列席人大常委會會議，是有關國家機關、單位及其工作人員參與人大議事、支持人大依法行使職權的重要途徑，是人大常委會議事規(guī)則重點規(guī)范的內容之一。全國人大常委會和地方各級人大常委會的議事規(guī)則(議事辦法)，都分別規(guī)定了列席本級人大常委會會議的范圍，明確了列席職責，提出了列席會議的要求。這些規(guī)定是組織人大常委會會議和各類列席人員與會的基本規(guī)則，是國家權力機關工作法制化、程序化的重要舉措。隨著人民代表大會制度的發(fā)展完善，列席人大常委會會議中出現(xiàn)了許多新情況和新問題，亟待我們正確認識，認真思考，以健全和完善列席會議制度，實現(xiàn)列席會議的規(guī)范有序及其作用的充分發(fā)揮。
　　一、列席會議的功能定位。列席人員列席人大常委會會議，對會議的順利進行起著重要作用，其功能主要是：1.參與審議。凡列入列席常委會會議范圍的單位或個人，多數(shù)與會議議題有直接或間接的關系，他們與常委會組成人員一道，就有關議題或具體事項發(fā)表看法，提出自己的見解或主張，起到了集思廣益、博采眾長、民主決策的功效，是人大常委會審議決策不可缺少的部分。2.說明情況、回答詢問和問題。議案提請單位和與議題相關的部門或人員，根據會議安排，在全體會議上作關于議案的說明或報告有關工作之后，還要在小組會上對組成人員認為不具體、不清楚和需要明確的事項進行回答，解疑釋惑，提供書面材料，補充有關情況，對會議審議和決策提供幫助，以方便審議。3.擴大民主。常委會組成人員雖然有廣泛的代表性，但人大是兼有民意機關功能的國家機關，議事決策必須最大限度地聽取各方面的意見和建議。列席人員多數(shù)是從事實際工作的，或在機關，或在基層，或是某一群體利益的代表，熟悉情況，懂業(yè)務，知民情，他們參加審議，促進了會議審議，擴大了公民參與。4.拓寬了代表知情議政的途徑，為下一級人大學習借鑒會議經驗創(chuàng)造了條件。我國的人大代表大多是兼職的，有自己的本職工作，且其主要精力也放在本職工作上，因而多數(shù)代表對本地政治經濟社會文化等事業(yè)的綜合情況了解不多；還有一些代表面對大量的會議議題和具體問題不知如何表達和怎樣審議，行使審議權的經驗不足。通過列席議事水平較高的本級或上一級人大常委會會議，既可以知政和熟悉情況，又能學習議政經驗，增強議事和履行職責的能力。另一方面，人大工作都是圍繞憲法法律進行的，會議組織工作嚴密，要求高，程序性強，加之人大換屆涉及人多面廣的特殊性，下級人大常委會負責人列席上級人大常委會會議，親身感受會議的組織服務和組成人員履職，對開好本級人大常委會會議和促使代表履行職責都能起到指導作用。5.服務會議。人大常委會機關和“一府兩院”及其工作部門的列席人員一般都與會議議題有關，做好會議服務工作是他們的共同職責。特別是人大機關的列席人員，是組成人員的助手和參謀，也是各項議案議題、決議決定起草調研等具體工作的參與者，他們列席會議，能夠為會議提供及時和有效的服務，也能為人大常委會機關日常工作順利開展起到促進作用。
　　二、列席人員參與審議和提出意見建議的屬性。一是參考性。列席人員在參與審議時提出的意見建議，是會議審議的成果之一，其中多數(shù)不乏建設性，有的還能對會議產生積極影響。但它們只能作為意見建議，供組成人員審議、決策時參考，屬提供情況、反映問題、促進會議審議的性質，不能成為組成人員決策形成的主要因素，也不是會議決議決定的主要依據。二是說明解釋和參與性。不同單位或類別的列席人員，參加會議的職責任務不同。議案提起單位、與議題有直接關系的部門列席人員參與審議，其發(fā)言主要是說明解釋或回答問題性的，服務于會議審議的性質比較明顯；代表和下級人大常委會負責人則主要是知情議政，建言獻策，發(fā)揮其在權力機關中的作用，屬參與性。三是輔助延伸性。面對眾多議題，涉及當?shù)卣谓洕鐣幕确椒矫婷娴那闆r，常委會組成人員的審議意見，往往是綜合性的，緊扣議題，但有單一或不深入的現(xiàn)象。下級人大常委會負責人、代表及其他列席人員參與審議，能夠帶來更多的與議題有關的情況，提出不同的意見建議，豐富了會議審議，深化了對具體事項的討論分析，使審議更充分，是提高會議質量的有效方法，具有協(xié)助組成人員審議、延伸議題審議的性質。四是發(fā)言的法定性和非法定性。列席人員依法列席會議，可以就有關議題發(fā)言，提出意見建議iotl8L3N2nLCBmDmdIoozJZ51HOUfbjCgQm/KXhKnds=。但一般列席人員發(fā)言相對于代表來說，不能超出法律規(guī)定的界限，也就是涉及的范圍比較小。對于具有代表身份的列席人員來說，法律規(guī)定了“代表在人民代表大會各種會議上的發(fā)言和表決不受法律追究”，只要與議題有關，什么話都可以說，即使違法也不受追究。比較起來，列席人員發(fā)言就有了享有“不受法律追究”和不能超越法律規(guī)定的兩種不同的權利。
　　三、當前列席會議中存在的問題。地方各級人大常委會議事規(guī)則對列席人大常委會會議作了比較原則的規(guī)定，實際操作中情況復雜，做法不一，問題也比較多。具體表現(xiàn)為：一是列席會議職責不清。全國人大常委會議事規(guī)則只對議案提請單位列席會議作了到會說明情況、回答問題的規(guī)定，多數(shù)地方人大常委會的議事規(guī)則或辦法沒有對列席人員的職責任務進行詳細規(guī)定。這種缺憾，使許多列席人員對參加會議做什么不清楚，有什么責任不明白，不懂發(fā)言和審議的現(xiàn)象程度不同地存在。二是列席范圍過大。有的地方隨意增加列席單位和人員，把與會議關系不大的政府部門、無關的黨委和政協(xié)工作部門及團體等單位的負責人也列入列席范圍，拿列席當“禮遇”；一些地方列席人員總數(shù)超過了組成人員總數(shù)，與會人員過雜、過多，加大了會議成本，降低了會議效率。三是列席人員有擺不正位置的情況。一些列席人員在參與審議時搶發(fā)言、爭利益，甚至誤導審議；還有的列席人員隨意打斷發(fā)言，簡單否定他人觀點，會議氣氛不和諧在一些地方時有發(fā)生。四是會議服務工作不細致。有的部門提供的會議參考資料不全，解釋說明問題不夠清楚，對部門間尚存爭議的法規(guī)條款事先缺乏協(xié)調而倉促上會；部分提請會議審議的匯報、報告等，文風不正，材料粗糙，會議審議或“遇阻”或難以深入進行。五是不守紀律。有的列席人員責任意識差，遲到早退，聽會而不發(fā)言，等等。
　　四、搞好列席會議的幾點思考。一是嚴格列席會議范圍。首先，要規(guī)范“一府兩院”和人大的列席。除政府一名負責人、“兩院”主要負責人、人大工作部門和下一級人大負責人每次會議應當列席外，議案、議題直接涉及的政府部門負責人和“兩院”分管副職應當列席，但不能將具體議題所涉及的幾個單位都列入列席范圍。其次，要規(guī)范代表列席。列席代表總數(shù)每次會議應當固定，選擇時要按照議題所涉及的工作或專業(yè)原則，適當照顧代表的面，還要與具體議題掛鉤。再次，要規(guī)范議題涉及相關事項的處理方法，以減少列席。會議議題可能涉及兩個以上部門的事項，應當區(qū)別情況，重大的應事先協(xié)調一致，一般的可在會議中臨時協(xié)調，其他事項以會議決議決定為準，避免所涉及的問題都通過列席會議在會議上解決。二是明確列席會議的職責和任務。常委會應當依據議事規(guī)則，制定實施辦法，明確列席職責，規(guī)定列席任務，提出組織列席人員與會的原則要求。鑒于每次會議列席人員不固定，綜合部門要在會議通知或邀請信中附不同列席單位和人員與會的職責，使列席人員心中有數(shù)，有目的、有責任地與會。三是做好列席人員參與審議的工作。由于多數(shù)列席人員都與會議議題有關，因此，綜合辦事機構應當事先將會議的主要材料寄發(fā)他們，其中代表或下級人大列席人員需要在會議上重點發(fā)言或征求有關意見的，應當及時告知安排其列席會議的意圖，引導他們進行調查研究，認真做好與會發(fā)言準備。四是科學組織列席人員與會。“一府兩院”在法律上向人大及其常委會負責，其負責人列席常委會會議，既能增強自身的責任意識，也是支持人大履行職責。所以，政府負責人和“兩院”主要負責人，各次常委會全體會議必須參加，小組會議可視議題和具體內容由自己確定；政府部門或有關單位負責人，除參加常委會全體會議外，還要按照日程安排，列席與本部門、本單位有關的小組會議，杜絕有關無關的會議都參加的“耗會”現(xiàn)象，從而促使會議緊湊、有序。五是鼓勵列席人員發(fā)言。在小組會議上，組成人員要善于向有關列席人員提問，會議主持人應當預留發(fā)言時間，倡導列席人員積極參加審議，做好發(fā)言準備，充分發(fā)揮他們的作用。
　　 (作者系甘肅省人大常委會財經辦副主任)