城市流動人口管理是當前我國經(jīng)濟、政治和社會發(fā)展中一個無法回避的社會性問題，不僅關(guān)系到我國城市化進程中的城市管理等問題，更關(guān)系到城鄉(xiāng)之間、不同地域間公民的政治、經(jīng)濟和社會平等權(quán)利問題。
　　流動人口問題的實質(zhì)是戶籍制度，因戶籍身份不同導(dǎo)致了公民之間享受到的社會資源的不同。但就現(xiàn)實來看，在戶籍差別及其所對應(yīng)的社會資源分配體制尚難徹底改變的情況下，流動人口管理問題的要害還不在于戶籍本身，而在于把公民的各種權(quán)利跟戶籍捆綁在一起的機制。人口流動了但戶籍無法流動，相應(yīng)的公民權(quán)利被綁定在戶籍上也就無法實現(xiàn)流動，這才是流動人口的各項政治權(quán)利、社會權(quán)利難以有效實現(xiàn)的根本所在。
　　從現(xiàn)實來看，流動人口與戶籍居民在享受社會資源方面的不平等問題，很難在短時期內(nèi)取得實質(zhì)性的突破，但這并不妨礙我們在現(xiàn)有的制度條件下盡可能創(chuàng)造一個相對公平和平等的政策環(huán)境。特別是在戶籍制度改革尚難一蹴而就的現(xiàn)實面前，將流動人口的公民權(quán)利以及相應(yīng)的政治權(quán)利、社會權(quán)利與戶籍脫鉤，相對獨立出來，只依據(jù)他們的公民身份而不是戶籍身份，才能夠保證權(quán)利隨著人員的流動而流動。
　　因此，當前深化戶籍制度改革，首先應(yīng)著眼于盡快剝離戶籍本身所包涵和附加的福利內(nèi)容，降低戶籍制度背后的“含金量”。也就是要剝離依附在戶籍制度上的就業(yè)、居住、教育、社會保障和福利等各項權(quán)利，將就業(yè)權(quán)利與戶籍制度徹底脫鉤，為勞動力自由流動掃清制度障礙。從制度設(shè)計角度看，應(yīng)鼓勵各地開展勞動力平等就業(yè)試點改革，按照屬地化管理原則，把流動人口的就業(yè)、居住、勞動保護、社會保障、教育等問題納入輸入地政府管理范圍，探索勞動力有序流動和就業(yè)的途徑。
　　另一方面，更要積極探索保障流動人口政治權(quán)利如選舉權(quán)制度的改革。選舉權(quán)和被選舉權(quán)是《憲法》賦予公民的基本權(quán)利，是公民行使其他政治權(quán)利的基礎(chǔ)，方便公民行使選舉權(quán)是《憲法》和《選舉法》的一項基本原則。當公民在城鄉(xiāng)之間、不同地域之間的流動日益成為一種社會常態(tài)的情況下，社會就無法忽視流動人口的選舉權(quán)和被選舉權(quán)，更不能限制甚至剝奪了流動人口的選舉權(quán)和被選舉權(quán)。目前，我國流動人口行使選舉權(quán)利過程中存在的問題，一是參選率低，有調(diào)查表明，流動人口中的選民回戶口所在地參加選舉、委托別人在原選區(qū)代為投票或取得原選區(qū)選民資格證明并持本地公安機關(guān)合法暫住證在現(xiàn)居住地或工作地參加選舉的人并不是很多，這事實上使相當一部分流動人口選舉和被選舉的權(quán)利得不到實現(xiàn)；二是代表的名額分配沒有考慮流動人口，因為我國現(xiàn)行的人大代表名額，是按照所在行政區(qū)域城鄉(xiāng)戶籍人口的數(shù)量進行分配的，對于那些流動人口較多的地區(qū)來講，事實上造成代表名額分配和代表選舉的不平等，盡管目前一些地方已經(jīng)積極探索流動人口在居住地參加選舉的一些做法，但由于一些技術(shù)問題的障礙，使得流動人口參選的時間和經(jīng)濟成本很高，也導(dǎo)致絕大多數(shù)流動人口無法正常行使選舉權(quán)利。
　　當前，隨著社會的進步，公民的法律意識、參政意識得到了顯著提高，按照工作單位所在地或居住地劃分選區(qū)、確認公民的選民資格是民主選舉的必然趨勢。因此，如何進一步淡化與戶籍制度捆綁在一起的公民選舉權(quán)利，使得所有的公民都能夠合法行使自己的民主權(quán)利，是當前改革必須有所突破的。
　　(作者系中國政法大學(xué)法學(xué)院副教授)