內(nèi)容摘要：我國現(xiàn)行的刑事立案監(jiān)督制度目前尚存在監(jiān)督立法不盡完善、監(jiān)督主體混亂、監(jiān)督調(diào)查權(quán)空泛、監(jiān)督的效力缺乏保障、責(zé)任不明確等幾方面的不足，為此，需在工作中從明確立案監(jiān)督范圍、賦予檢察機關(guān)一定的機動偵查權(quán)、明確監(jiān)督與制約的法律后果、強化檢察官的立案監(jiān)督工作責(zé)任心、實行主辦檢察官辦案責(zé)任制等幾個方面加以建設(shè)和完善。
　　關(guān)鍵詞：刑事立案監(jiān)督制度 立案監(jiān)督調(diào)查權(quán) 機動偵查權(quán)
　　
　　刑事立案監(jiān)督是指人民檢察院在刑事訴訟活動中，依法對公安機關(guān)應(yīng)當(dāng)立案的案件以及刑事立案活動是否合法進行的專門性法律監(jiān)督。修改后的刑訴法賦予了檢察機關(guān)對公安機關(guān)的立案活動進行監(jiān)督的權(quán)力，即立案監(jiān)督權(quán)。立案監(jiān)督權(quán)在司法實踐中發(fā)揮了重大作用，但也尚存在不足和問題。例如，在刑事訴訟中如何構(gòu)建力度大、實際效果好的刑事立案監(jiān)督模式尚未引起各方面足夠的重視等。鑒于此，本文試就我國刑事立案監(jiān)督制度的若干問題略作反思與探究。
　　
　　一、刑事立案監(jiān)督制度存在的正當(dāng)性
　　
　　(一)建立和完善立案監(jiān)督制度，是依法治國的內(nèi)在要求。法治的基本含義，在于良好的法律獲得普遍遵守。其中，司法是實現(xiàn)法的重要途徑。在刑事訴訟法中設(shè)置立案監(jiān)督程序，正是為了體現(xiàn)嚴格執(zhí)法、正確適用法律以及“執(zhí)法必嚴”的精神，促使公安、司法機關(guān)從立案開始就嚴格執(zhí)行法律和正確適用法律，保障刑事訴訟從一開始就沿著合法、有序、公正的軌道正確進行。因此，公安、司法機關(guān)嚴格執(zhí)法和正確適用法律，在法治的建立和維護中具有極端重要性。這種嚴格執(zhí)法和適用法律的過程，就是充分體現(xiàn)法律權(quán)威性的過程，而這種執(zhí)法和適用法律的功能，足以決定著法治社會能否建立的問題。因此，在刑事執(zhí)法中，加大刑事立案監(jiān)督的力度，完善立案監(jiān)督的立法，增強立案監(jiān)督的可操作性，是貫徹實施法律的重要保障。
　　
　　(二)建立和完善立案監(jiān)督制度，是由刑事立案本身的性質(zhì)和地位所決定的。對公安、司法機關(guān)來說，任何沒有制約的權(quán)力都有被濫用的可能性。立案權(quán)是刑事訴訟的一項基本權(quán)利，對其進行合理的監(jiān)督是保障司法民主和科學(xué)的必要條件。對于提出控告和舉報的機關(guān)、團體、企事業(yè)單位和公民來說，控告權(quán)和舉報權(quán)是他們維護個人、國家和社會合法權(quán)益的必要手段，任何人不能非法剝奪和限制。立案與否，既涉及他們的控告權(quán)、舉報權(quán)的實現(xiàn)，又涉及其實體權(quán)利的保護。對于嫌疑人和被告人來說，一旦決定立案，他們就會成為刑事訴訟活動的追訴對象，要面對強大的司法機關(guān)，就有可能被適用各種嚴厲的刑事訴訟措施。因此，要避免司法權(quán)的濫用，要避免無辜者受到刑事訴訟活動牽連，要保障被告人、嫌疑人免受司法人員的非法侵害，就必須加強立案監(jiān)督。
　　
　　(三)建立和完善立案監(jiān)督制度，能夠在司法實踐中更好地實現(xiàn)《刑事訴訟法》的目的和價值需要。對立案的權(quán)力加以監(jiān)督以防濫用，才能正確及時立案，更好地實現(xiàn)《刑事訴訟法》目的?！缎淌略V訟法》作為程序法，有其獨立價值和程序價值。立案是獨立的訴訟階段，有其完善的立案程序。如果要使立案程序不僅完善，而且有其獨立品格，就必須有一套健全的監(jiān)督制約機制，從而得以實現(xiàn)立案程序本身獨立的價值——程序公正、正義。同時《刑事訴訟法》作為程序法具有工具性價值——程序價值，是貫徹實施刑事法律的重要保證。建立和完善刑事立案監(jiān)督制度，使有案不立、不應(yīng)立案而立案等情況得到有效制止。使有罪的人被依法追究，無罪的人不受刑事追訴，從而保證刑事法律得到正確實施，實現(xiàn)其程序價值。
　　
　　(四)建立和完善刑事立案監(jiān)督制度，順應(yīng)了刑事訴訟制度的發(fā)展趨勢。無論是以英、美為代表的當(dāng)事人主義，還是以法、德為代表的職權(quán)主義，抑或是以日本為代表的混合主義，雖然各國檢察監(jiān)督模式在表現(xiàn)形式上各有差異，但檢察官對包括刑事立案在內(nèi)的偵查活動進行監(jiān)督和制約是無可爭議的。這種檢察監(jiān)督的強化發(fā)展，是現(xiàn)代刑事訴訟制度的內(nèi)在要求，也是訴訟程序規(guī)律的體現(xiàn)。
　　
　　二、我國現(xiàn)行刑事立案監(jiān)督制度的反思
　　
　　(一)立案監(jiān)督對象、范圍和內(nèi)容的缺陷
　　根據(jù)刑事訴訟法第87條的規(guī)定，刑事立案監(jiān)督的對象局限于公安機關(guān)應(yīng)當(dāng)立案而不立案的情況。事實上這與我國立案情況是不相符的。在我國刑事訴訟中，公安機關(guān)、國家安全機關(guān)、監(jiān)獄和軍隊的偵查部門、人民檢察院、人民法院等都有立案的權(quán)力，將其他的立案形式排除在立案監(jiān)督之外，無疑不利于監(jiān)督的完整性和廣泛性。雖然，在其后的司法解釋中，特別是2000年《人民檢察院立案監(jiān)督工作問題的解答》中，對于立案監(jiān)督的范圍作了比較全面的規(guī)定和解釋，但實質(zhì)上這些規(guī)定由于缺乏基本法的普遍適用性，在現(xiàn)實中極易為人們所忽視，在司法實踐中也很難系統(tǒng)地展開。從監(jiān)督范圍來看，刑事訴訟法僅規(guī)定了應(yīng)該立案而不立案(消極立案)的監(jiān)督，但對不應(yīng)立案而立案(積極立案)的監(jiān)督卻沒有明確的規(guī)定，對現(xiàn)實存在的不破不立、破而不立、先偵后立、立而不偵、立后又撤、以罰代刑等不正常情況也沒有納入立案監(jiān)督的范圍，形成監(jiān)督的盲區(qū)。就立案監(jiān)督的內(nèi)容來看，現(xiàn)在立法上的立案監(jiān)督主要局限為立案結(jié)果的監(jiān)督，對立案程序本身并沒有設(shè)定明確的監(jiān)督，并且對監(jiān)督的效能——即對立案后被監(jiān)督者的實施行為并沒有作明確的監(jiān)督規(guī)定，這極易使監(jiān)督流于形式，造成監(jiān)督的虛化無效。
　　
　　(二)監(jiān)督主體的混亂
　　在我國的法律體制中，對監(jiān)督主體的理解往往是作擴大解釋的。就立案監(jiān)督的情況來看，刑事訴訟法第87條規(guī)定了人民檢察院作為監(jiān)督主體對公安機關(guān)的立案活動進行監(jiān)督。在相關(guān)的司法解釋中，司法機關(guān)的上一級機關(guān)或者人民代表大會常委會也可以作為監(jiān)督機關(guān)，這似乎很符合我國監(jiān)督主體廣泛性的特點。但問題在于，這些監(jiān)督主體是否真正發(fā)揮了監(jiān)督的作用。例如，根據(jù)1997年最高人民法院《關(guān)于人民法院立案工作的暫行規(guī)定》第2條規(guī)定：“上級人民法院對下級人民法院的立案工作進行監(jiān)督”，也就是說在法院的立案活動中僅存在來自上級的監(jiān)督，而缺乏其他機關(guān)的監(jiān)督，這種形式的監(jiān)督很容易在系統(tǒng)內(nèi)部的利益牽扯中被虛化。事實上，如此眾多的監(jiān)督主體，造成監(jiān)督權(quán)的分散，并不符合立案監(jiān)督的所要求的及時迅速性，無法形成統(tǒng)一有效的監(jiān)督。
　　
　　(三)立案監(jiān)督調(diào)查權(quán)的空泛
　　刑事訴訟法并沒有規(guī)定立案監(jiān)督中監(jiān)督主體的調(diào)查權(quán)，在2000年《人民檢察院立案監(jiān)督工作問題解答》中規(guī)定，人民檢察院立案監(jiān)督過程中應(yīng)進行必要的審查和調(diào)查，又規(guī)定“調(diào)查要嚴格依法進行，嚴禁使用強制措施，調(diào)查要秘密進行，不暴露意圖，一般不接觸犯罪嫌疑人”。很顯然，這種調(diào)查與偵查極易混淆，并且“調(diào)查秘密進行，一般不與犯罪嫌疑人接觸”，這種調(diào)查方式顯然也不符合監(jiān)督要求的公開性和公正性。而事實上，就目前的規(guī)定來看，立案監(jiān)督調(diào)查權(quán)的內(nèi)容也并不明確充實，在司法實踐中也難以開展。
　　
　　(四)監(jiān)督的效力與責(zé)任問題
　　根據(jù)刑事訴訟法第87條的規(guī)定，人民檢察院認為公安機關(guān)的不立案理由不成立的，應(yīng)當(dāng)通知公安機關(guān)立案，公安機關(guān)接到通知后應(yīng)當(dāng)立案，這實際上是立案監(jiān)督的一項軟條款。法律雖然規(guī)定了公安機關(guān)必須立案的義務(wù)，但沒有規(guī)定任何強制的手段和處罰的措施來保證公安機關(guān)接受監(jiān)督，實在有一廂情愿的味道。在2000年《人民檢察院立案監(jiān)督工作問題解答》中規(guī)定，公安機關(guān)在接到《通知立案書》后在規(guī)定的時限內(nèi)不予立案，人民檢察院應(yīng)發(fā)出《糾正違法通知書》予以糾正，進而報上一級檢察機關(guān)商同級公安機關(guān)處理或者報告同級人大常委會。但這些措施都不曾包含明確的強制手段和處罰結(jié)果，并且這種處理方式與“立案機關(guān)應(yīng)當(dāng)立案”的義務(wù)性要求相去甚遠，也不符合立案監(jiān)督及時迅速的要求。而在另一方面，刑事訴訟法對立案監(jiān)督的責(zé)任問題只字未提，既沒有程序性制裁措施，也沒有實體性制裁措施，監(jiān)督的效果就可想而知了。
　　
　　(五)立案監(jiān)督不力產(chǎn)生的實際后果
　　在司法實踐中，由于檢察機關(guān)的立案監(jiān)督權(quán)行使不力，已導(dǎo)致比較嚴重的法律后果，具體包括以下：一是由于立案監(jiān)督的規(guī)范不完備，影響國家對犯罪追訴權(quán)的有效行使。二是公安機關(guān)擁有幾乎不受限制的立案權(quán)，并且立案后可以以發(fā)現(xiàn)具有不應(yīng)追究刑事責(zé)任的情況為由隨時撤銷案件，檢察機關(guān)對此缺乏有效的法律監(jiān)督。雖然對公安機關(guān)不立案或不予追究的錯誤處分可以由被害人等起訴予以糾正，但由于被害人在收集證據(jù)和起訴能力方面的局限性，許多案件實際上只能不了了之。三是偵查中降格處理問題嚴重。如以勞動教養(yǎng)代替刑罰、以行政處罰代替刑罰、以經(jīng)濟處罰代替刑罰等。在海關(guān)等有偵查權(quán)的專職職能機關(guān)這一問題尤為典型。
　　
　　三、我國立案監(jiān)督制度的改革完善
　　
　　(一)不應(yīng)立而立案件的立案活動應(yīng)納入立案監(jiān)督的范圍
　　不應(yīng)立而立案件是指偵查機關(guān)對于不符合法定立案條件或者不屬于自己管轄的案件予以立案的違法情形。主要表現(xiàn)為兩種情況：一是對于那些不構(gòu)成犯罪的案件作立案處理。二是超越權(quán)限進行立案。我國刑事訴訟法只規(guī)定對不立案的結(jié)果是否正確進行監(jiān)督，而未規(guī)定對立案活動是否合法進行監(jiān)督，這顯然是不夠的。因為立案活動是否合法對立案或不立案的決定有直接的影響，如果立案活動未遵守法定程序，則最終很難作出正確的立案決定。退一步說，即使立案或不立案的決定是正確的，也可能因立案活動違法，嚴重侵犯訴訟參與人的權(quán)利而導(dǎo)致正確的決定失去法律效力。因為對立案結(jié)果來說，立案活動就是立案中的程序，程序的違法必然導(dǎo)致結(jié)果的違法?？梢姡粦?yīng)立而立案件也屬于立案監(jiān)督的范圍，應(yīng)立不立案件的監(jiān)督方式可以與立案監(jiān)督的方式相對應(yīng)。即先要求公安機關(guān)說明立案的理由，如果經(jīng)審查認為公安機關(guān)的立案理由不能成立，則采用通知公安機關(guān)撤案的方式。同樣，公安機關(guān)接到通知后應(yīng)當(dāng)撤案。這樣做，有利于規(guī)范立案監(jiān)督，也可以消除司法實踐中對不應(yīng)立而立案件究竟是屬于立案監(jiān)督還是偵查監(jiān)督的無謂爭端。對此，人民檢察院的《刑事訴訟規(guī)則》第378條有相關(guān)的規(guī)定。但這畢竟是針對檢察機關(guān)的規(guī)定，因此，通過法律進一步明確立案監(jiān)督不僅應(yīng)包括“應(yīng)當(dāng)立案而不立案”的監(jiān)督，而且要包括整個立案活動的全面監(jiān)督。因而需要通過司法解釋明確“提前介人”的法律地位，明確檢察機關(guān)對立案及撤銷案件的監(jiān)督與制約。
　　
　　(二)賦予檢察機關(guān)一定的機動偵查權(quán)
　　檢察機關(guān)通知公安機關(guān)立案，公安機關(guān)拒不立案的，如果遇到由公安機關(guān)管轄的國家機關(guān)工作人員利用職權(quán)實施的重大案件，需要由人民檢察院直接受理的，經(jīng)省級以上人民檢察院決定，可以直接立案偵查。最高人民檢察院對這類案件的種類作了詳盡的規(guī)定。但對于非國家機關(guān)工作人員又非利用職權(quán)實施犯罪的案件如何進行監(jiān)督，法律沒有規(guī)定，留下了法律監(jiān)督的死角。從刑事訴訟理論上講，檢察機關(guān)作為負責(zé)公訴的追訴機關(guān)，享有機動偵查權(quán)，更利于國家追訴權(quán)的有效行使。
　　
　　(三)明確監(jiān)督與制約的法律后果
　　當(dāng)檢察機關(guān)向偵查人員提出建議或者發(fā)出糾正違法通知后偵查人員拒絕接受時如何處理，是必須予以明確的。否則，監(jiān)督與制約就形同虛設(shè)。為保證正在進行的國家追訴權(quán)的正確、有效行使，對于無正當(dāng)理由拒不接受監(jiān)督建議或者繼續(xù)違法偵查行為的警察人員，可以考慮采取由檢察官要求公安機關(guān)予以更換人員的辦法。另外，作為程序上的最后制裁手段，檢察機關(guān)可以要求公安更換人員進行偵查，必要時也可以自行偵查，以警戒未來的偵查活動。應(yīng)當(dāng)說，上述法律監(jiān)督手段是檢察機關(guān)通過增加檢察機關(guān)自身的職能或工作來改變檢察機關(guān)法律監(jiān)督權(quán)游離立案活動的現(xiàn)狀，充分發(fā)揮監(jiān)督效力的構(gòu)想，但在不改變我國檢偵關(guān)系的情況下，法律監(jiān)督權(quán)將帶給檢察機關(guān)更多的額外工作，影響檢察效率。
　　
　　(四)適當(dāng)強化檢察官在立案監(jiān)督工作上的責(zé)任心
　　各級檢察機關(guān)地必須將立案監(jiān)督工作落實到人，主管偵監(jiān)業(yè)務(wù)的檢察長要切實重視和抓好此項工作，各偵查監(jiān)督部門負責(zé)人應(yīng)是實施立案監(jiān)督工作的第一責(zé)任人?；鶎訖z察機關(guān)應(yīng)根據(jù)管轄區(qū)的范圍確定聯(lián)系人，由專人負責(zé)轄區(qū)內(nèi)各偵查部門立案監(jiān)督案件，責(zé)任到人，分工明確。聯(lián)系人應(yīng)對轄區(qū)內(nèi)偵查部門的發(fā)案、立案、破案的底數(shù)清楚，要做到專人對信息進行梳理研究，專人跟蹤督促，專人統(tǒng)計分析，并定期專門進行講評指導(dǎo)。
　　
　　(五)實行主辦檢察官辦案責(zé)任制
　　推行主辦檢察官責(zé)任制，目的也是為了增強責(zé)任，提高素質(zhì)，確保質(zhì)量和效率，解決權(quán)責(zé)不清，責(zé)能倒掛的問題。主辦檢察官在檢察長領(lǐng)導(dǎo)下獨立承辦案件并享有批準逮捕、不批準逮捕的建議權(quán)，對案件的最終處理由檢察長或檢委會決定。部門負責(zé)人可逐步轉(zhuǎn)變職能，根據(jù)檢察長的授權(quán)監(jiān)督、檢查主辦檢察官的辦案工作，協(xié)調(diào)工作關(guān)系，但對一些重大疑難的案件，不批準逮捕的案件，復(fù)議復(fù)核案件，偵查監(jiān)督和立案監(jiān)督的案件必須經(jīng)部門負責(zé)人審核。在實行過程中應(yīng)注意以下幾個方面問題：一是防止有名無實、空掛虛名。二是在推行中要實行職能分類。即圍繞立案監(jiān)督、審查批捕和偵查活動監(jiān)督三項職能，相應(yīng)確定主辦檢察官分工負責(zé)，引導(dǎo)偵查取證和介入偵查活動也應(yīng)當(dāng)以主辦檢察官為主體，從而保證工作推進的深度。三是根據(jù)隊伍狀況，現(xiàn)階段從實際出發(fā)，實行“雙軌制”，檢察機關(guān)要以積極慎重的態(tài)度，堅持選任標(biāo)準，保證主辦檢察官的整體質(zhì)量。
　　責(zé)任編輯：陳