經(jīng)日益成為一個(gè)備受關(guān)注的話題。無論從國外公益訴訟的發(fā)展歷程，還是從我國現(xiàn)實(shí)情況看，公益訴訟的興起都是我國社會(huì)和法治進(jìn)步的一個(gè)重要標(biāo)志。隨著現(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展，人們的權(quán)利義務(wù)日益集體化、社會(huì)化和分散化，像環(huán)境污染、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)等案件，涉及到的損害平均到每個(gè)人往往很小，不足以引起人們對案件的起訴，但若擴(kuò)大到整個(gè)社會(huì)，則損害就大多了。再加之現(xiàn)代組織的日益集團(tuán)化，傳統(tǒng)意義上的那種個(gè)人主義式的一對一的訴訟模式，已經(jīng)難以承擔(dān)起保護(hù)被害人利益的作用。但我國目前的原告資格理論基本上采取的還是實(shí)體權(quán)利標(biāo)準(zhǔn)，即原告必須是享有實(shí)體權(quán)利人，具有很強(qiáng)的個(gè)人主義色彩，已經(jīng)不能適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的要求。建議在修訂法律時(shí)，賦予檢察機(jī)關(guān)有權(quán)對侵犯國家利益、公共利益和不特定多數(shù)人利益的民事案件提起訴訟，以維護(hù)國家利益、公共利益，以及需要國家提供特別保護(hù)的公民利益。
　　
　　
　　(二)違憲調(diào)查控告權(quán)
　　違憲調(diào)查控告權(quán)其實(shí)應(yīng)當(dāng)歸位于檢察彈劾權(quán)。憲法監(jiān)督制度是現(xiàn)代法治國家的普遍性選擇，像英國、德國、美國等先進(jìn)西方國家，都設(shè)有違憲審查機(jī)制，如英國的議會(huì)、德國的憲法法院，美國的普通法院等都有違憲審查權(quán)。在我國現(xiàn)行憲政體制下，我同意有關(guān)學(xué)者的觀點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)考慮賦予檢察機(jī)關(guān)違憲調(diào)查控告權(quán)，同時(shí)在人大之下建立憲法委員會(huì)，由檢察機(jī)關(guān)對違反憲法的法律文件、法律行為和國家機(jī)關(guān)之間的權(quán)限糾紛進(jìn)行調(diào)查，并控告至憲法委員會(huì)，由憲法委員會(huì)作出是否違憲的裁定。[7]賦予檢察機(jī)關(guān)以違憲調(diào)查控告權(quán)，是檢察權(quán)維護(hù)國家法律統(tǒng)一正確實(shí)施職能的應(yīng)有之義，更是我國當(dāng)前打擊地方保護(hù)主義和部門保護(hù)主義，確保政令暢通的現(xiàn)實(shí)需要。當(dāng)前，在我國，隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的建立，經(jīng)濟(jì)主體和利益主體日益呈現(xiàn)出多元化和地方化趨勢，地方政府及一些政府部門在制定政策、出臺(tái)法規(guī)規(guī)章時(shí)不可避免會(huì)帶有地方或部門利益的考慮，甚至出現(xiàn)違反憲法和法律規(guī)定的現(xiàn)象，而對中央政府的政令，各地和各部門基于地方或部門利益，也會(huì)出現(xiàn)怠于執(zhí)行或不執(zhí)行的情況，導(dǎo)致上有政策，下有對策。考慮到上述因素，很有必要在我國建立相應(yīng)的違憲調(diào)查和審查機(jī)制。
　　
　　(三)引入檢察彈劾權(quán)概念
　　檢察彈劾權(quán)是指檢察機(jī)關(guān)對國家公職人員在履行職務(wù)的過程中不作為或違法作為的行為進(jìn)行調(diào)查進(jìn)而控告從而啟動(dòng)相應(yīng)程序進(jìn)行糾偏懲處的權(quán)力。相對于其他權(quán)能，檢察彈劾權(quán)最能體現(xiàn)檢察權(quán)作為國家強(qiáng)制性權(quán)力維護(hù)法律統(tǒng)一實(shí)施、發(fā)揮制衡功效的權(quán)力特點(diǎn)和行使特征。作為重要的法治手段，彈劾制度在其他國家的政治生活中運(yùn)用得較為廣泛，對國家內(nèi)部管理權(quán)能的制衡作用很大。彈劾的特定法律地位表明這一行為必然引起國家相關(guān)權(quán)能介入，啟動(dòng)調(diào)查程序，直至司法程序，它符合檢察權(quán)的行使特征。其實(shí)，我國歷史上的御史制度就是一種典型的司法彈劾制度。但是，就制度層面來講，我國目前尚未形成真正意義上的彈劾制度，雖然有人講我國現(xiàn)行的檢察權(quán)可以被視為廣義上的檢察彈劾權(quán)。因此，在修訂法律時(shí)，建議我國引入檢察彈劾權(quán)的概念，并通過法律予以明確。引入檢察彈劾權(quán)這一概念，可以明確表明檢察權(quán)是一種帶有強(qiáng)制性的國家權(quán)力，它的行使必將引起相應(yīng)的法律程序和法律后果，從而可以有效地彌補(bǔ)現(xiàn)行檢察權(quán)的行使所表現(xiàn)出的缺乏剛性的致命問題。在適用范圍上，它不僅適用于行使訴訟檢察權(quán)，主要表現(xiàn)為違憲審查控告權(quán)以及對特殊資格主體涉嫌職務(wù)犯罪案件的初查、立案、偵查和控告權(quán)等，同時(shí)也適用于非訴訟檢察權(quán)，主要表現(xiàn)為對特殊資格主體職務(wù)活動(dòng)中的一般違法行為的建議糾正和建議處分權(quán)，以及就某一具體事件啟動(dòng)調(diào)查聽證程序權(quán)等。
　　
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　　責(zé)任編輯：安益石