農(nóng)民工是上個世紀90年代以后出現(xiàn)的新興勞動大軍，他們從農(nóng)村進城務(wù)工，主要從事城市里一些勞動密集型的工種，其中多數(shù)在建筑業(yè)勞動。由于這一群體在城鄉(xiāng)間流動，在我國原有的行政管理體制和政策框架沒有調(diào)整的情況下，農(nóng)民工遇到許多現(xiàn)行體制與政策無法解決的問題與矛盾。農(nóng)民工問題在我國現(xiàn)階段主要表現(xiàn)為：勞動關(guān)系的建立與管理欠規(guī)范、工資拖欠和社會保障政策缺失，更進一步的問題則是進城后如何打破戶籍制度、享受“國民待遇”、實現(xiàn)社會公平。自2000年以來，農(nóng)民工因工傷、疾病與用人單位間的糾紛不斷見諸報端，之后便是大規(guī)模的農(nóng)民工工資拖欠問題，直至2003年10月溫總理親自為農(nóng)民工討薪通過媒體報道后，關(guān)于農(nóng)民工權(quán)益保障問題開始在全國上下熱烈討論。五年來，十屆全國人大代表和全國政協(xié)委員從各自不同的工作角度出發(fā)，以關(guān)注社會弱勢群體為目的，密切關(guān)注農(nóng)民工的生存狀況和權(quán)益保障，提出了許多關(guān)于農(nóng)民工問題的議案、建議和提案。他們呼吁政府和社會重視對農(nóng)民工的制度性歧視問題，為進城就業(yè)的農(nóng)民工提供公平的就業(yè)機會和生活環(huán)境。筆者通過分析十屆全國人大代表和全國政協(xié)委員五年來涉及農(nóng)民工社會保障問題的議案與提案[1]，并對典型議案、提案和建議的分析和梳理，使公眾了解十屆全國人大代表和全國政協(xié)委員對農(nóng)民工社會保障的關(guān)注、期待以及政府解決這個問題的承諾與信心。
　　在2003至2005年三年的全國“兩會”上，代表委員關(guān)注農(nóng)民工問題的焦點是如何有效解決欠薪問題和進城務(wù)工后合法權(quán)益的保障問題。從2003年十屆全國人大一次會議上由王元成、姜德明、徐景龍、陳舒、王維忠等代表領(lǐng)銜共約200多名全國人大代表共同提出制定《進城務(wù)工人員權(quán)益保護法》的議案，到2004年召開的全國政協(xié)十屆二次會議上民建中央向大會提交的 《關(guān)于加強農(nóng)民權(quán)益維護和保障工作的提案》，再到2005年舉行的十屆全國人大三次會議上有1138位代表提出35件關(guān)于修訂《勞動法》的議案、63位代表提出制定欠薪保障法的議案2件、35位代表提出制定農(nóng)民務(wù)工人員權(quán)益保障法的議案1件等，這些議（提）案均體現(xiàn)了代表委員們對農(nóng)民工問題的高度關(guān)注。代表委員們指出，當前對農(nóng)民工存在著普遍而嚴重拖欠、克扣農(nóng)民工工資的問題，勞動保護措施不力，生產(chǎn)條件差，超時工作或加班得不到應(yīng)有報酬等問題。一些企業(yè)為了減少用工成本，對社保工作態(tài)度消極甚至有抵觸情緒，通常以員工流動性大、農(nóng)民工不愿投保等為借口，少報、瞞報用工人數(shù)或工資總額，以達到少繳社會保險金的目的。據(jù)勞動和社會保障部調(diào)查，全國農(nóng)民工的參保率不足40%，據(jù)有關(guān)專家估計，實際的數(shù)字還要低5～8個百分點。代表委員們建議，應(yīng)盡快建立進城務(wù)工人員權(quán)益保障機制和社會保障體系，使進城務(wù)工人員能夠享受與城市居民平等的基本公共服務(wù)，如養(yǎng)老保險、子女基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生醫(yī)療服務(wù)、生活救濟等，解除他們的后顧之憂，保持城鄉(xiāng)社會穩(wěn)定。
　　
　　一、對農(nóng)民工流動就業(yè)中社會保障問題的關(guān)注
　　
　　早在2004年召開十屆全國人大二次會議上，全國人大代表何瓊英等32名代表向大會提交了《關(guān)于制定保護農(nóng)民工合法權(quán)益法規(guī)的議案》。議案指出，農(nóng)民外出務(wù)工就業(yè)目前還存在不少困難和問題，其中便是全國至今還沒有一部保障農(nóng)民工合法權(quán)益的法律法規(guī)。同年，全國人大代表董明珠提交了《關(guān)于完善社會保險制度的建議》，建議外來女工也應(yīng)參保生育險。她認為，外來女工只能參加大病醫(yī)療保險，卻不能參加生育保險，外來女工的權(quán)益得不到根本保障。周麗珍等12名代表也提交了《關(guān)于為失地農(nóng)民工建立養(yǎng)老保險基金的建議》等。這些議案、建議表明，全國人大代表已經(jīng)注意到在農(nóng)民工欠薪問題之后的社會保障缺失。
　　如果說，在2003年和2004年代表委員對農(nóng)民工社會保障問題關(guān)注的焦點集中在農(nóng)民工多種合法權(quán)益的維護，那么，到2005年以后，他們對農(nóng)民工社會保障問題的關(guān)注具有較強的針對性，開始逐步深入到具體問題和政策細節(jié)。
　　2005年4~11月，中國人民大學勞動人事學院在東南沿海經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)針對農(nóng)民工的生存狀況和權(quán)益保障的調(diào)查表明，在社會保