教科文衛(wèi)工作涵蓋教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育、計劃生育、廣播電視、新聞出版、文物保護、檔案等多個工作領(lǐng)域，作為一個有機整體，教科文衛(wèi)事業(yè)是社會事業(yè)的重要組成部分。近年來，教科文衛(wèi)領(lǐng)域的立法已取得比較明顯的成效。其中以教育法為基本法的教育法律體系和以科學技術(shù)進步法為基本法的科技法律體系已經(jīng)基本形成，文化、衛(wèi)生、體育、計劃生育、文物保護、檔案等領(lǐng)域都有全國人大及其常委會頒布的法律，廣播電視、新聞出版等意識形態(tài)領(lǐng)域也有國務(wù)院制定的行政法規(guī)。但是，站在建設(shè)社會主義法治國家的背景下考察教科文衛(wèi)法制建設(shè)，可以感到，政策對教科文衛(wèi)法制的建設(shè)和發(fā)展還有著較大影響，法制政策化的問題在教科文衛(wèi)領(lǐng)域比較突出。主要表現(xiàn)在三個方面：
　　一是與經(jīng)濟民商立法速度相比較，教科文衛(wèi)立法進度明顯落后。目前，全國人大及其常委會已經(jīng)制定的法律有220部左右，但屬于教科文衛(wèi)方面的不到30部，不足七分之一；而經(jīng)濟民商類法律有100部左右，占總立法數(shù)將近一半。從十屆全國人大常委會立法規(guī)劃看，本屆人大計劃立法（含修改）共76部，其中屬于教科文衛(wèi)方面的只有四部，即初級衛(wèi)生保健法、義務(wù)教育法(修訂)、科學技術(shù)進步法(修訂)和傳染病防治法(修訂)，這意味著本屆之內(nèi)的五年，每年教科文衛(wèi)方面提交到最高立法機關(guān)審議的法律案還不到一部，且內(nèi)容也只涉及教育、科學、衛(wèi)生三個方面的基本法，文化、體育、計劃生育、廣播電視、新聞出版方面則是空白。
　　二是教科文衛(wèi)法律法規(guī)的用語比較空泛，法律文本的政策烙印比較明顯。法律作為一種行為規(guī)范，可操作性是其用語的最重要特點之一，力求達到能夠解決法律執(zhí)行過程中可能遇到的所有問題。但是，我國教科文衛(wèi)法律法規(guī)在這方面存在較明顯的問題，用語比較空泛，原則性表述多，可操作性不強，“應(yīng)當”、“應(yīng)該”、“可以”、“提倡”等倡導性、模糊性語言很多。如《中華人民共和國教育法》中“全社會應(yīng)當關(guān)心和支持教育事業(yè)的發(fā)展”、“全社會應(yīng)當尊重教師”、“教育應(yīng)當繼承和弘揚中華民族優(yōu)秀的歷史文化傳統(tǒng)，吸收人類文明發(fā)展的一切優(yōu)秀成果”等就是這種情況，整部法律共用“應(yīng)當”一詞33個。這種倡導性的、空洞的、口號式的規(guī)范，并沒有多少約束力，必然影響法律法規(guī)應(yīng)有的效力，降低法律法規(guī)應(yīng)有的權(quán)威。另外，有的法律規(guī)范使用政治語言，照抄照搬政策文件。1993年中共中央、國務(wù)院頒布《中國教育改革和發(fā)展綱要》，1995年3月八屆全國人大三次會議通過的《中華人民共和國教育法》，里面就有不少條文直接引用綱要里的原話。2000年中共中央、國務(wù)院出臺《關(guān)于加強人口與計劃生育工作穩(wěn)定低生育水平的決定》，2001年九屆全國人大常委會審議通過的《中華人民共和國人口與計劃生育法》，里面就有不少條文直接來自這個決定。
　　三是教科文衛(wèi)法律的執(zhí)行對政策的依賴性較強。一種情況是，靠政策文件推動法律執(zhí)行。如1997年1月22日國家體委發(fā)布《關(guān)于加強體育法制建設(shè)的決定》，這個文件提出，“加強體育法制建設(shè)，提高依法行政、以法治體的水平，已經(jīng)成為當前體育戰(zhàn)線的一項緊迫而又艱巨的任務(wù)”。2004年12月19日，教育部發(fā)布《關(guān)于加強教育法制建設(shè)的意見》，意見要求，“（各級教育行政部門）建立主要領(lǐng)導親自抓法制工作的責任制度，定期研究、及時解決本部門教育立法、行政執(zhí)法與執(zhí)法監(jiān)督中的重要問題。要把依法行政、依法治校的情況作為考核教育行政部門工作人員、學校負責人工作實績的重要內(nèi)容”。另一種情況是，以突擊行動、專項行動、集中整治等運動方式來貫徹法律。如教師工資清欠專項行動、計劃生育突擊月、科普宣傳周、文化市場整頓、藥品市場清理，等等，都是典型的通過政策途徑、以運動的方式來貫徹實施法律的做法。
　　政策具有時效性和靈活性等多方面的優(yōu)勢。長期以來，我們依靠政策治理國家，法制政策化是不難理解的現(xiàn)象。但是，法制政策化對教科文衛(wèi)事業(yè)的發(fā)展是非常不利的：過于空泛的法律語言和過多的政策烙印可能使法律文本流于形式，當法律“軟”了，變得無法嚴格執(zhí)行了，人們可能會感嘆，“有法不如無法好”；而依靠政策、依賴運動等方式來貫徹執(zhí)行法律，會使人們相信政策的效能要高于法律的效能，法律可能暫時得到貫徹執(zhí)行，但是一旦這個政策被擱置或者被淡忘了，人們對相關(guān)的法律也就會自然而然擱置或者淡忘，由此只會遏止教科文衛(wèi)事業(yè)沿著法治的軌道有序發(fā)展，遏止教科文衛(wèi)法律的成長，遏止教科文衛(wèi)領(lǐng)域法治氛圍的形成，進而遏止我們依法治國方略的實施。
　　教科文衛(wèi)領(lǐng)域點多、線長、面廣，作為社會事業(yè)的主體部分，教科文衛(wèi)事業(yè)的發(fā)展與社會的發(fā)展息息相關(guān)，它的觸角既伸到了經(jīng)濟領(lǐng)域，也伸到了意識形態(tài)領(lǐng)域；它既影響著經(jīng)濟生態(tài)的平衡，也影響著政治生態(tài)的平衡；既可以改變?nèi)说陌l(fā)展狀態(tài)，也可以改變物的發(fā)展狀態(tài)。教科文衛(wèi)事業(yè)要走上法治軌道，就必須首先做到教科文衛(wèi)法制建設(shè)走上政策法制化軌道，也就是教科文衛(wèi)領(lǐng)域要按照提高黨的執(zhí)政能力的要求，自覺實施依法治國方略，堅持在黨的領(lǐng)導下，通過嚴格的立法程序，把黨關(guān)于教科文衛(wèi)工作的方針、政策用準確、明了的法律語言上升為法律規(guī)范，并堅持做到自覺守法，嚴格執(zhí)法。
　　首先是要解決好教科文衛(wèi)立法中法律規(guī)范過“軟”、過“空”的問題。要把當前行之有效的教科文衛(wèi)政策細化、具體化到法律條文中去。如對教科文衛(wèi)事業(yè)的扶持和保障的問題。從總體上看，教科文衛(wèi)事業(yè)是社會公益事業(yè)，除了某些方面如應(yīng)用技術(shù)開發(fā)、營利性歌舞場所經(jīng)營活動等以外，其他方面如基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、促進科技進步、文物保護、計劃生育等，都需要政府從財力和政策上予以扶持和保障。全國人大常委會制定的現(xiàn)行的教育法、義務(wù)教育法、高等教育法、教師法、科技進步法、促進科技成果轉(zhuǎn)化法、文物保護法、體育法等，都有專門的條款規(guī)定經(jīng)費投入或保障條件。但是都比較籠統(tǒng)，很不具體，操作起來也很不方便，應(yīng)該作出更具體的規(guī)定，以便于操作。再如加強完善教科文衛(wèi)事業(yè)管理問題。教科文衛(wèi)事業(yè)很多方面與國家和民族的長遠、重要的利益相關(guān)，必須成為政府行為和義務(wù)，如義務(wù)教育、計劃生育、促進科技進步；有的領(lǐng)域與人民群眾生命安全和身心健康相關(guān)，必須在嚴格管理下開展，如醫(yī)療藥品、食品及公共衛(wèi)生；有的領(lǐng)域與意識形態(tài)、社會穩(wěn)定密切相關(guān)，如新聞出版、文化市場等。毫無疑問，這些與企業(yè)作為獨立的民事主體自主經(jīng)營、自負盈虧和政府不干預(yù)企業(yè)經(jīng)營管理的情況有很大不同。此外，教科文衛(wèi)事業(yè)所實行的政“事”分開，應(yīng)區(qū)別于政企分開。許多教科文衛(wèi)事業(yè)單位屬政府舉辦，如學校、非營利醫(yī)院、文藝體育團體、出版社等，它們既具有獨立的法人資格，又必須接受政府作為舉辦者的資助，因此政“事”分開，并不排除政府加強監(jiān)督管理的責任。對此，法律也應(yīng)作出具體的規(guī)范，以便于依法管理。
　　解決法律規(guī)范過“軟”、過“空”的問題，法律本身需要細化是一個最重要的方面。與此同時，還要加強司法解釋，屬于委任性規(guī)范和準用性規(guī)范的應(yīng)盡快補充完善，司法機關(guān)處理案件應(yīng)預(yù)先結(jié)合本地實際細化某些解釋作為內(nèi)部紀律制度，約束司法人員個人的隨意性行為。
　　其次是要加強法制宣傳工作。教科文衛(wèi)工作盡管與人民群眾的生活密切相關(guān)，但是教科文衛(wèi)法律的宣傳工作基本沒有跟上，人民群眾對有些法律還非常陌生，甚至有些領(lǐng)導都還很不熟悉。造成這一問題的主要原因是，歷來我們的普法工作過于依靠行政部門出政策、搞運動，而沒有把普法工作自覺融于執(zhí)法、守法與司法之中去。加強普法工作，為科教興國創(chuàng)造良好環(huán)境，要把對法律法規(guī)的學習、宣傳、普及作為全面依法治理的基礎(chǔ)性工作，按照普法規(guī)劃有組織、有步驟、有重點地開展。教科文衛(wèi)行政部門工作人員特別是領(lǐng)導干部和行政執(zhí)法人員，要帶頭學法，掌握基本的法律知識，熟悉法律規(guī)定。學法普法要形成制度，要面向社會，采取多種形式宣傳教科文衛(wèi)法律，促進形成知法、守法、依法履行職責和規(guī)范行為的社會氛圍，為全面實施科教興國奠定基礎(chǔ)。
　　再次，各級人大要加強對教科文衛(wèi)法律貫徹執(zhí)行情況的檢查和監(jiān)督工作。人大對教科文衛(wèi)法律貫徹執(zhí)行情況的檢查和監(jiān)督，是教科文衛(wèi)法制建設(shè)的重要保障，是推動教科文衛(wèi)事業(yè)改革與發(fā)展的動力。因此，人大執(zhí)法檢查和監(jiān)督工作要結(jié)合教科文衛(wèi)工作的實際進行，不可走過場、搞形式。教科文衛(wèi)法律作為社會事業(yè)法律，檢查中要結(jié)合法律精神，重點檢查法律的宣傳貫徹情況和社會對法律的認知程度，要檢查該項工作在政府工作中所處的地位以及經(jīng)費保障情況，要檢查法律貫徹實施給人民群眾生活帶來了什么樣的實惠，要檢查法律在貫徹實施過程中遇到的主要障礙是什么，并要查找原因，找出解決問題的初步辦法。同時也要在檢查中發(fā)現(xiàn)法律本身存在的問題，并及時向相關(guān)立法機關(guān)提出修訂意見和建議，以使法律得到完善。
　　（作者單位：湖南省岳陽市人大教科文衛(wèi)委員會）