非營(yíng)利組織是市民社會(huì)中最為活躍的重要角色之一，非營(yíng)利組織的發(fā)展是克服市場(chǎng)失靈和政府失靈的一種必然結(jié)果。它有利于糾正政府部門(mén)和私人部門(mén)在促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中出現(xiàn)的制度弱點(diǎn)，從而能夠有效地彌補(bǔ)兩者在功能上的空白?，F(xiàn)在學(xué)者對(duì)非營(yíng)利組織的研究更多的側(cè)重從組織理論和行政管理的角度對(duì)其進(jìn)行實(shí)證分析，而從法學(xué)的角度對(duì)其研究還顯得十分薄弱，就我國(guó)目前而言，有關(guān)非營(yíng)利性組織的相關(guān)法律制度的構(gòu)建還遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于非營(yíng)利組織的迅速發(fā)展。
　　
　　一、非營(yíng)利組織內(nèi)涵的界定和發(fā)展的根源
　　
　　非營(yíng)利組織，有的學(xué)者稱之為“非政府組織”?！胺菭I(yíng)利組織”和“非政府組織”兩個(gè)稱呼，有一定的區(qū)別，不可以混淆?！胺钦M織”是在國(guó)際公法或憲法學(xué)中使用的政治學(xué)概念，從字面上理解包含了除政府以外的所有組織，其范圍極其廣泛，這就容易與營(yíng)利性的企業(yè)組織相混淆。而“非營(yíng)利組織”主要是在組織法和稅法上使用的概念，從字面上理解包含了除營(yíng)利性主體以外的所有組織。這種提法比較科學(xué)，比較全面反映了該組織的特質(zhì)。非營(yíng)利組織是指獨(dú)立于政府與企業(yè)之外的，不以營(yíng)利為目的的，為社會(huì)提供公共服務(wù)或?yàn)槠涑蓡T謀取利益的組織。
　　非政府組織產(chǎn)生與發(fā)展與兩個(gè)失靈有密切關(guān)系，一個(gè)是市場(chǎng)失靈，一個(gè)是政府失靈。市場(chǎng)失靈和政府失靈是各國(guó)非政府組織求得生存和發(fā)展的重要背景。人們向市場(chǎng)和政府之外尋求出路，從而使非政府組織的發(fā)展獲得新契機(jī)。非政府組織不僅是公民表達(dá)意見(jiàn)主張、實(shí)現(xiàn)結(jié)社權(quán)的基本形式，也是政府與社會(huì)的中介，是政府與企業(yè)的協(xié)調(diào)者。一些政府管不了或者管不好的事情由非政府組織來(lái)做取得了良好效果，所以也就出現(xiàn)了近年來(lái)我們經(jīng)常聽(tīng)到的關(guān)于政府“還權(quán)”于社會(huì)以及“小政府，大社會(huì)”的提法。非營(yíng)利組織相對(duì)政府而言，具有管理相關(guān)社會(huì)公務(wù)的優(yōu)勢(shì)：一般是由公眾推選出來(lái)的本領(lǐng)域內(nèi)的精英進(jìn)行管理，他們不僅具備專業(yè)優(yōu)勢(shì)，而且來(lái)自基層，能及時(shí)、準(zhǔn)確了解實(shí)際情況和反映成員的訴求。因此，政府將一部分社會(huì)管理權(quán)歸還或者分給非營(yíng)利組織，不僅不會(huì)影響政府的權(quán)威，反而有助于政府職能優(yōu)化。非營(yíng)利組織分享政府權(quán)力，不僅可以為國(guó)民的福祉直接提供更多的服務(wù)，促進(jìn)公民基本權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，而且從另一個(gè)維度來(lái)講，這是一種新的分權(quán)方式，有利于防止政府權(quán)力異化，保障公民權(quán)利。
　　
　　二、非營(yíng)利組織存在的法律問(wèn)題
　　
　　1.非營(yíng)利組織的自治性缺乏
　　我國(guó)很多非營(yíng)利組織的發(fā)展是政府主導(dǎo)，官僚化傾向嚴(yán)重。這是因?yàn)椴糠贮h政干部對(duì)民間組織的發(fā)展還存有疑問(wèn)和顧慮，甚至是警惕和恐懼，擔(dān)心民間組織強(qiáng)大可能會(huì)削弱政府的權(quán)威，對(duì)政府的權(quán)力構(gòu)成威脅。這種觀念的存在直接導(dǎo)致行動(dòng)上對(duì)民間組織的排斥。在體制上，市場(chǎng)機(jī)制的先天不足和內(nèi)在缺陷以及中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特殊問(wèn)題，都決定了中國(guó)的市場(chǎng)化和現(xiàn)代化進(jìn)程需要政府主導(dǎo)， 政府的推進(jìn)和引導(dǎo)在整個(gè)改革開(kāi)放和現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程中起到了核心作用。在這樣的背景下，民間組織的發(fā)展也具有很強(qiáng)的政府主導(dǎo)色彩。民間組織的生存空間、發(fā)展機(jī)遇主要取決于政府支持的力度和態(tài)度。
　　2.非營(yíng)利組織立法層次低，法律體系混亂
　　我國(guó)1982年憲法規(guī)定了公民有結(jié)社自由。為了將憲法的結(jié)社自由權(quán)落到實(shí)處，在20世紀(jì) 90年代之前，我國(guó)制定有《基金會(huì)管理辦法》(1988)等法規(guī)。為適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和形勢(shì)的變化，《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》(1999)、《基金會(huì)管理?xiàng)l例》(2004)等先后出臺(tái)。此外，民政部和國(guó)家其他有關(guān)部委以及地方政府也制定了大量的規(guī)范性文件。如民政部發(fā)布有《社會(huì)團(tuán)體設(shè)立專項(xiàng)基金管理機(jī)構(gòu)暫行規(guī)定》(1999)、《取締非法民間組織暫行辦法》(2000)、《社會(huì)團(tuán)體分支機(jī)構(gòu)、代表機(jī)構(gòu)登記辦法》(2001)，國(guó)家稅務(wù)總局發(fā)布有《事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位所得稅征收管理辦法》(1999)等等。這些制度在促進(jìn)和規(guī)范民間組織發(fā)展方面起著重要作用。但是，在新的形勢(shì)下，這些法律制度立法層次低，制定部門(mén)多，體系雜亂，如果不加以改進(jìn)就可能成為制約民間組織發(fā)展的最大問(wèn)題。
　　3.非營(yíng)利組織準(zhǔn)入門(mén)檻高
　　當(dāng)前我國(guó)對(duì)非營(yíng)利組織登記管理體制的基本特點(diǎn)是：門(mén)檻高、限制多、監(jiān)管不力。其中核心的原則是雙重管理體制，即對(duì)非營(yíng)利組織實(shí)行“登記管理機(jī)關(guān)”和“業(yè)務(wù)主管單位”雙重審核、雙重負(fù)責(zé)、雙重監(jiān)管的原則。由于業(yè)務(wù)主管單位要對(duì)所屬非營(yíng)利組織的活動(dòng)負(fù)責(zé)，卻并不能從中受益，加之條例中并沒(méi)有對(duì)業(yè)務(wù)主管單位作明確指定或者必須審批的義務(wù)規(guī)定，從而導(dǎo)致各業(yè)務(wù)主管單位“多一事不如少一事”，對(duì)申請(qǐng)的非營(yíng)利組織，尤其民間成立的組織，大多采取推脫的態(tài)度，使得獨(dú)立申請(qǐng)的非營(yíng)利組織很難被批準(zhǔn)，不得不轉(zhuǎn)而求助工商登記或者不登記。雙重管理體制成為制約非營(yíng)利組織發(fā)展的門(mén)檻。和雙重管理體制相并行的制度性規(guī)定還包括：分級(jí)管理原則、非競(jìng)爭(zhēng)性原則、限制分支原則等。這些原則均遺留著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府對(duì)社會(huì)事務(wù)采取行政管理的痕跡，制約了非政府組織的獨(dú)立發(fā)展。
　　
　　三、完善非營(yíng)利組織的法律制度
　　
　　1.從法律制度上淡化官方色彩，維護(hù)其自治性
　　從與政府的關(guān)系來(lái)看，非營(yíng)利組織可分為三種模式：一是倡導(dǎo)多元主義的市場(chǎng)型，政府對(duì)其持放任政策，組織主要是站在政府的對(duì)立面為成員利益服務(wù)。二是采取法團(tuán)主義的合作型，政府對(duì)組織的設(shè)立、撤并和年檢進(jìn)行監(jiān)督管理。三是團(tuán)體本位主義的依附型，以社會(huì)主義國(guó)家為代表，非營(yíng)利組織有著濃厚的官方色彩。前兩種模式雖在與政府的關(guān)系上有所不同，但政府都不干涉非營(yíng)利組織的具體運(yùn)作；第三種是一種亞模式，有違非營(yíng)利組織的本質(zhì)。非營(yíng)利組織屬于市民社會(huì)的一個(gè)重要組成部分，其濃厚的政府色彩必將其納入政治社會(huì)，這是對(duì)正常社會(huì)結(jié)構(gòu)的扭曲。它可能造成權(quán)力與權(quán)利之間的力量失衡，導(dǎo)致權(quán)力恣意與腐化，阻礙社會(huì)的發(fā)展。我國(guó)非營(yíng)利組織屬于典型的第三種模式，必須在政策和法律上加大“去政府化”力度，在其設(shè)置、人事和運(yùn)作上減少行政干預(yù)，維護(hù)自治性。唯有如此，才能還其市民社會(huì)的本性，發(fā)揮其應(yīng)有的社會(huì)功能。
　　2.構(gòu)建非營(yíng)利組織的法律體系
　　我國(guó)應(yīng)該盡快出臺(tái)《非營(yíng)利組織法》及相關(guān)配套法律，為非營(yíng)利組織的發(fā)展提供法律制度上的保障?！斗菭I(yíng)利組織法》可以推動(dòng)非營(yíng)利組織更好的發(fā)展，同時(shí)可以限制政府的權(quán)力。當(dāng)然，構(gòu)建非營(yíng)利組織法律制度體系是一個(gè)系統(tǒng)工程。這種系統(tǒng)性包括對(duì)非營(yíng)利組織的基本法和一系列行政法規(guī)、相關(guān)地方性法規(guī)、政府各相關(guān)職能部門(mén)的政策措施之間的縱向配套，也包括對(duì)非營(yíng)利組織的法律規(guī)定與現(xiàn)行法律制度之間的橫向配套，還有組織的法律地位、稅收優(yōu)惠、監(jiān)督管理、人事制度、社會(huì)保障、政府支持等各個(gè)方面的配套措施。同時(shí)，非營(yíng)利組織的法律制度構(gòu)建是在轉(zhuǎn)型時(shí)期中國(guó)的經(jīng)濟(jì)改革、政府改革、社會(huì)改革、事業(yè)單位改革等背景下進(jìn)行的，這些不同方面的改革之間既有相互促進(jìn)的作用，同時(shí)也帶來(lái)不確定性。但面對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、多元治理的必然趨勢(shì)，逐步構(gòu)建和完善相關(guān)非營(yíng)利組織的法律體系是意義深遠(yuǎn)的。
　　3.降低非營(yíng)利組織的準(zhǔn)入門(mén)檻，加強(qiáng)法律制度的監(jiān)督
　　要逐步取消嚴(yán)格的雙重管理體制和嚴(yán)格的審批制。只要非營(yíng)利組織符合相關(guān)法律規(guī)定的條件后，到有關(guān)部門(mén)登記即可，從而使政府對(duì)非營(yíng)利組織的監(jiān)管法制化。如果非營(yíng)利組織違反法律，將受到監(jiān)管部門(mén)的依法處罰。完善非營(yíng)利組織的監(jiān)管體制是監(jiān)管有效的前提和基礎(chǔ)，如對(duì)非營(yíng)利組織的監(jiān)管權(quán)究竟由哪個(gè)具體政府部門(mén)來(lái)行使，監(jiān)管權(quán)如何配置，政府監(jiān)管以及社會(huì)監(jiān)督力量如何有效整合，監(jiān)管權(quán)的邊界如何有效制約等。對(duì)監(jiān)管者的監(jiān)督主要有立法機(jī)關(guān)的監(jiān)督、行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部層級(jí)監(jiān)督和專門(mén)監(jiān)督、司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督以及新聞?shì)浾摵蜕鐣?huì)監(jiān)督等。
　　(上海電力學(xué)院管理與人文學(xué)院)