【摘要】近年來，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，績效審計在我國也逐漸引起了人們的重視。但從嘗試的情況看，我國開展政府績效審計還面臨著許多問題，也正是這些問題阻礙了績效審計在我國的快速發(fā)展，構(gòu)成了我國政府績效審計的瓶頸。本文就此作一分析并提出相應(yīng)的對策。
　　
　　績效審計是現(xiàn)代審計的重要組成部分，是隨著社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展而逐步形成的一種新型審計，它與傳統(tǒng)審計共同構(gòu)成具有更高審計目的、更廣泛審計內(nèi)容的現(xiàn)代審計體系。政府績效審計是檢查一個國有部門或企業(yè)組織的經(jīng)濟(jì)活動，對其管理和運用其資源的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效益性進(jìn)行評價，以明確經(jīng)濟(jì)責(zé)任、提高經(jīng)濟(jì)效益的一種經(jīng)濟(jì)監(jiān)督活動。在美國、英國、加拿大、瑞典等國家，績效審計在政府審計中占有相當(dāng)大的比重。
　　
　　一、我國政府績效審計的瓶頸
　　
　?。ㄒ唬徲嫳O(jiān)督體制不合理
　　我國憲法規(guī)定，國務(wù)院設(shè)立審計機(jī)關(guān)，國家審計署隸屬于國務(wù)院，地方各級審計機(jī)關(guān)接受國家審計署和地方政府的雙重領(lǐng)導(dǎo)，且以當(dāng)?shù)卣I(lǐng)導(dǎo)為主。這種政府領(lǐng)導(dǎo)下的行政主導(dǎo)型審計管理體制使政府行政權(quán)力比較集中，在很大程度上制約了審計機(jī)關(guān)獨立行使其監(jiān)督職能，在這樣的機(jī)制背景里開展績效審計，難免會出現(xiàn)“自己審計自己”的尷尬局面。審計監(jiān)督的主要對象——財政部門既是預(yù)算編制者，又是預(yù)算執(zhí)行者，因缺乏內(nèi)部制衡機(jī)制，沒有開展績效審計的內(nèi)在需求和動力，壓縮了政府績效審計發(fā)展的空間。
　　
　?。ǘ徲嫳O(jiān)督程序不科學(xué)
　　目前，審計機(jī)關(guān)接受的審計任務(wù)絕大部分是“事后審計”。審計的結(jié)果往往只能是一堆看似“動真格”的無用數(shù)據(jù)，結(jié)果是績效審計審而無績，績而無效。若這種事后監(jiān)督的執(zhí)法程序不改善，對審計出的問題沒有明確的責(zé)任追究機(jī)制，即便是績效審計開展得再好，最終也難逃放空炮的結(jié)局。因此，改變“事后審計”的監(jiān)督程序，積極開展“事前審計”“事中審計”，建立明確的責(zé)任追究機(jī)制已勢在必行。
　　
　?。ㄈ┛冃гu價體系不完善
　　政府績效審計在我國是一種新興的審計，起步較晚，目前還沒有建立完善的績效評價體系。評價指標(biāo)存在很大的局限性，即只有財務(wù)指標(biāo)，沒有非財務(wù)指標(biāo)；只有歷史指標(biāo)，沒有未來價值指標(biāo)；定量指標(biāo)多，定性指標(biāo)少；綜合性指標(biāo)多，單項指標(biāo)少，缺乏“預(yù)警”指標(biāo)。評價標(biāo)準(zhǔn)也沒有統(tǒng)一的規(guī)范，有關(guān)的法律、法規(guī)、公認(rèn)的管理實務(wù)準(zhǔn)則等不詳細(xì)，審計機(jī)關(guān)在評價經(jīng)濟(jì)活動時，要么自己設(shè)計某種標(biāo)準(zhǔn)，要么借鑒管理當(dāng)局制定的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)或地方標(biāo)準(zhǔn)，由于政出多門，標(biāo)準(zhǔn)本身很不完善，甚至標(biāo)準(zhǔn)之間相互矛盾，這給審計人員客觀公正地提出評價意見增添了麻煩和困難，難免會影響到績效審計的質(zhì)量和審計結(jié)論的可信度。
　　
　?。ㄋ模┛冃徲嬜C據(jù)難獲取
　　績效審計的具體分析工作是建立在評價所收集資料基礎(chǔ)之上的。審計資料包括關(guān)于收入、支出、資源、資產(chǎn)方面的財務(wù)資料；組織結(jié)構(gòu)、經(jīng)營活動的背景資料；經(jīng)營目標(biāo)等目標(biāo)資料；被審計單位完成目標(biāo)的各種方法、利用各種方法完成目標(biāo)程度的活動資料；被審計單位為了有效地完成目標(biāo)而采取的程序和控制措施如計劃、財務(wù)控制、管理信息系統(tǒng)等資源資料。除此之外，審計人員還必須收集關(guān)于嚴(yán)重鋪張浪費、效率低、效果差的證據(jù)。充分、適當(dāng)審計證據(jù)的獲得是實施績效審計的基礎(chǔ)，而績效審計的重大難題恰恰在于審計資料難以收集。同時，由于目前績效審計沒有審計準(zhǔn)則和程序可供遵循。沒有統(tǒng)一評價標(biāo)準(zhǔn)，運用的技術(shù)和方法也相當(dāng)靈活，使得證據(jù)的搜集和評價多種多樣，從而增大了審計結(jié)果的不確定性，加大了審計風(fēng)險。
　　
　?。ㄎ澹徲嬋藛T素質(zhì)難適應(yīng)
　　審計人員的素質(zhì)和水平直接影響著績效審計質(zhì)量的高低?？冃徲嫷哪繕?biāo)是尋求提高績效的途徑并鼓勵和幫助被審計單位采取必要的措施以改進(jìn)系統(tǒng)及控制措施。因此，績效審計需要多樣化和創(chuàng)新方法，需要多學(xué)科的知識。審計人員在開展政府績效審計時需具備相應(yīng)的獨立性和勝任能力。這里的勝任能力除了傳統(tǒng)財務(wù)審計所要求的勝任能力的含義外，還要求審計人員具有不同于一般的政府工作人員的才能和更加專門的專業(yè)知識。即要掌握一定的宏觀經(jīng)濟(jì)決策、經(jīng)濟(jì)管理等方面的知識，以便在評議政府業(yè)績時形成深刻而中肯的判斷。國家審計機(jī)關(guān)20年來一直以執(zhí)行財務(wù)審計為主，審計人員知識結(jié)構(gòu)單一，視野相對狹窄，缺乏評價政府工作績效的意識、知識及技術(shù)技能，這難以適應(yīng)績效審計的要求。
　　
　　二、完善我國政府績效審計的對策
　　
　?。ㄒ唬┙⑦m合國情的審計監(jiān)督體制
　　我國現(xiàn)行的行政型審計體制模式是計劃經(jīng)濟(jì)向社會主義市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時期的產(chǎn)物，它在很大程度上限制了國家審計的獨立性和權(quán)威性，為此應(yīng)改革現(xiàn)行審計體制模式，使之向司法型模式發(fā)展。在司法型審計模式下，中央審計機(jī)關(guān)歸全國人大常委會領(lǐng)導(dǎo)，對各級地方審計機(jī)關(guān)實行垂直領(lǐng)導(dǎo)。設(shè)立審計院，隸屬全國人大常委會，與法院、檢察院并行構(gòu)成“一府三院”。政府審計工作重點放在公共財政和國家立法機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的財政支出項目上，專司對國家財政資金的審計監(jiān)督。這樣，審計機(jī)關(guān)與政府行政機(jī)構(gòu)完全分離，而直接對各級人民代表大會負(fù)責(zé)，審計機(jī)關(guān)作為獨立的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督部門，對各級政府及其所管轄部門和單位的經(jīng)濟(jì)活動進(jìn)行監(jiān)督；既有審計權(quán)，又有審計處理處罰權(quán)；既確保了審計的權(quán)威性，又增強(qiáng)了審計的獨立性，更重要的是，改變了當(dāng)前我國審計機(jī)關(guān)進(jìn)行“權(quán)力制約”時自身權(quán)力不足或權(quán)力不能完全到位的狀況，從而使審計權(quán)力真正落到實處。
　　
　?。ǘ┙∪晟瓶冃徲嫹ㄒ?guī)體系
　　我國現(xiàn)行的政府審計法規(guī)體系包括《審計法》及相關(guān)法律（如與審計法配套的行政處罰法、刑法等）、審計法實施條例和國家審計基本準(zhǔn)則等。這些規(guī)范體系存在著層次不明、界限不清、重復(fù)設(shè)置等問題。因此，要不斷根據(jù)政府績效審計中出現(xiàn)的新情況、新問題，繼續(xù)探索和完善我國現(xiàn)行審計規(guī)范體系，同時，還應(yīng)體現(xiàn)與國際慣例接軌的原則，反映國際經(jīng)濟(jì)一體化的要求。主要從三個層面上做好工作。第一個層面，制定《政府績效審計法》，從立法上給予規(guī)范，維護(hù)政府審計的權(quán)威性；第二個層面，制定《政府績效審計準(zhǔn)則》，通過一系列的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)則來規(guī)范政府績效審計的實施程序，包括計劃、執(zhí)行、報告、評價等方面；第三個層面，制定《政府績效審計執(zhí)業(yè)規(guī)則》，加強(qiáng)對審計人員的業(yè)務(wù)能力、職業(yè)素養(yǎng)的要求，提高審計隊伍的整體水平。通過以上三個方面的努力，將政府績效審計從法制、法規(guī)的高度上加以重新定位。
　　
　?。ㄈ┮?guī)范評價標(biāo)準(zhǔn)，建立評價體系
　　政府績效評價體系是由評價客體、評價指標(biāo)、評價標(biāo)準(zhǔn)和評價結(jié)論等內(nèi)容構(gòu)成的系統(tǒng)，是衡量被審計單位績效高低的尺度。我國長期以來未能形成一個統(tǒng)一的評價標(biāo)準(zhǔn)，給我國的政府績效審計工作的開展帶來一定困難。結(jié)合我國現(xiàn)階段的審計工作水平，審計署應(yīng)盡快建立一套完整的、可操作性的評價標(biāo)準(zhǔn)體系。政府績效審計的對象千差萬別，因此衡量審計對象的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性的標(biāo)準(zhǔn)也難以統(tǒng)一，因此在建立指標(biāo)體系時，應(yīng)考慮績效評價的特殊性，將定性評價與定量評價相結(jié)合。定性標(biāo)準(zhǔn)包括國家的法律法規(guī)，黨和政府的各項方針、政策，主管部門有關(guān)規(guī)定等；定量標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)包括政府預(yù)算、計劃的各項具體指標(biāo)，各項業(yè)務(wù)規(guī)范和經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo)等。一方面將可以量化的影響績效的因素通過設(shè)置指標(biāo)的方式進(jìn)行量化，以便于分析、比較；另一方面對無法量化的影響績效的因素，可借鑒美國的做法，建立“優(yōu)先實踐”原則作為衡量標(biāo)準(zhǔn)。
　　
　?。ㄋ模﹥?yōu)化審計人員結(jié)構(gòu)，提高審計人員素質(zhì)
　　一是要對現(xiàn)有審計人員進(jìn)行后續(xù)教育，提高他們的政策理解水平，既要把握宏觀經(jīng)濟(jì)政策，又要把握微觀經(jīng)濟(jì)政策，從而把握審計工作的方向；提高他們的法律知識水平，審計人員只有具有相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)法律知識，才能在政府績效審計中游刃有余；提高他們的行政管理知識水平，把握現(xiàn)代行政管理過程中帶有規(guī)律性的東西，加強(qiáng)理論修養(yǎng)，提高分析問題的能力；提高他們的審計技術(shù)水平，使他們精通計算機(jī)技術(shù)，并能隨著計算機(jī)技術(shù)發(fā)展不斷提高自身的計算機(jī)業(yè)務(wù)水平。二是借用民間審計和內(nèi)部審計部門的力量，建立績效審計專家?guī)欤瑢嵤┱畬徲嫷耐馄笇＜抑贫?。從而充分利用外部力量，以?yōu)化審計人員結(jié)構(gòu)，彌補(bǔ)審計隊伍的專業(yè)知識和專家力量的不足。另外，要實行嚴(yán)格的審計質(zhì)量責(zé)任制、審計工作稽查制度和內(nèi)部審計制度，以進(jìn)一步明確審計人員的審計責(zé)任，制止一些不良行為的發(fā)生。