人大及其常委會對代表提出的議案是否立案，實際上是一個議程設(shè)定的決策過程。議程設(shè)定是公共決策過程中的重要一環(huán)。在特定時期，為什么有些問題能夠進(jìn)入議程而有些問題無法進(jìn)入議程呢？通過對理論及某市相關(guān)案例的研究，筆者認(rèn)為，在議案被立案過程中，包含了人大代表、人大及其常委會、政府三種參與者，也包含了議案涉及的問題、政策建議和政治事件這三種對決策起明顯作用的重要因素。當(dāng)三種參與者形成良性互動、三種因素有效結(jié)合，并當(dāng)政策的機(jī)會之窗開啟時，代表議案進(jìn)入決策議程的可能性就會明顯增強(qiáng)。
　　
　　一、對立案過程產(chǎn)生影響作用的參與者
　　
　?。ㄒ唬┤舜蟠?br/>　　代表主要是提出議案，卻不能決定自己的議案能否被立案。代表在議案中提出的政策建議，也可能和議案辦理部門最終的解決方案不完全一致。
　　（二）人大及其常委會
　　通常來說，人大常委會主任對于立案的全過程有著極大的權(quán)威和最終的決定權(quán)。
　　（三）政府
　　如南京市政府辦公廳有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)是議案組組成人員之一。議案組收集代表議案后，議案組或大會秘書處將和市政府辦公廳事先溝通：如果這個議案的內(nèi)容和市政府的近期重點工作相吻合，又確實能夠完成，那么就極有希望被立案。此外，大部分議案需要由政府有關(guān)部門辦理或配合辦理，政府是關(guān)鍵的政策制定和實施者。
　　
　　二、決策過程中的三條溪流
　　
　?。ㄒ唬﹩栴}的識別
　　有的時候，代表關(guān)注的問題正好也是人大及其常委會關(guān)注的問題。有的時候，代表關(guān)注的問題中一些具有影響力的指標(biāo)，或者是像危機(jī)等惹人注目的焦點事件，引起了人大及其常委會的注意。
　　1.指標(biāo)?；旧纤械慕ㄗh或議案領(lǐng)銜人都會在議案中用大量的數(shù)據(jù)和指標(biāo)，表明議案涉及的問題不僅存在并且很嚴(yán)重。“問題引起政府決策者關(guān)注的原因常常在于某些指標(biāo)完全表明那兒本來就有一個問題存在。政治領(lǐng)域有很多這樣的指標(biāo)?！盵1]
　　2.焦點事件。一些焦點事件也凸顯了問題的嚴(yán)重性并引起了決策者的關(guān)注?！皢栴}通常并不是因這些指標(biāo)而自明的，它們需要一些推動力來引起政府內(nèi)部及其周圍人們的關(guān)注。”[2]如某位市代表多年來反復(fù)提出預(yù)防艾滋病的議案，在這一過程中發(fā)生了一次危機(jī)事件，即2001年國務(wù)院新聞辦正式公開河南省上蔡縣文樓村的艾滋病疫情，之后各地政府和衛(wèi)生部門預(yù)防和控制艾滋病的重視程度大幅提升，這給議案能夠被立案提供了有力的推動。
　　3.給問題貼上標(biāo)簽——對指標(biāo)和焦點事件的解釋。問題不只是狀況或外部事件本身，也存在著一種解釋性的知覺因素。由于一個問題被歸于一種類型而不是另外一種類型，代表使得立案的決策者對問題產(chǎn)生了不同的看法：他們使決策者看到一些新的問題，或者是以一種新的方式而不是另一種方式看待老問題。如在多份有關(guān)艾滋病預(yù)防和控制的議案中，代表在不同的年份選取了不同的切入點，從不同方面對問題進(jìn)行了關(guān)注和闡述。議案所指向的問題的性質(zhì)發(fā)生了質(zhì)的變化：艾滋病從衛(wèi)生部門應(yīng)該關(guān)注的問題，波及全社會各部門應(yīng)共同關(guān)注、合力解決的問題。相應(yīng)的，在這個變化過程中，代表提出了不同的政策建議。另一份《優(yōu)先發(fā)展城市公共交通》的議案，也可以看到問題在不同年份被貼上不同標(biāo)簽：從緩解交通緊張、到環(huán)境保護(hù)、到提供財政資金，一直到構(gòu)建和諧社會，代表對這一問題的重要性進(jìn)行了不同闡述，毋庸置疑，“和諧社會”是當(dāng)年最熱門的詞匯概念。
　　 （二）政策建議的產(chǎn)生
　　受到重視并且被立案的議案，要符合若干標(biāo)準(zhǔn)，內(nèi)容的專業(yè)性、技術(shù)的可行性等都是一些成文的或不成文的標(biāo)準(zhǔn)。而議案領(lǐng)銜人就負(fù)責(zé)將問題與方案、政治聯(lián)系起來，并進(jìn)行一系列軟化、說服等社會活動。
　　1.專業(yè)性強(qiáng)的議案排隊時間較少。議程內(nèi)部涉及從一些具有一般議程到一些很專門化的議程。一般而言，一個高度普遍性的、一般性主題的議案將涉及眾多問題、眾多部門，這限制了決策者在給定時間考慮一般性主題的議案數(shù)量。而專門化的議案，由于花費的資金少，各方面的爭議比較少，可以直接交由某個局下面的處甚至某個科室來單獨處理，這意味著能夠得到全體專家的全力處理，因此容易先進(jìn)入議程領(lǐng)域中。
　　2.立案者比較傾向有具體可行的備選方案的議案。因此，很多被立議案的領(lǐng)銜人都注重進(jìn)行詳細(xì)的調(diào)研，深入探究細(xì)節(jié)，逐漸消除爭論不一致性，明確地提出解決方案并注意政策建議執(zhí)行的可行性，同時闡明建議將會得以實際運(yùn)用的現(xiàn)實機(jī)制。
　　3.代表的活動。有的代表為了議案能夠被立案，開展了大量的工作，為問題能更好地解決奠定了一定基礎(chǔ)。最典型的議案之一是有關(guān)艾滋病的議案，領(lǐng)銜人運(yùn)用了多種方法，如：人代會上多年來多次變換角度、反復(fù)提出有關(guān)本問題的議案，代表還發(fā)動了50余位代表聯(lián)名，并尋求到政協(xié)委員的支持，成功地給市人大施加了一定的壓力。此外，為提供有說服力的數(shù)據(jù)，這位代表還精心組織了課題調(diào)查，耗時半年多、斥資3萬元、共有20多位相關(guān)人員參加了調(diào)查，并形成了論文發(fā)表在期刊雜志上。2004年提出的議案，主要引用了論文的調(diào)研成果。除卻運(yùn)用代表身份提出議案，這位代表在其他領(lǐng)域和場合，推銷自己的思想，就自己關(guān)注的問題進(jìn)行說服活動。如通過教學(xué)、演講在多個公開場合軟化更加廣泛的受眾；在學(xué)術(shù)圈內(nèi)面向更加專業(yè)的公眾宣傳其專業(yè)思想；在衛(wèi)生系統(tǒng)、醫(yī)療系統(tǒng)等政府系統(tǒng)內(nèi)提出其建議，甚至晚餐桌上也不忘進(jìn)行說服活動。
　?。ㄈ┱问录?br/>　　國民情緒的變化、市人大常委會相關(guān)人員的活動、行政機(jī)構(gòu)部門的調(diào)整等因素，都將對把議案提到顯著位置有著強(qiáng)大的影響力。
　　1.國民情緒。為了感覺選民的情緒，代表們常常從各種渠道收集資料和信息，如通過網(wǎng)站公開征集群眾建議、接待選民、接聽群眾熱線、做客演播室等。關(guān)于某些方面日益增多的投訴也將問題突顯出來，并最終轉(zhuǎn)化為代表關(guān)注的問題而成為議案。代表提出的議案也可能受到大眾傳媒的影響或暗示。
　　2.政治系統(tǒng)內(nèi)部。政治系統(tǒng)內(nèi)部的事件也將對立案產(chǎn)生明顯的影響。人大及其常委會有關(guān)專門委員會和工作委員會可能會擬寫并委托代表提出某個議案，以推動問題得到人大常委會和社會各界的重視，促進(jìn)工作更加順利開展。政府部門間的權(quán)限劃定也將對議案是否立案起到重要的影響。如對管理養(yǎng)犬有執(zhí)法權(quán)的部門有工商、衛(wèi)生、城管、公安等，太多的執(zhí)法主體造成了管理分散、職責(zé)不清、執(zhí)法不力。2006年明確了公安部將作為養(yǎng)犬管理的牽頭單位，使問題的解決明朗化。權(quán)限劃定清楚了，議案被順利立案，有關(guān)條例也已制定出臺。
　　
　　三、政策之窗的開啟
　　
　　“政策之窗是政策建議的倡導(dǎo)者提出其最得意的解決辦法的機(jī)會，或者是他們促使其特殊問題受到關(guān)注的機(jī)會。”[3]對于代表議案而言，政策之窗意味著議案能被立案的機(jī)會。關(guān)于某一主題的議案雖然真的很熱門，但距離立案卻仍有一步之遙。大多數(shù)能被立案的議案，常常是由于一些機(jī)會的出現(xiàn)而被立案。
　?。ㄒ唬┲醒牖蛉珖秶鷥?nèi)的大的政策導(dǎo)向
　　如有關(guān)優(yōu)先發(fā)展城市公共交通的議案，黨的十六大以來，黨中央作出優(yōu)先發(fā)展城市公共交通的決策部署，溫家寶總理、曾培炎副總理先后作出重要批示。這樣的大背景開啟了政策之窗，代表提出的有關(guān)優(yōu)先發(fā)展城市公共交通的議案正是順應(yīng)了黨和政府的政策導(dǎo)向，因此能夠被順利立案。
　?。ǘ┍镜丶磳l(fā)生的重大事件
　　制定志愿者工作條例的議案能夠被立案，要歸功于兩次該市重大活動的契機(jī)。2001年該市承辦某次國際性會議促成了市人大常委會作出開展志愿者行動的有關(guān)決定。2004年，該市創(chuàng)建全國文明城市和即將召開某次全國性會議，需要一定人數(shù)的志愿者，通過立法對志愿服務(wù)進(jìn)行全面的規(guī)范和調(diào)整顯得十分必要。
　?。ㄈ┫蛳噜忣I(lǐng)域的外溢
　　“所謂外溢，它是這樣一種過程，其中某一項目在政府議程上的出現(xiàn)同時也就確定了一些在概念上與其相鄰的項目后來在議程上的重要地位?！盵4] “出現(xiàn)一扇有利于某一主題的政策之窗常?？梢詾榱硪粋€相同主題的敞開增加可能性?！盵5]如發(fā)展城市公共交通議案被立案，增加了向相鄰的領(lǐng)域立案的概率，有關(guān)城市其他交通問題的議案也一直在考慮立案的范疇內(nèi)，關(guān)于軌道交通的議案也就被順利立案。
　　以上分析了對議程設(shè)定發(fā)生影響作用的幾種因素和政策窗口的敞開。問題或者政治本身也許就可以建構(gòu)起議程。然而，如果所有三種因素都匯合在一起的話，那么一個議案進(jìn)入決策議程的可能性就會明顯增強(qiáng)。問題、政策和政治這些看似分離的因素往往在某些關(guān)鍵的時候匯聚在一起：解決辦法與問題連接起來，而且它們兩者都與一些有利的政治事件連接起來。當(dāng)政策之窗打開時，最有可能出現(xiàn)這種連接。也就是說，當(dāng)機(jī)會來臨時，如果三種因素都匯合起來，代表提出的議案被立案的可能性就會明顯增強(qiáng)。
　　注釋：
　　[1][2][3][4][5]【美】約翰·W·金登：《議程、備選方案與公共政策》（第二版），中國人民大學(xué)出版社2004年版，第114、119、209、239頁。
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