自2003年以來,呼和浩特市兩級檢察機關(guān)在自治區(qū)院的正確領(lǐng)導(dǎo)下,認真貫徹高檢院和自治區(qū)院檢委會工作制度,遵循“積極、規(guī)范、務(wù)實、高效”的原則,不斷加強檢委會工作的規(guī)范化、制度化建設(shè),使檢委會的議事水平和議事質(zhì)量有了明顯提高。為進一步完善檢委會工作,更好地促進檢察工作,根據(jù)高檢院和自治區(qū)院《關(guān)于報送檢委會工作有關(guān)情況的通知》的精神和要求,我們對全市兩級檢察機關(guān)檢委會工作情況進行了一次認真全面的調(diào)研。
一、基本情況
(一)檢委會工作制度和議事規(guī)則建設(shè)逐步走向完備
建立和完善檢委會工作機制是檢委會建設(shè)規(guī)范化的前提。2003年市院結(jié)合高檢院,自治區(qū)院議事規(guī)則等制度和自身工作實際,在市院原有檢委會工作規(guī)則的基礎(chǔ)上,經(jīng)過認真修訂和完善,重新制定了《呼和浩特市人民檢察院檢察委員會工作規(guī)則》,實行檢委會委員在會議記錄上簽名制度,制作印發(fā)檢委會會議紀要制度、檢委會會議決定督辦制度等。在9個基層院中,共有7個院制定了本院的檢委會工作規(guī)范性文件。較為突出的如新城區(qū)檢察院細化制訂了《案件督查辦公室工作規(guī)則》、《差錯案件評定標準及責任追究辦法》等制度。
(二)機構(gòu)、人員設(shè)置基本到位
目前全市兩級檢察院檢委會人員構(gòu)成基本符合《人民檢察院檢察委員會組織條例》中規(guī)定的職數(shù)要求。9個基層院中有6個院設(shè)立了檢委會專門辦事機構(gòu),除新城區(qū)檢察院名稱為案件督查辦公室外,其他院的稱呼均為檢委會辦公室。這些檢委會專門辦事機構(gòu)都設(shè)在法律政策研究室,并配有兼職秘書一人,承擔檢委會日常工作。在9個基層院中,市區(qū)4院配備了專職委員。5個旗縣院由于人員編制較少,還沒有專職委員。
兩級院共有檢委會委員90人,年齡在50歲以上的26人,占28.9%;40歲以上不滿50歲的47人,占52.2%;39歲以下的17人,占18.9%。男委員74人,占82.2%;女委員16人,占17.8%。從職務(wù)上看,檢察長和副檢察長40人,占44.4%;反貪局長8人,占8.9%;紀檢組長4人,政工科長1人二者合計占5.6%;公訴處(科)長7人,瀆檢科長3人,偵監(jiān)處(科)長6人,控申科長2人,四者合計占21%;研究室主任4人,占5%;專職委員9人,占10%;無行政級別的檢察員3人,占3%。從文化程度上看,現(xiàn)有委員中,研究生5人,本科學歷46人,大專學歷35人,法律專業(yè)證書4人;另外屬于全日制法律專業(yè)本科學歷的7人,占委員總數(shù)的8%。
在9名專職委員中,50歲以上的6人,40歲以上不滿50歲的3人。本科學歷1人,大專學歷8人,全部為非全日制國民教育法學專業(yè)。從職級上看,正處級1人,副處級1人,正科級7人。
(三)會前審查、會務(wù)安排、編寫紀要和決議督辦工作基本到位
全市兩級院凡設(shè)立了檢委會辦事機構(gòu)的,對承辦部門提請上會的案件和事項,都能依照檢委會議事范圍、議事標準進行篩選過濾和程序性審查,凡內(nèi)容不全或不屬于檢委會議事范圍的案件和事項,必須報請檢察長決定,退回議案,交承辦部門予以修改、補充或自行處理。凡是符合檢委會議事范圍的案件和事項報檢察長批準,及時安排會議召開的時間,向各位委員發(fā)送討論議案的相關(guān)材料,為檢委會委員事前熟悉和了解情況,做好充分準備,有利于提高議事和決策效率。兩級院對檢委會研究決定的案件和事項,都要由檢委會秘書編寫會議紀要或起草會議決定,并印發(fā)各檢委會委員和承辦部門,以便遵照執(zhí)行,并通過督辦表的形式督促檢查相關(guān)單位的貫徹落實情況。
(四)其他
目前兩級院檢委會都是臨時召開,由于案件多,辦案時限緊,例會制度很難實行。在研究案件時,遇到檢察長不同意多數(shù)委員意見時,或者不作決定下次再議,或者請示上級檢察院,沒有報請本級人大常委會決定的先例。
二、存在的問題
(一)檢委會人員結(jié)構(gòu)尚不合理
在檢委會人員組成方面,按照《人民檢察院檢察委員會組織條例》、《內(nèi)蒙古自治區(qū)人民檢察院檢察委員會議事規(guī)則》及《內(nèi)蒙古自治區(qū)人民檢察院關(guān)于規(guī)范檢察委員會工作的若干意見》,檢委會委員的選任,除正、副檢察長外,從有利于議事出發(fā),要體現(xiàn)檢委會組成人員業(yè)務(wù)水平的全面性,“有關(guān)負責人”應(yīng)當從主要業(yè)務(wù)部門負責人中確定,研究室主任應(yīng)當是檢委會委員,使檢委會形成知識結(jié)構(gòu)全面、決策能力強的整體。而我市兩級檢察院檢委會人員組成尚未完全達到上述要求,基本按照其在院里以及部門擔任的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)配備,“通才”較多而專家較少。有3個基層院的公訴科長不是檢委會委員,4個基層院的偵監(jiān)科長不是檢委會委員,兩級院10名研究室主任中只有4名是檢委會委員。還有4個院因本人工作調(diào)動等原因不宜再擔任檢委會委員,但是又沒有及時增補新委員,出現(xiàn)了檢委會人數(shù)為偶數(shù)的情況。檢委會委員必備的業(yè)務(wù)素質(zhì)錯位為“政治待遇”,缺乏任期換屆和優(yōu)勝劣汰的競爭機制,委員自身沒有壓力、業(yè)務(wù)素質(zhì)要求不高、易上難下,造成客觀上的終身制,成分老化,思想僵化。這些在一定程度上影響著檢委會決策水平和議事質(zhì)量。表現(xiàn)為議事時簡單的問題復(fù)雜化,復(fù)雜的問題簡單化。
(二)檢委會的議事決策功能發(fā)揮不到位
一是討論具體案件多,重大業(yè)務(wù)事項少。據(jù)統(tǒng)計,檢委會研究案件比例占到98%左右,而研究其他事項僅占2%。二是重視個案研究,忽視案件整體質(zhì)量的宏觀業(yè)務(wù)指導(dǎo)。即就個案討論研究個案,缺乏對某類案件的宏觀認識,缺乏對檢察業(yè)務(wù)的經(jīng)驗以及存在問題的查找和思考,鮮有對檢察業(yè)務(wù)實踐的宏觀指導(dǎo)。三是只重視單一承辦部門的意見和信息,忽視其他相關(guān)部門的意見和信息。檢委會研究案件時,僅吸納案件當前所處環(huán)節(jié)的承辦人參會,以往其他環(huán)節(jié)承辦人列席檢委會的情況較少。存在承辦人為支持自己的觀點,片面匯報相關(guān)證據(jù)的情況,這樣,不僅缺少相關(guān)監(jiān)督制約環(huán)節(jié),而且不利于檢委會委員客觀全面地了解案件證據(jù)情況及各方面意見,勢必影響檢委會議事水平和議事質(zhì)量。
(三)檢委會工作程序不規(guī)范
1.檢委會會議記錄不規(guī)范。主要表現(xiàn)是出席人員名單沒有詳細寫明出席委員,請假委員、承辦人員、列席人員,對出席人員僅寫姓不寫名。個別基層院檢委會記錄字跡潦草,記載內(nèi)容過于簡單。
2.檢委會檔案資料不全。個別基層檢察院除檢委會記錄外,提請檢委會研究事項審批表、提請檢委會討論案件報告、檢委會決定督辦表、檢委會會議紀要等其他資料不完整,資料歸檔工作不規(guī)范。
3.檢委會會議紀要制作不規(guī)范。檢委會會議紀要應(yīng)當是一案一紀要。檢查中發(fā)現(xiàn)一份檢委會會議紀要記錄多個案件的情況,紀要發(fā)送到相關(guān)部門后,將無關(guān)案件的研究內(nèi)容和信息存人卷內(nèi),不符合檢委會記錄內(nèi)容嚴格保密的工作要求。
三、當前改進措施和今后改革方向
(一)加強學習,提高認識
提高檢委會工作質(zhì)量和效率,必須加強必要的業(yè)務(wù)知識和檢委會相關(guān)規(guī)章制度的學習。應(yīng)有計劃地安排檢委會委員學習法律法規(guī)和法律政策,以前瞻的理論為指導(dǎo),研究檢察工作中帶有根本性、全局性的重大問題。定期、不定期有選擇地聘請專家、學者進行專題講座,使檢委會委員有了解和學習相關(guān)專業(yè)問題的條件,還應(yīng)特別加強對專職委員的培訓(xùn),以提高檢委會的整體決策能力。
(二)進一步規(guī)范檢委會人員構(gòu)成,提高檢委會成員的素質(zhì)
檢委會是檢察機關(guān)業(yè)務(wù)決策和指導(dǎo)的重要機構(gòu),應(yīng)當通過其議事水平和決策的正確性表現(xiàn)出它在業(yè)務(wù)上的最高權(quán)威,這就要求檢委會委員是檢察業(yè)務(wù)的專家。因此在檢委會人員選任方面,應(yīng)打破傳統(tǒng)的論資排輩、按行政職務(wù)確定檢委會委員的不科學做法,除本院業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)、業(yè)務(wù)部門主要領(lǐng)導(dǎo)外,可以將某些具有豐富辦案實踐經(jīng)驗和較高的法律政策水平的普通檢察官吸納到檢委會中。
應(yīng)適當擴大檢委會委員的名額。根據(jù)《人民檢察院檢察委員會組織條例》和實際工作需要,我們認為在考慮轄區(qū)人口密度和單位干警人數(shù)的基礎(chǔ)上,市院檢委會人員名額以13人為宜,市轄區(qū)級院以7-9人為宜,縣級院以5-7人為宜。
(三)在議事范圍上,要限制案件討論范圍,增加業(yè)務(wù)指導(dǎo)分量
1.對檢委會議事范圍建議作適當限制。要尊重司法規(guī)律,同時順應(yīng)主訴、主辦檢察官制度的實行,對案件事實問題一般不作討論,而由承辦的檢察官以及分管領(lǐng)導(dǎo)通過直接審查證據(jù)材料建立內(nèi)心確信來把握案件事實,避免相關(guān)人員通過“上檢委會”推卸辦案責任。
2.要適當限制案件辦理前期對案件的研究處理。法律或司法解釋并沒有規(guī)定案件在偵查或逮捕不能提請檢委會研究,但是,如果在偵查或逮捕時,檢委會經(jīng)常對案件性質(zhì)、適用法律等提前討論并作出決定,容易導(dǎo)致“先入為主”及“提前定案”,使檢察機關(guān)偵、捕、訴分開的內(nèi)部監(jiān)督制約機制難以發(fā)揮效用。一旦起訴時根據(jù)新的情況改變了原來研究的結(jié)論,又容易產(chǎn)生檢委會決議的不嚴肅問題,從而給檢委會權(quán)威帶來負面影響。
應(yīng)定期對檢察業(yè)務(wù)工作中的新情況、新問題調(diào)查研究,形成書面材料提交檢委會討論研究,提出改進措施,指導(dǎo)檢察工作。同時,檢察機關(guān)每年工作報告也要在檢委會上研究,所以應(yīng)適當擴大列席會議人員,以便調(diào)動干警關(guān)心整體檢察工作的積極性,集思廣益。
(四)在議事程序上,應(yīng)當使檢委會討論重大案件和重大業(yè)務(wù)問題進一步程序化、規(guī)范化
應(yīng)健全檢委會成員的回避制度。檢委會成員本來屬于法律規(guī)定的回避對象,但因檢委會制度運作本身的特點,當事人難以行使對檢委會委員的申請回避權(quán)利,從而使檢委會成員的回避基本上依賴于自行回避。“任何人不能充當自己案件的法官”,回避制度不健全,勢必由程序不公正導(dǎo)致實體不公正。因為有的檢委會成員與案件或案件當事人有利害關(guān)系容易導(dǎo)致某種偏向;原來處理該案的檢委會委員,也容易為維護自己的威信而堅持原處理決定。健全回避制度,主要是進一步明確必須回避的范圍。每次研究案件時,首先由檢委會秘書提出回避要求,給予有關(guān)人員一個申請自行回避的機會;同時可以探索告知當事人對檢委會成員申請回避權(quán)并使其能夠有效行使此種權(quán)利的方式。
應(yīng)加強檢委會討論案件和其他業(yè)務(wù)問題的準備工作,注意發(fā)揮研究室和檢委會辦公室辦事機構(gòu)的作用。真正做到集思廣益,對重大疑難案件的處理,除業(yè)務(wù)部門的意見外,研究室或檢委會工作機構(gòu)應(yīng)對提交的案件進行預(yù)研,形成較為成熟的意見,這兩種意見同時提供給檢委會,供檢委會成員參考。
應(yīng)當建立和堅持例會制度。例會制度是自治區(qū)院考核的指標之一,是使檢委會工作規(guī)范有序和制度化的要求,對于檢委會的有效運作和促使辦案部門提高辦案效率具有積極意義。為靈活起見,可以規(guī)定每半月召開一次,必要時可以臨時或延期召開。
(五)在議事方式上,應(yīng)考慮檢委會工作的外部監(jiān)督問題
目前檢委會實行的是相對封閉的議事方式,多數(shù)檢察干警對檢委會討論的案件不知情,檢察機關(guān)內(nèi)部對檢委會工作難以實施有效監(jiān)督,而且外部監(jiān)督也不充分。在調(diào)研中,有的同志提出一些積極的建議:一是對基層院請示的案件,可安排該院分管檢察長和辦案人員列席旁聽上級院檢委會,既可起到監(jiān)督作用,又可提供具體信息協(xié)助決策,有利于檢委會委員“兼聽則明”。二是對一些疑難案件,在不違反保密原則的情況下,有針對性地要求助檢員以上干警列席旁聽,這樣能夠?qū)Ω删鸬揭詴?xùn)的業(yè)務(wù)培訓(xùn)作用。三是對黨委、人大和上級檢察院交辦或需上級機關(guān)幫助協(xié)調(diào)的案件,邀請黨委、人大和上級機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)列席檢委會,有利于問題的及時協(xié)調(diào)解決;對提請上級檢察院復(fù)議、復(fù)核的案件,邀請有關(guān)政法機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)同志列席檢委會,既有利于相互制約,又便于溝通情況,達成共識。
(六)在責任落實問題上,要強化責任機制
權(quán)力與責任應(yīng)當是并存的,要避免出現(xiàn)“人人負責卻無人負責”的情況,必須強化檢委會研究重大案件的責任追究機制。
首先,應(yīng)明確承辦人、部門領(lǐng)導(dǎo)、分管檢察長、檢察長這一基本責任鏈,在集體負責制的基礎(chǔ)上,實行個人負責制,出現(xiàn)問題后,首先循這一責任鏈追尋各自的責任。
其次,對每位委員發(fā)表的意見都逐一詳細記錄在案,如非因客觀性原因?qū)е聶z委會決策錯誤,既要追究集體責任,又要追究影響正確決策的委員的個人責任。
最后,必須規(guī)定檢委會委員的任免期限,廢除終身制。檢委會委員可與檢察長的任期相同,同年考核,同年換屆。檢委會委員應(yīng)向全院干警述職,實行優(yōu)勝劣汰。合格者連任,不合格者落選,使其有競爭、有壓力,以增強檢委會委員的責任感,也有利于責任機制的貫徹。
責任編輯:苗