隨著我國縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和行政治理環(huán)境的變化，行政層級過多導(dǎo)致的高成本與低效率問題日益顯現(xiàn)，在一些地方，現(xiàn)行的市管縣體制已經(jīng)不適合縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，省直管縣成為今后發(fā)展的方向。為了推進(jìn)省直管縣，我國在推行財政省直管縣方面進(jìn)行了積極探索，然后由財政逐步擴(kuò)大到經(jīng)濟(jì)社會等其他管理領(lǐng)域。
　　
　　一、我國省縣關(guān)系的歷史沿革
　　
　　新中國成立初期，我國實行的是中央—大區(qū)—省—（地區(qū)）—縣管理體制，當(dāng)時地區(qū)屬于省政府的派出機(jī)構(gòu)，所以從地方行政管理體制來看，實際上是大區(qū)—省—縣管理體制，到1954年撤銷大區(qū)，形成了省—縣管理格局，在財政上當(dāng)然也是屬于省—縣管理格局。
　　20世紀(jì)50年代末，省管縣格局被初步打破。1958年，河北省撤銷天津地區(qū)，設(shè)立省轄的天津市，將其所轄的武清、靜海等12個縣劃歸天津市領(lǐng)導(dǎo)，首次改變了我國省—縣管理格局。1959年，第二屆全國人大第九次會議通過了《關(guān)于直轄市和較大的市可以領(lǐng)導(dǎo)縣、自治縣的決定》，對市管縣體制做出了法律上的規(guī)定，直接推動了市管縣體制的發(fā)展。但這次市管縣體制產(chǎn)生的契機(jī)是大躍進(jìn)和人民公社運(yùn)動，缺乏客觀的經(jīng)濟(jì)文化基礎(chǔ)，很快又恢復(fù)了原來的省—縣管理格局。
　　20世紀(jì)80年代初期，省管縣格局逐步被全部打破。改革開放后，為了發(fā)揮中心城市的帶動作用，市管縣體制又一次被推向前臺，省管縣的格局逐步被打破。1982年，中共中央第51號文發(fā)出了改革地區(qū)體制、實行市領(lǐng)導(dǎo)縣體制的通知，首先在江蘇省試點(diǎn)，1983年在全國試行，市管縣逐步取代原來的省管縣體制。
　　20世紀(jì)90年代初期，我國財政省管縣的探索階段。盡管實行市管縣在很大程度上推進(jìn)了中心城市的發(fā)展，但是也面臨一些問題，為了化解這些矛盾和問題，我國部分省份開始選擇部分地區(qū)實施擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣戰(zhàn)略，逐步在財政方面推行省管縣的管理體制。
　　
　　二、我國財政省直管縣的現(xiàn)狀
　　
　　對于我國財政省管縣體制，大體可以分為以下幾種情況，第一種情況是某些省份以實行財政省直管縣為切入點(diǎn)，開始在全省推行財政省直管縣改革試點(diǎn)，并在經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限、行政審批權(quán)限、社會事物管理權(quán)限甚至人事管理權(quán)限方面做了不同程度的探索，這些省份大部分都是一些經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的省份，比如浙江省和廣東省。第二種是在省內(nèi)部分地區(qū)選擇若干試點(diǎn)，推行以財政省直管縣為切入點(diǎn)的改革，比較典型的有湖北省、黑龍江省、山東省、河南省、江西省、安徽省、遼寧省等。第三種情況是維持現(xiàn)狀，仍然是省—市—縣行政管理體制，尚未開展試點(diǎn)。除了上述已經(jīng)實行省直管縣以及在全省已經(jīng)推行省直管縣模式和選擇部分縣市作為試點(diǎn)推行省直管縣模式的省份外，我國其余大部分的省份還沒有推行省直管縣改革試點(diǎn)。
　　
　　三、財政省管縣的有利方面
　　
　?。ㄒ唬┱{(diào)動了縣級行政單元的積極性
　　省管縣體制在相對提高縣級政府政治地位和增強(qiáng)縣級政府對經(jīng)濟(jì)社會事務(wù)宏觀調(diào)控能力的同時，減少了管理層次，提高了管理效率。省對縣的補(bǔ)助、資金、專款、財政收入直達(dá)繞開了市級財政，避免了被市級截留指標(biāo)、資金、項目、利益等情況出現(xiàn)，有利于保證各項資金及時到位，提高了財政支出效率，充分調(diào)動了縣級行政單元發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，促進(jìn)了縣域經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。
　　
　　（二）規(guī)范了省、市、縣之間的財政分配關(guān)系
　　實行財政省直管縣體制，規(guī)范了省、市、縣之間的財政分配關(guān)系，調(diào)動了各級發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，促進(jìn)了市、縣的各項財政改革。首先是改變了市級政府的理財思路，變過去靠集中縣財力來維持市級政府工作運(yùn)轉(zhuǎn)為市級政府要靠發(fā)展本級經(jīng)濟(jì)來帶動縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。其次加強(qiáng)了聯(lián)系和溝通，強(qiáng)化了市、縣財政管理。新的財政體制實現(xiàn)了信息、項目、資金和管理直達(dá)縣，有效地降低了財政管理的交易成本，體制創(chuàng)新的積極效益日益顯現(xiàn)。
　　
　?。ㄈ┘哟罅耸〖壺斦h級財政的支持
　　推行財政省直管縣，可以提高資金運(yùn)轉(zhuǎn)效率，加大省級財政對縣級財政的支持力度，增強(qiáng)縣域經(jīng)濟(jì)活力。比如，湖北省2004 年開始推行“省直管縣”財政體制，在省級財政并不寬裕的情況下，湖北省委、省政府提出“財力下移、困難上移”。2004 年，湖北省財政直接向縣市各類轉(zhuǎn)移支付56 億多元，2005 年又新增10 億元。湖北省財政實施激勵性財政政策，“放水養(yǎng)魚”。2004 —2006 年，縣市新增企業(yè)所得稅等地方留成部分全部返還，僅此一項，2004年湖北全省縣域獲得2 億多元的留成。湖北還從改善縣域經(jīng)濟(jì)投資環(huán)境入手，緩解中小企業(yè)融資難問題。2004 年，湖北省財政出資1億元，支持20 個縣市成立了95 家信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)，注冊資本14 億元，當(dāng)年為中小企業(yè)擔(dān)保貸款50 多億元，破解了縣域中小企業(yè)融資難題，增強(qiáng)了縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力。
　　
　　四、財政省管縣的不利方面
　　
　　（一）與現(xiàn)行行政管理體制的矛盾
　　由于我國現(xiàn)行的行政管理體制沒有進(jìn)行相應(yīng)的改革，在推行省管縣財政體制改革的時候，往往形成人、財、物等管理體制的不匹配，相互之間不好銜接。根據(jù)湖北省管縣財政體制的辦法，財政資金、?？?、項目、財政預(yù)算由省對縣直達(dá)，而縣級計劃生育、財政收入的督察、報表匯總、結(jié)算等事項還是由市級負(fù)責(zé)，縣級行政權(quán)、審批權(quán)、人事權(quán)和其他行政管理仍然由市級管理，市級行政還覆蓋全市性事權(quán)，這都不可避免的存在著財政體制與行政管理體制、財權(quán)與事權(quán)不對稱的問題。
　　
　?。ǘ┰黾恿耸〖壒芾沓杀?br/>　　實行省管縣財政體制增大了省級管理幅度，給省級財政增加了壓力。實行省直管縣財政體制后，省級財政的直接管理幅度由原來l：17 (管理單位比，下同)變成1：115，管理幅度是原來的6.76 倍，省級財政最大的不適是管理單位數(shù)量劇增帶來的需要處理事務(wù)量的劇增。同時，省級財政的政令傳達(dá)成本也明顯增加。當(dāng)然，隨著省級、市級部分權(quán)利下放縣級行政單元以及電子政務(wù)等現(xiàn)代辦公手段的實施，可以大大提高省級行政單元的管理效率，但是，從短期來看，推行省直管縣，省級行政單元的管理成本將呈現(xiàn)明顯上升趨勢。
　　
　?。ㄈ┦故屑壵斦姆e極性受到一定的影響
　　實行財政方面的省直管縣，相應(yīng)取消了市級行政單元在本市域范圍內(nèi)集中財力的權(quán)力，市級行政單元只能在城區(qū)范圍內(nèi)集中財力，使市級政府財政的積極性受到一定的影響。特別是對于一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對落后的市級行政單元，其所屬縣級行政單元財政上解對于維持市級行政單元的財政運(yùn)行起著非常重要的作用。同時，由于行政管理體制沒有同步改革，除財政部門外，各市級政府黨政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)及部門單位仍在履行全市性事權(quán)，市級事權(quán)與財權(quán)不對稱問題突出。
　　
　　五、推進(jìn)省直管縣的建議
　　
　　目前世界絕大部分國家地方治理實行的是二級或三級管理制，甚至有些國家實行的是一級制，實行四級制及以上的國家不到20％。美國國土面積與我國相近，實行州—市二級與州—縣—鎮(zhèn)三級共存制；印度實行邦—縣—區(qū)三級制；日本為都、道、府、縣—市、町、村二級制。相比之下，我國已成為行政層級最多的國家。行政層級過多，不僅行政成本上升，更重要的是無助于提高政府政策信息傳遞的準(zhǔn)確性、有效性和管理的績效。實踐表明，“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”和財政上的省直管縣應(yīng)當(dāng)是行政體制上省直管縣的漸進(jìn)過渡?？偟姆较驊?yīng)當(dāng)是，地級市不再管縣（級別可保留），市和縣分治，相互不再是上下級關(guān)系，統(tǒng)一由省直管。在推進(jìn)省直管縣的過程中，要根據(jù)具體情況，穩(wěn)步推進(jìn)。
　　
　　（一）因地制宜
　　我國行政管理體制十分復(fù)雜，各省的情況也不盡相同，推進(jìn)省直管縣要根據(jù)各省的實際情況，因地制宜地開展。按照溫家寶總理的講話精神，在“具備條件的地方”進(jìn)行改革的嘗試，不夠條件的可以再等一等。切不可一轟而起，搞一刀切。這里包括兩層含義，一是“具備條件的地方”主要包括：經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)，省域面積處于中小程度，且改革呼聲比較強(qiáng)烈，干群認(rèn)識比較一致。二是對行政管理層級不要刻意劃一，要考慮到地區(qū)的特殊性。
　　
　?。ǘ┖侠矸止?br/>　　在改革推進(jìn)中，發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)是“十六”大提出的今后國家改革建設(shè)非常重要的戰(zhàn)略布局。在這一過程中，要逐步形成省、市、縣之間合理分工的格局。省級政府應(yīng)把大量的行政審批權(quán)限下放到縣級行政單位，使得大量的具體事務(wù)由縣級行政單位解決，減小省縣發(fā)生關(guān)系的工作量，這是目前縣級行政單位在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中需要盡快解決的問題。市級政府則將主要的精力集中到城市發(fā)展上來。這樣可以使縣級行政單位功能完善，成為真正的一級權(quán)力主體，其發(fā)展經(jīng)濟(jì)和社會治理的主動性、積極性將會大幅度提高。
　　
　　（三）配套政策
　　目前省直管縣改革中存在的問題表現(xiàn)是擴(kuò)權(quán)縣與省里、市里對接不好，溝通不好，對擴(kuò)權(quán)政策不熟悉，用得不足，不活，但實際上是缺乏相關(guān)實施細(xì)則，一些應(yīng)該下放到縣的管理審批權(quán)限沒有下放，仍需到市里辦理，擴(kuò)權(quán)政策執(zhí)行不徹底。這就需要中央、省出臺一些相應(yīng)的配套政策和實施細(xì)則，以保證強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)的順利推進(jìn)。
　　
　　（四）逐步推進(jìn)
　　在強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)基礎(chǔ)上的省直管縣，這種體制上的大手術(shù)，牽涉到數(shù)以萬計官員的利益，其影響之巨是可想而知的。在推進(jìn)過程中，不可能一蹴而就，而是要逐步推進(jìn)，并根據(jù)實際情況不斷調(diào)整。在推進(jìn)省直管縣的過程中，要充分考慮到省直管縣的有效管理幅度問題。如果要推行省直管縣，就要充分考慮不同省份的有效管理幅度問題，一般認(rèn)為，省級直管縣有效管理大體應(yīng)在40—50個左右，但是，我國有很多省份縣級行政單元遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于此，有的甚至高達(dá)100多個。因此，推行省直管縣體制必須要考慮到省、市、縣的管理幅度問題，并且需要配套改革，同步推進(jìn)。
　?。ㄗ髡邌挝唬簢野l(fā)展改革委國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所）