法工委（全稱為“法制工作委員會”）是有立法權(quán)的地方各級人大常委會的常設(shè)工作機(jī)構(gòu)，其主要工作職責(zé)是協(xié)助立法。通常講，一部地方性法規(guī)，從論證、立項(xiàng)到起草、審議，直至最后通過、公布，無不滲透著法工委的工作。因此，法工委作用發(fā)揮得如何，將關(guān)系到法規(guī)質(zhì)量的高低。下面筆者結(jié)合近年來參與地方立法工作的實(shí)踐，就審議環(huán)節(jié)談?wù)劮üの饔玫陌l(fā)揮。
　　
　　一、審議工作的質(zhì)量和現(xiàn)狀客觀上呼喚法工委積極發(fā)揮作用
　　
　　總體上看，當(dāng)前地方立法過程中的審議，不管是常委會的審議還是專門委員會即法制委員會的統(tǒng)一審議，無不存在審議不全面、不深入、不細(xì)致的問題，直接導(dǎo)致立法的質(zhì)量不高。法規(guī)出臺后，不是合法性受到置疑，就是可操作性不強(qiáng)等，與預(yù)期的法律效果、社會效果相差甚遠(yuǎn)。
　　審議工作質(zhì)量不高的原因主要有三個(gè)方面：
　　首先，常委會組成人員或?qū)ｉT委員會委員法律知識匱乏，實(shí)際立法經(jīng)驗(yàn)欠缺。從實(shí)踐看，一方面，常委會組成人員或?qū)ｉT委員會委員大多沒有經(jīng)歷法律專業(yè)的系統(tǒng)學(xué)習(xí)或培訓(xùn)，缺乏必要的法律基本理論和知識；另一方面，由于人員更換頻繁，使得他們參與立法工作的時(shí)間一般較短，實(shí)際立法工作經(jīng)驗(yàn)積累不夠。正是這兩個(gè)方面的原因，加之一些人由于年齡偏大，主動學(xué)習(xí)和研究問題的積極性不高，或者因其他工作繁忙，無暇顧及立法等因素，導(dǎo)致了他們提出的審議意見或建議總體上質(zhì)量不高，甚至有時(shí)犯一些常識性錯(cuò)誤或陷入無意義的爭論。例如，我們在制定建筑節(jié)能條例時(shí)，其中有一條規(guī)定：“……沒有采用節(jié)能燈具照明的機(jī)關(guān)、單位，條例實(shí)施后，應(yīng)當(dāng)限期改用節(jié)能燈具?！背Ｎ瘯徸h時(shí)，有的組成人員便對此提出疑義，認(rèn)為本條違反了“法不溯及既往”的原則。實(shí)際上本條并不涉及法的溯及力問題，所謂法的溯及力，指的是法對于它實(shí)施前發(fā)生的行為是否生效，即是否有約束力的問題，通俗點(diǎn)講，就是法對于它生效前發(fā)生的違法行為能否進(jìn)行處罰。上述規(guī)定顯然不是對“沒有采用節(jié)能燈具照明的行為”進(jìn)行評價(jià)和處罰，因而與溯及力問題并無干系。當(dāng)然，法的溯及力問題畢竟是個(gè)專業(yè)問題，對于一個(gè)非法律專業(yè)的人來說，理解上出現(xiàn)點(diǎn)偏差也并非不可思議。但是，在立法實(shí)踐中，我們的確還碰到一些令人匪夷所思的問題。如有的人常常強(qiáng)烈要求把條文中的“應(yīng)當(dāng)”改為“必須”，理由是，前者沒有力度，語氣不夠堅(jiān)決，仿佛一位長者在給人講道理，行為人遵守也可不遵守也可，約束力不強(qiáng)。其實(shí)，這僅是個(gè)法律常識問題，法律的力度不是體現(xiàn)在個(gè)別詞語的運(yùn)用上，而是主要體現(xiàn)在處罰條款的設(shè)定即法律后果上，從法律后果看，“應(yīng)當(dāng)”與“必須”是相同的，并無輕重之別。的確，從感情色彩上看，“必須”一詞似乎更強(qiáng)烈一些，然而，根據(jù)法律語言的內(nèi)在要求，帶有強(qiáng)烈感情色彩的詞語恰恰是法律條文所應(yīng)極力避免的。
　　其次，審議前沒有認(rèn)真閱讀材料，準(zhǔn)備不夠充分。立法，不僅涉及法律知識，往往還涉及政治、經(jīng)濟(jì)、社會等方方面面的知識，因此，要想在審議時(shí)提出具有一定水平和質(zhì)量的修改意見或建議，必須提前熟悉法規(guī)案，做些有針對性的研究和思考。然而，實(shí)際情況卻完全不是這樣，很多組成人員或委員事先并沒有閱讀法規(guī)案和有關(guān)材料，有的甚至到了會場才知道審議的議題，因此，腦子往往一片空白，審議時(shí)，邊聽主持人宣讀法規(guī)案條文，邊查找問題，隨后就發(fā)表意見，其結(jié)果可想而知，不是找不準(zhǔn)問題，就是沉默不語，或者死摳一些細(xì)枝末節(jié)。當(dāng)然，導(dǎo)致組成人員或委員準(zhǔn)備不充分的原因是多方面的，有主觀上的，也有客觀上的。主觀上看，主要是因?yàn)橛械慕M成人員或委員對地方立法不夠重視，責(zé)任心不強(qiáng)，自覺研究問題的意識不夠；客觀上，則是因?yàn)橛嘘P(guān)材料的發(fā)送不夠及時(shí)，工作人員沒有提前將法規(guī)案及有關(guān)材料發(fā)送給有關(guān)組成人員或委員。
　　再次，審議過程倉促，審議本身不夠深入。主要是因?yàn)椋阂皇菍徸h時(shí)間安排不充裕。粗略統(tǒng)計(jì)，無論是常委會還是專門委員會，安排審議法規(guī)案的時(shí)間一般不超過兩個(gè)小時(shí)，有時(shí)甚至不到一小時(shí)。如此短的時(shí)間，將法規(guī)案條文通讀一遍，時(shí)間就用得差不多了，根本無法展開細(xì)致的討論。二是審議方式、方法欠科學(xué)。審議，顧名思義，既審又議，有審有議，方叫審議。審，即審查；議，即爭議、討論。既審又議，才能找準(zhǔn)問題，提出切實(shí)可行的修改方案?？涩F(xiàn)實(shí)情況是，只審不議，或少議，一個(gè)人觀點(diǎn)提出來后，其他人往往既不附和，也不批駁，不置可否，各種觀點(diǎn)形不成碰撞，問題得不到深入討論。三是審議觀念和態(tài)度存在問題。目前，制定地方性法規(guī)一般都實(shí)行三審制，即經(jīng)過三次常委會審議才進(jìn)行表決，其用意就是為了保證審議充分，提高立法的質(zhì)量?？墒牵瑢?shí)踐中并沒有很好地貫徹和利用這一制度，經(jīng)常會聽到委員們說出一些類似這樣的話：一審時(shí)，有人說，將來還有兩審呢，這次主要審查立法的必要性，具體條文用不著細(xì)摳；到了二審，他們會說，已經(jīng)審過一次了，將來還有三審，這次差不多了，就這樣吧；到了三審，他們又說，已經(jīng)經(jīng)過兩次審議了，審得已經(jīng)差不多了，任何事情都不會完美無缺，細(xì)節(jié)問題就不用再摳了。如此，雖然經(jīng)過了三次審議，實(shí)際上沒有一次審議做到深入、全面，審議質(zhì)量如何保障呢？
　　
　　二、法工委在立法審議環(huán)節(jié)發(fā)揮作用的途徑和方式
　　
　　提高審議質(zhì)量，最有效、最直接的辦法，當(dāng)然是從抓審議本身入手，對癥下藥，改變和加強(qiáng)審議工作。但是，囿于目前的體制和機(jī)制，特別是常委會和專門委員會的產(chǎn)生和構(gòu)成方式，要徹底改變目前的審議狀況幾乎是不可能的。鑒于此，筆者認(rèn)為，采用迂回的辦法，另辟蹊徑，從加強(qiáng)法工委工作、充分發(fā)揮法工委作用入手，或許可以探索出一條改進(jìn)審議工作、提高審議質(zhì)量的新路子。具體設(shè)想如下：
　　一方面，改革法制委員會組成結(jié)構(gòu)，適當(dāng)吸收法工委工作人員進(jìn)入法制委員會。目前，各地人大常委會法工委一般都擁有一些從事地方立法工作時(shí)間相對較長，具備一定立法經(jīng)驗(yàn)，或者受過法律專業(yè)系統(tǒng)教育，具有一定法律基本理論和知識的工作人員。如果適當(dāng)吸收這些人員進(jìn)入法制委員會，作為法制委員會委員參與統(tǒng)一審議，顯然對提高審議質(zhì)量將大有裨益。現(xiàn)在已有個(gè)別地方的人大在這方面先行一步，并取得了一些成效，有條件的地方人大，不妨進(jìn)行嘗試。
　　另一方面，賦予法工委完整的發(fā)言權(quán)。按照現(xiàn)行做法，法工委工作人員參加常委會或法制委員會審議，主要是負(fù)責(zé)記錄、整理審議意見，只是在會議主持人、組成人員或委員要求其對法規(guī)案有關(guān)條文或問題作出解釋時(shí)，才進(jìn)行發(fā)言。筆者認(rèn)為，這種發(fā)言權(quán)是被動的、不完整的，要充分發(fā)揮法工委的作用，必須賦予法工委完整的發(fā)言權(quán)，即，參加審議會議的法工委工作人員不僅可以被動發(fā)言，也可以不經(jīng)要求或允許，就法規(guī)案的有關(guān)內(nèi)容和問題主動發(fā)言。主要包括兩種情況：一是解釋有關(guān)條文或問題；二是引導(dǎo)和提示組成人員或委員對有關(guān)條文或問題進(jìn)行深入審議。
　　關(guān)于解釋有關(guān)條文或問題。如前所述，目前法工委工作人員對有關(guān)條文或問題的解釋，大都是被動解釋。從實(shí)踐上看，這是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。因?yàn)閷?shí)際審議時(shí)常常出現(xiàn)一些需要解釋而又無人提出進(jìn)行解釋的情況，這時(shí)候如果法工委沒有主動解釋的權(quán)力，不主動進(jìn)行解釋，不僅當(dāng)場可能出現(xiàn)尷尬局面，更可能給日后的工作帶來麻煩，甚至徒增工作成本，卻未能提高立法質(zhì)量。
　　關(guān)于引導(dǎo)和提示組成人員或委員對有關(guān)條文或問題進(jìn)行深入審議。如前所述，由于主、客觀的原因，常委會或?qū)ｉT委員會對法規(guī)案中的一些焦點(diǎn)、難點(diǎn)問題，可能沒有發(fā)現(xiàn)和意識到，從而沒能展開充分討論。法工委由于自始至終參與法規(guī)案的工作，因而對法規(guī)案存在的問題和矛盾會比較清楚。在這種情況下，如果法工委工作人員不主動提出問題，提請或建議組成人員或委員對有關(guān)問題進(jìn)行深入審議，就有可能埋下后患，嚴(yán)重影響立法的質(zhì)量。例如，前不久我們在制定城市排水管理?xiàng)l例時(shí)，就遇到這種情況。在該條例中，關(guān)于排水設(shè)施養(yǎng)護(hù)、維修責(zé)任的劃分，是一個(gè)各方面爭議較大的問題，法工委與起草單位、政府法制辦等有關(guān)部門反復(fù)論證、多次研究，也未能達(dá)成一致意見。然而，出乎意料的是，常委會組成人員分組審議時(shí)，卻沒有任何人對此提出修改意見或建議，有的小組甚至一讀而過，根本沒有深入討論。最后，法工委工作人員主動介紹了有關(guān)情況，并建議組成人員對此進(jìn)行深入討論，一些組成人員方如夢初醒，恍然大悟，認(rèn)識到問題的復(fù)雜性，回頭重新對此進(jìn)行了認(rèn)真審議。
　?。ㄗ髡邌挝唬哼|寧省沈陽市人大常委會法工委）