2006年11月6日至8日由全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)主辦、海南省人大常委會(huì)承辦的第十二次全國(guó)地方立法研討會(huì)在海口市召開(kāi)。全國(guó)人大法律委員會(huì)主任委員楊景宇、全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)副主任李飛、信春鷹，海南省、安徽省、新疆維吾爾自治區(qū)人大常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)以及各省、自治區(qū)、直轄市及經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在市的人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)負(fù)責(zé)人出席了會(huì)議。研討會(huì)以“為全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，構(gòu)建和諧社會(huì)，形成中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，加強(qiáng)地方立法若干問(wèn)題研討，充分發(fā)揮地方立法的作用，提高立法質(zhì)量”為主題，圍繞“地方立法如何兼顧各階層、各方面群眾利益，關(guān)注對(duì)弱勢(shì)群體的保護(hù)，保障最廣大人民群眾的根本利益”、“如何科學(xué)規(guī)范行政機(jī)關(guān)的職權(quán)與責(zé)任，處理好行使權(quán)力與接受監(jiān)督的關(guān)系，做到權(quán)力與責(zé)任掛鉤，權(quán)力與利益脫鉤，防止利益部門(mén)化和部門(mén)利益法制化”、“設(shè)定法律責(zé)任的價(jià)值取向和基本原則，如何銜接好民事責(zé)任、行政責(zé)任和刑事責(zé)任，防止濫設(shè)濫罰，加強(qiáng)監(jiān)督制約”、“在地方性法規(guī)與法律、行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章相互銜接、和諧一致方面有哪些需要解決的突出問(wèn)題”等四個(gè)方面的內(nèi)容，進(jìn)行了深入研討。現(xiàn)就與會(huì)者關(guān)于“在立法中如何防止部門(mén)利益法制化”研討情況綜述如下：
　　
　　一、立法中的部門(mén)利益普遍存在并呈現(xiàn)復(fù)雜化、多樣化趨勢(shì)
　　
　　如何認(rèn)識(shí)當(dāng)前立法工作中的部門(mén)利益，是不少省市關(guān)注的重點(diǎn)。一些省市對(duì)立法中的部門(mén)利益從理論和實(shí)踐上進(jìn)行了深入的系統(tǒng)研究 （貴州、黑龍江、河南、重慶等），不少省市對(duì)立法中部門(mén)利益的含義、實(shí)質(zhì)、現(xiàn)狀、表現(xiàn)形式和危害也做了詳盡闡述。大家普遍認(rèn)為，立法中部門(mén)利益是普遍存在的，且有復(fù)雜化、多樣化的趨勢(shì)?！傲⒎ㄖ械牟块T(mén)利益傾向是多年來(lái)立法問(wèn)題中的頑疾”（四川）?！岸嗄暌郧熬痛嬖诘牟块T(mén)利益傾向，至今依然存在，有一些主管部門(mén)仍然把制定地方性法規(guī)作為牟取部門(mén)利益的手段和工具”（貴州）?！敖陙?lái)，地方立法中的部門(mén)利益表現(xiàn)形式呈現(xiàn)多樣化的趨勢(shì)”（河南）。有的省市認(rèn)為，立法中的部門(mén)利益就是行政機(jī)關(guān)在立法過(guò)程中過(guò)多地強(qiáng)調(diào)本部門(mén)的權(quán)力和利益，力圖通過(guò)立法來(lái)維護(hù)、鞏固和擴(kuò)大本部門(mén)的職權(quán)，對(duì)本部門(mén)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任與義務(wù)重視不夠（云南）；部門(mén)利益在立法中的表現(xiàn)是多種多樣的，往往表現(xiàn)為在立法上爭(zhēng)行政許可權(quán)、行政處罰權(quán)和行政收費(fèi)權(quán)（遼寧）；“不適當(dāng)?shù)刈非蠊芾砉ぷ魃系姆奖闩c片面追求審批權(quán)、收費(fèi)權(quán)一樣，實(shí)際上也是一種隱蔽的部門(mén)利益”（黑龍江）。有的省市則認(rèn)為，立法中部門(mén)利益的實(shí)質(zhì)是沒(méi)有科學(xué)地規(guī)定公民、法人和其他組織的權(quán)利和義務(wù)、國(guó)家機(jī)關(guān)主要是行政機(jī)關(guān)的權(quán)力和責(zé)任（浙江）。
　　
　　二、克服和防止立法中的部門(mén)利益最根本的是要堅(jiān)持以人為本、立法為民
　　
　　不少省市認(rèn)為，“解決地方立法中的部門(mén)利益傾向具有長(zhǎng)期性、艱巨性、復(fù)雜性”（貴州）?！皥?jiān)持以人為本，實(shí)現(xiàn)立法為民，是防止和克服部門(mén)利益的根本措施”（黑龍江、云南、河南、山東、貴州）。全國(guó)人大法律委員會(huì)主任委員楊景宇認(rèn)為，“立法不是有關(guān)部門(mén)之間權(quán)力和利益的分配與再分配，而應(yīng)該反映人民的共同意志和根本利益。中國(guó)特色社會(huì)主義法律制度應(yīng)該把實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義作為價(jià)值取向。要明確公共權(quán)力的非盈利性，絕不允許權(quán)力‘尋租’。這是一條法律原則，又是一條政治原則。”他還特別強(qiáng)調(diào)，“為了從源頭上、制度上預(yù)防和解決腐敗問(wèn)題，行政管理法律制度必須體現(xiàn)權(quán)力與利益徹底脫鉤的原則。不然的話，公共權(quán)力如果成為權(quán)力行使者的特權(quán)，這種特權(quán)又能給其帶來(lái)利益，這種利益一旦逐漸形成既得利益，那就難免會(huì)成為改革的阻力，并且會(huì)成為一個(gè)腐敗源。”
　　
　　三、防止部門(mén)利益的關(guān)鍵是科學(xué)規(guī)范行政機(jī)關(guān)的權(quán)力與責(zé)任
　　
　　全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)副主任李飛指出，“注意處理好權(quán)力與權(quán)利、權(quán)力與責(zé)任的關(guān)系，防止利益部門(mén)化和部門(mén)利益法制化。特別是在大量法律草案是由有關(guān)職能部門(mén)起草的情況下，如何處理好權(quán)力與權(quán)利、權(quán)利與責(zé)任的關(guān)系，顯得尤為重要。立法中必須堅(jiān)持一條，既要注意給予行政機(jī)關(guān)必要的手段，以確保行政權(quán)力有效行使，又要注意對(duì)行政權(quán)力的規(guī)范、制約和監(jiān)督，促使行政機(jī)關(guān)依照法定的權(quán)限和程序正確行使權(quán)力，確保公民、法人和其他組織的合法權(quán)利不受侵害?！睏罹坝钪魅挝瘑T要求，“法律在賦予有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)必要的權(quán)力的同時(shí)，必須規(guī)定其相應(yīng)的責(zé)任，規(guī)范、制約、監(jiān)督權(quán)力的行使。法律在規(guī)定自然人、法人和其他組織應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)的同時(shí)，應(yīng)該明確規(guī)定其享有的權(quán)利，并為保證其權(quán)利的實(shí)現(xiàn)規(guī)定相應(yīng)的政策和措施?！辈簧偈∈姓J(rèn)為，立法時(shí)應(yīng)該做到權(quán)力與責(zé)任、權(quán)利與義務(wù)的平衡，特別是在賦予行政機(jī)關(guān)權(quán)力的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)明確具體地規(guī)定行政機(jī)關(guān)濫用職權(quán)及瀆職等行為的責(zé)任（浙江、貴州、遼寧、黑龍江、湖南、湖北、北京、重慶、山西、內(nèi)蒙古）?！白龅綑?quán)力和利益脫鉤。不得增設(shè)收費(fèi)權(quán)，組織培訓(xùn)不得收費(fèi)，即使有依據(jù)的收費(fèi)也盡可能由財(cái)政承擔(dān)”（浙江）。“盡量減少和避免政府作為某項(xiàng)措施的受益人時(shí)，承擔(dān)成本的卻是管理相對(duì)人”（黑龍江）。山東省人大常委會(huì)制定的計(jì)量法規(guī)就規(guī)定，在鑒定合格期內(nèi)不得對(duì)同一計(jì)量器具重復(fù)檢測(cè)，下級(jí)質(zhì)檢部門(mén)自上級(jí)質(zhì)檢部門(mén)實(shí)施檢查之日起半年內(nèi)，除消費(fèi)者投訴外，不得再對(duì)經(jīng)檢驗(yàn)合格的同一企業(yè)的同一產(chǎn)品進(jìn)行重復(fù)檢查。檢查者應(yīng)當(dāng)在檢驗(yàn)結(jié)果結(jié)束后10個(gè)工作日內(nèi)返還抽檢樣品，因檢查者或檢查者的過(guò)錯(cuò)，對(duì)檢驗(yàn)樣品造成不應(yīng)有的損壞或者丟失不能返還的，責(zé)任單位應(yīng)當(dāng)進(jìn)行賠償。
　　
　　四、科學(xué)立項(xiàng)、民主立法是防止部門(mén)利益的重要基礎(chǔ)
　　
　　“地方立法熱的背后，往往不同程度地夾雜著追逐部門(mén)自身利益的私貨”（貴州）?！耙獦?shù)立‘不立法’、社會(huì)與政府共同治理的理念。通過(guò)市場(chǎng)能調(diào)節(jié)的，通過(guò)社會(huì)自治力量能管理的，通過(guò)政策等‘軟法’能規(guī)制的，通過(guò)加強(qiáng)執(zhí)法能解決的，就不要立法，以免造成行政權(quán)泛濫”（浙江）?！耙饤壥率绿幪幜⒎ǖ摹毫⒎ㄕ摗季S，準(zhǔn)確把握立法時(shí)機(jī)，合理劃定法規(guī)的調(diào)控范圍和對(duì)象，讓立法成為規(guī)范社會(huì)關(guān)系和人們行為的最后選擇”（貴州）。同時(shí)，加強(qiáng)法規(guī)起草工作，探索法規(guī)草案的委托起草，使其成為從源頭扼制部門(mén)利益傾向的重要手段（四川、河南）。由于“在一部法規(guī)征求意見(jiàn)的各個(gè)環(huán)節(jié)中，除了法規(guī)的主管部門(mén)和涉及的相關(guān)部門(mén)，我們有時(shí)候很難找到一個(gè)水平比較高又熟悉情況、能夠指出法規(guī)隱藏了部門(mén)利益或者侵犯了管理相對(duì)人權(quán)益的組織或者單位”（黑龍江），以及“地方立法機(jī)關(guān)的人員結(jié)構(gòu)、素質(zhì)、會(huì)議形式和在立法中的實(shí)際作用等方面事實(shí)上存在著的缺陷以及與政府及其所屬部門(mén)之間千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，都使其難以抵擋甚至不愿抵擋來(lái)自政府及其所屬部門(mén)的強(qiáng)大利益訴求”（貴州），不少省市從提高審議質(zhì)量方面著手，摒棄草案中的部門(mén)利益條款。山東省2006年建立了地方性法規(guī)草案征求省人大代表意見(jiàn)的制度，即將每部法規(guī)草案都寄給30名以上的相關(guān)省人大代表征求意見(jiàn)，并安排專人收集整理其意見(jiàn)。河北省在人大常委會(huì)機(jī)關(guān)網(wǎng)站專門(mén)開(kāi)通了代表電子信箱，將重要的法規(guī)案通過(guò)電子信箱發(fā)給每一位代表，對(duì)立法宗旨、基本原則以及具體規(guī)定等作出詳細(xì)的說(shuō)明，并專門(mén)指定1名工作人員負(fù)責(zé)電子郵件的收發(fā)、代表意見(jiàn)匯總。代表意見(jiàn)收集整理后，作為法制委員會(huì)統(tǒng)一審議的參考。深圳市制定了《法規(guī)審議工作指引》和《審查審議規(guī)則》，對(duì)法規(guī)審議步驟做了具體規(guī)定，并就法規(guī)審議的基本原則和需要解決的主要問(wèn)題對(duì)常委會(huì)組成人員進(jìn)行審議指引。云南在審議征兵工作條例修訂草案時(shí)，對(duì)“現(xiàn)役軍人的子女應(yīng)當(dāng)優(yōu)先入伍”和“適齡男性公民無(wú)兵役證的，有關(guān)部門(mén)不得辦理升學(xué)、就業(yè)、出境等手續(xù)”，就根據(jù)組成人員的審議意見(jiàn)予以刪除。
　　
　　五、完善機(jī)制、落實(shí)責(zé)任是防止部門(mén)利益的重要保障
　　
　　廣東省2006年1月修改了立法條例，將法規(guī)審議程序由一般“二審”改為一般“三審”（至此，實(shí)行一般“三審”的已有遼寧、安徽、福建、湖南、廣西、西藏、四川、重慶、廣東、深圳、廈門(mén)、成都、沈陽(yáng)、邯鄲等14個(gè)省區(qū)市）；上海實(shí)行一般“二審三通過(guò)”制度；福建、甘肅建立了隔次審議制度，對(duì)重要的、內(nèi)容比較復(fù)雜的、一審或者二審時(shí)意見(jiàn)分歧比較大的法規(guī)草案進(jìn)行隔次審議，這有利于常委會(huì)組成人員開(kāi)展調(diào)查、研究和論證工作，從時(shí)間上保證審議質(zhì)量。河北省對(duì)每部法規(guī)案，包括法制委員會(huì)提交審議結(jié)果報(bào)告前征求意見(jiàn)及采納情況、提交審議結(jié)果報(bào)告時(shí)對(duì)一審意見(jiàn)采納情況及反饋情況、提交修改意見(jiàn)報(bào)告時(shí)對(duì)二審意見(jiàn)采納及反饋情況以及未采納意見(jiàn)的情況和常委會(huì)對(duì)法規(guī)案表決情況，都要由法規(guī)承辦人逐一登記在案，記入《法制委員會(huì)統(tǒng)一審議期間意見(jiàn)采納及反饋情況表》，向法制委員會(huì)匯報(bào)。法制委員會(huì)根據(jù)記載情況就承辦人的工作得失進(jìn)行點(diǎn)評(píng)，并以此作為年終干部考核依據(jù)之一。
　　
　　六、加強(qiáng)對(duì)部委規(guī)章的監(jiān)督，鏟除部門(mén)利益賴以滋生的土壤
　　
　　不少省市認(rèn)為，一定程度上，部委規(guī)章是地方立法中的部門(mén)利益的始作俑者?！袄谩衔环ā械牟块T(mén)利益缺陷，將‘上位法’中的部門(mén)利益予以確認(rèn)、轉(zhuǎn)化甚至放大”，在地方立法中是普遍存在的（貴州）?！安课?guī)章相互打架，不適當(dāng)?shù)財(cái)U(kuò)大行政權(quán)，爭(zhēng)權(quán)奪利，虛置法律，不容忽視”（浙江）?！拌b于地方立法中的有些部門(mén)利益傾向直接來(lái)源于‘上位法’，建議全國(guó)人大一方面在制定法律時(shí)盡量避免部門(mén)利益傾向，另一方面要加強(qiáng)對(duì)行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章及規(guī)范性文件的備案審查和監(jiān)督工作，剔除其中的部門(mén)利益傾向”（貴州、浙江）。
　?。ㄗ髡邌挝唬褐貞c市人大常委會(huì)法制委員會(huì)）