最近，我們到一些地方調(diào)研，了解縣鄉(xiāng)同步換屆后鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的架構(gòu)及運作機制，現(xiàn)實的情況引起我們的深思。在肯定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)體制改革取得階段性成果的同時，也應當看到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)體制改革遠未到位。
　　
　　一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)制度設計與實踐的巨大反差
　　
　　按規(guī)定，我國國家政權(quán)分為中央、省（自治區(qū)、直轄市）、市、縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）五級。在這五級政權(quán)中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是最基層的。按照我國政治制度設計來說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大是人民當家作主的政權(quán)組織形式，是國家基層權(quán)力機關(guān)。依據(jù)地方組織法第九條規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大行使13項職權(quán)，概括起來主要有三大項，即決定權(quán)、監(jiān)督權(quán)和選舉權(quán)。作為國家權(quán)力機關(guān)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大有別于縣級人大，縣級以上人大設立常設機關(guān)——常委會，在本級人大會議閉會期間，行使國家權(quán)力機關(guān)的職權(quán)。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大會議閉會期間，沒有常設機關(guān)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大似乎是處于缺失狀態(tài)。盡管地方組織法規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席在本級人大閉會期間負責聯(lián)系本級人大代表，組織代表開展活動，并反映代表和群眾對本級政府工作的建議、批評和意見。但這并沒有解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大會議閉會期間，鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一級地方國家權(quán)力機關(guān)虛置的問題。因此，從國家政體來看，這種憲政體制是不完整的。這既反映出我們在認識上的偏差，也反映出我們在立法上的不完善。
　　正是為了解決這一問題，一些地方曾做過探索，有的規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大設立常委會，這顯然是不符合法律規(guī)定的；有的把鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大會議上設立的主席團，將其活動延續(xù)至鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大會議閉會期間，以主席團代行鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的一些職權(quán)，這顯然也是沒有法律依據(jù)，與法理相悖的；也有的在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大會議閉會期間，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席牽頭，組織部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表開展評議等活動，行使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的一些職權(quán)。在沒有法律規(guī)定的情況下，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表是不能行使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大職權(quán)的，不管這種活動看似多么合理與可行。
　　從憲法法律規(guī)定看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)作為地方政權(quán)制度最基本的政權(quán)單位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方國家權(quán)力由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大行使，這為基層政權(quán)的有效運轉(zhuǎn)提供了憲法依據(jù)。但從實踐看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大在閉會期間既沒有行使職權(quán)的主體，也沒有行使職權(quán)的途徑。很難想象鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一級國家權(quán)力機關(guān)是如何通過每年召開一次為期一天的會議，來行使管理本行政區(qū)域重大事務職責的。
　　
　　二、新形勢下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)構(gòu)架與運作
　　
　　根據(jù)全國人大常委會的決定，在2006年7月1日至2007年12月31日，各地安排本行政區(qū)域內(nèi)的縣鄉(xiāng)兩級人大代表換屆選舉工作。從我們掌握的各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大換屆選舉情況看，這一工作已經(jīng)結(jié)束，并產(chǎn)生了新一屆鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大和政府。據(jù)了解，各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席人選確定大體有三種模式：第一種是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記同時兼鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席，設一名專職副主席；第二種是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長由書記“一肩挑”，再由一名鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委副主書記任人大主席；第三種是設專職人大主席。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作人員配備上，一部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)配備了一名鄉(xiāng)鎮(zhèn)專職人大秘書作為工作人員，也有不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)是指定一名其他部門的工作人員兼做人大工作。現(xiàn)在看來，無論哪一種模式，都難以改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大在大會閉會期間本級國家權(quán)力機關(guān)缺失的窘
　　境。當然，這主要是我們在立法設計上的疏漏問題。
　　在新的時期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大到底應當怎樣建設，應當怎樣發(fā)揮作用？不少地方為此進行了一些探索，如擴大鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席的職權(quán)范圍，地方組織法第十四條規(guī)定：鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席在本級人大閉會期間負責聯(lián)系本級人大代表，組織代表開展活動，并反映代表和群眾對本級政府工作的建議、批評和意見。這一規(guī)定明確告訴我們，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席沒有實體性的權(quán)力，因此，無法代表鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大行使職權(quán)。再有，有的賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大會議閉會期間行使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的職權(quán)，地方組織法第十五條規(guī)定：鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大舉行會議的時候，選舉主席團。由主席團主持會議，并負責召集下一次的本級人大會議。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席為主席團成員。這說明鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的常設機關(guān)，主席團由每次會議預備會議選舉，負責主持本次會議并召集下一次的人大會議。賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團在閉會期間行使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的一些職權(quán)，實際上把主席團變成了常委會，這是與法律規(guī)定相抵觸的。
　　從地方組織法相關(guān)規(guī)定的立法原意看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不設法院、檢察院和政府部門，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的監(jiān)督任務相對較少；鄉(xiāng)鎮(zhèn)的管轄范圍較小，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)主要任務是執(zhí)行國家的法律、法規(guī)和上級國家機關(guān)的決定、決議、指示和命令，決策職能相對較少，確需由權(quán)力機關(guān)討論決定的問題，可召集人大會議討論決定。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大沒有設立常委會。但從憲政體制的完備性看，我國現(xiàn)行人大制度是需要完善的。簡單地說，就是人大制度如何在最基層政權(quán)運轉(zhuǎn)中得到落實。
　　從現(xiàn)實情況看，人大制度的落實是有難度的，首先是法律設計上不夠完善，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大在閉會期間“空轉(zhuǎn)”；其次是長期以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大機構(gòu)不健全，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的作用發(fā)揮不到位；再次是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)職能比較有限，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大發(fā)揮作用的空間也有限；最后，現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、人大、政府交叉任職，人大專職主席或副主席同時也兼管黨委、政府的一些工作，實際工作中也沒有多少精力從事人大工作。導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大建設及作用發(fā)揮上存在幾個問題：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會期間處于空轉(zhuǎn)狀態(tài)。法律沒有規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會期間開展工作的權(quán)限和途徑，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會期間虛置狀況在所難免。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的監(jiān)督等職能行使在體制上難以到位。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大邊緣化傾向日趨嚴重。一方面，兼職的人大主席還擔任黨委副書記，其大部分精力和時間用在黨務工作上，有的甚至還分管一部分政府工作。調(diào)研中兼職的人大主席普遍反映主要精力都用在黨務方面，人大工作抓得較少。同時，實踐中不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大專職主席或副主席比較熱衷于參與黨政分工。久而久之，逐步形成“圍著黨委轉(zhuǎn)，跟著政府干，人大主席專職不?！钡臓顟B(tài)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的重要性和影響力越來越弱。四是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大專職工作人員配備難。鑒于當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合改革實際，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務人員編制減少，以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會期間開展工作沒有法律上的要求等，實踐中多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大秘書由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政辦秘書兼任，配備專門工作人員的較少。上述狀況，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大這一憲法規(guī)定的地方國家權(quán)力機關(guān)的地位是極不相稱的，也不符合我國民主憲政體制的要求。
　　
　　三、問題的解決與出路
　　
　　要解決上述問題，必須從憲政體制改革入手，遵循憲政發(fā)展規(guī)律，科學設計國家機構(gòu)的設置及其相互關(guān)系。簡單地就鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大來談鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作，依照傳統(tǒng)的思路，還是老套路：加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作的領(lǐng)導，重視鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作人員配備等，但這無疑不是一個科學、符合實際的解決問題的辦法。
　　眾所周知，我國現(xiàn)行有五級政權(quán)，層級比較多，這在世界上可能也算政權(quán)層級較多的，不僅影響政令暢通，導致工作繁瑣，而且大大增加了制度運行的成本。已經(jīng)有越來越多的人看到了我國政權(quán)層級較多的弊端，建議減少行政機關(guān)層級的要求不斷提出。應當說，現(xiàn)在各方面條件均已成熟，可以進行實際操作，修改憲法和相關(guān)法律，將基層政權(quán)只設到縣級，縣級以下設基層政權(quán)的派出機關(guān)。
　　當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大運作上存在的問題，從大的方面講，是我國憲政體制尚不夠完善，民主憲政思想在政權(quán)制度設計上還沒有貫徹到底；從實踐意義上講，是人大制度還有一個完善過程，在最基層國家政權(quán)中，人大長期處于虛位狀態(tài)。解決這一問題，有兩條不同的選擇路徑：一是維持現(xiàn)有制度設計框架，在改良上下工夫；二是針對改革開放的實際，改革現(xiàn)有制度設計。第一種選擇可以做的工作是，進一步加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大建設，修改相關(guān)法律，等等。在現(xiàn)行的體制框架內(nèi)進行這樣的完善，顯然并不能解決當前廣大鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設中，特別是民主政治建設中存在的問題，可能的結(jié)果是憲政體制比較順當了，但政權(quán)機關(guān)疊床架屋，公務人員大幅增加，陷入帕金森定律惡性循環(huán)之中。這當然不是明智之舉?，F(xiàn)在應當研究并努力踐行的是第二種選擇，改革現(xiàn)有制度設計，將民主憲政思想進行到底。具體操作是改五級政權(quán)為四級政權(quán)，撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級基層政權(quán)，對于行政區(qū)域比較大，人口較多的縣區(qū)可以規(guī)定設立若干縣級政府派出機構(gòu)，行使縣級行政機關(guān)的管理職能。從當前我國廣大鄉(xiāng)村的實際看，進行這樣的改革條件已經(jīng)成熟，我們應當不失時機地抓緊進行，切實推進政治體制的改革，完善民主憲政建設。
　　（作者系安徽省人大常委會法制工作委員會辦公室主任、副教授）