開展社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)工作已經(jīng)兩年了，成績(jī)相當(dāng)顯著，但從我們的初步調(diào)查看，農(nóng)村建設(shè)的資源合理配置問(wèn)題還相當(dāng)突出，以農(nóng)業(yè)為主的地區(qū)在農(nóng)村建設(shè)中困難還很多。我們認(rèn)為，進(jìn)一步加快新農(nóng)村建設(shè)的步伐，必須調(diào)整新農(nóng)村建設(shè)的戰(zhàn)略思路，采取更積極的城市化政策，為農(nóng)村發(fā)展創(chuàng)造更好的條件。
　　
　　一、多半人口居住在農(nóng)村不容易建設(shè)新農(nóng)村
　　
　　新農(nóng)村建設(shè)成功的最終標(biāo)志是兩個(gè)，一是農(nóng)村居民的平均收入要接近城市居民的水平，二是農(nóng)村居民享有與城市居民相當(dāng)?shù)墓卜?wù)水平。有了第一條，政府規(guī)定的“生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕”這樣兩個(gè)新農(nóng)村建設(shè)目標(biāo)就算有保障了；有了第二條，政府規(guī)定的“鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主、生態(tài)良好”這些公共目標(biāo)也就有了保障。但在我國(guó)多半人口居住在農(nóng)村的情形下，這兩個(gè)基本條件要實(shí)現(xiàn)是相當(dāng)困難的。
　?。ㄒ唬┬∫?guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)不可能產(chǎn)生支撐新農(nóng)村的新型農(nóng)民
　　我國(guó)耕地的保有量的目標(biāo)是18億畝，而我國(guó)農(nóng)戶總數(shù)約2.4億多戶，平均每戶耕作面積大約7畝地。在這些農(nóng)戶中，約20%的農(nóng)戶從事“設(shè)施農(nóng)業(yè)”，生產(chǎn)畜產(chǎn)品、水果、蔬菜、花卉等農(nóng)產(chǎn)品。他們大體可以實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)，可以獲得較高的年工資收入和投資收益，其家庭總收入可以接近城市平均水平。其余80%的農(nóng)戶主要從事糧食生產(chǎn)，來(lái)自農(nóng)業(yè)的收入平均每戶大約在3000—5000元。這些農(nóng)民不僅不會(huì)有較高的私人生活水準(zhǔn)，也沒(méi)有能力承接較高水準(zhǔn)的公共服務(wù)。由這樣一些農(nóng)戶構(gòu)成的居民點(diǎn)——村莊，只能是破敗的村莊，而不可能是“社會(huì)主義新農(nóng)村”。
　　能不能在戶均7畝地上通過(guò)農(nóng)業(yè)技術(shù)進(jìn)步來(lái)增加農(nóng)民收入？非常難。因?yàn)榱挤N、灌溉、化肥、除草劑和小型農(nóng)業(yè)機(jī)械等技術(shù)是規(guī)模中性技術(shù)，這些技術(shù)的應(yīng)用對(duì)農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量進(jìn)一步增加作出貢獻(xiàn)的潛力已經(jīng)不大，其顯著作用只是節(jié)約勞動(dòng)時(shí)間。從我們的調(diào)查看，農(nóng)民更傾向于選擇勞動(dòng)節(jié)約技術(shù)。這種技術(shù)進(jìn)步的綜合效果是，提高農(nóng)民單位勞動(dòng)時(shí)間的收入，從而增加農(nóng)民的隱性失業(yè)。如果農(nóng)民不能利用節(jié)約出的勞動(dòng)時(shí)間從事其他工作，這種技術(shù)進(jìn)步就不能增加農(nóng)民收入。
　　能不能在戶均7畝地上通過(guò)改造農(nóng)業(yè)組織結(jié)構(gòu)來(lái)增加農(nóng)民收入？也很難。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的組織結(jié)構(gòu)的進(jìn)步在我國(guó)被冠以“農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化”，其實(shí)它是指建立在農(nóng)業(yè)專業(yè)化基礎(chǔ)上的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的一體化。事實(shí)上，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化仍然是讓農(nóng)民節(jié)約了總的生產(chǎn)時(shí)間，而不是提高農(nóng)民的農(nóng)業(yè)收入。在農(nóng)業(yè)高度產(chǎn)業(yè)化的條件下，服務(wù)農(nóng)業(yè)的“龍頭企業(yè)”從事更專業(yè)化的流通和技術(shù)服務(wù)工作，農(nóng)民便在一定程度上退出了農(nóng)產(chǎn)品流通領(lǐng)域和生產(chǎn)資料購(gòu)買領(lǐng)域，甚至連地頭上的工作時(shí)間也減少了。因?yàn)閷I(yè)化的生產(chǎn)，某些短缺農(nóng)產(chǎn)品常常會(huì)迅速增加供應(yīng)，而農(nóng)產(chǎn)品的需求收入彈性又很小，價(jià)格便可能下跌，如果農(nóng)民的土地耕作面積不變化，農(nóng)民的農(nóng)業(yè)收入也會(huì)下降。
　　概括地說(shuō)，農(nóng)業(yè)特別是糧食生產(chǎn)的技術(shù)進(jìn)步和組織結(jié)構(gòu)的調(diào)整，只是節(jié)約了農(nóng)民的勞動(dòng)時(shí)間，而不是直接增加農(nóng)民收入。我們不能指望2億4千萬(wàn)農(nóng)戶通過(guò)這種進(jìn)步直接增加收入。擺脫這種困境的辦法是農(nóng)民的兼業(yè)，讓農(nóng)民從非農(nóng)產(chǎn)業(yè)中增加收入。但現(xiàn)行的農(nóng)民“兼業(yè)模式”導(dǎo)致巨大的資源浪費(fèi)，不利于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。
　?。ǘ┈F(xiàn)行“兼業(yè)模式”導(dǎo)致巨大的資源浪費(fèi)
　　盡管有官方的數(shù)據(jù)，也有一些研究機(jī)構(gòu)的調(diào)查，但還是很難確切估計(jì)目前我國(guó)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的數(shù)據(jù)。按一個(gè)保守的判斷，可假設(shè)有1億農(nóng)戶的主要?jiǎng)趧?dòng)力(包括配偶共1.4億勞動(dòng)力)在各類城市從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。同樣按保守估計(jì)，這些外出務(wù)工人員帶回農(nóng)村的資金每年在8000億元左右。另?yè)?jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的資料，全國(guó)農(nóng)戶平均每年新增約8平方米的鋼筋混凝土住房面積，其造價(jià)大約0.32萬(wàn)元人民幣。僅此一項(xiàng)，全國(guó)農(nóng)戶每年新造住房的投資約8000億元人民幣。這樣說(shuō)來(lái)，我國(guó)農(nóng)村外出務(wù)工人員帶回農(nóng)村的資金剛好和農(nóng)民的住房投資相一致。8000億這個(gè)數(shù)字是巨大的，它遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了國(guó)家對(duì)農(nóng)村的全部投入。
　　一方面，農(nóng)村常住人口在減少，另一方面，是農(nóng)村的住房在增加。每4年新增加的鋼筋混凝土房子，可供1億人口居?。繎?0平米計(jì)）。這種矛盾的后果是我國(guó)農(nóng)村有大約25%的住房常年沒(méi)有人居住，其資源價(jià)值約2萬(wàn)億元人民幣（每平米按260元計(jì)算）。
　　由此產(chǎn)生的資源浪費(fèi)還可以算另一筆帳。盡管農(nóng)村常住農(nóng)民人數(shù)以1.6%的速度在下降，但農(nóng)村的戶數(shù)卻在以1%左右的速度在增長(zhǎng)，新增加的分立農(nóng)戶除在一些發(fā)達(dá)地區(qū)不能獲得宅基地外，其他地區(qū)仍然能獲得宅基地。目前，我國(guó)農(nóng)村地區(qū)的非農(nóng)業(yè)占地已經(jīng)達(dá)到約18萬(wàn)平方公里，按城市的容積率標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)該容納18億人口，但實(shí)際上只容納了約7億人口。按目前的趨勢(shì)，農(nóng)村地區(qū)的人口容積率還在下降，農(nóng)村的土地資源浪費(fèi)趨勢(shì)難以扭轉(zhuǎn)。
　　還有一筆各級(jí)政府在“新農(nóng)村”建設(shè)中的投資賬。全國(guó)縣以下農(nóng)村道路長(zhǎng)度120萬(wàn)公里，村內(nèi)道路約在250萬(wàn)公里左右，每公里按5萬(wàn)元計(jì)，也近2000億元。再加上其他基礎(chǔ)設(shè)施的投入，如自來(lái)水、電力、污水排放、沼氣池等，投資還會(huì)顯著增加。
　?。ㄈ┓稚⒌墓餐度霟o(wú)以建設(shè)新農(nóng)村
　　中國(guó)農(nóng)村大約有320萬(wàn)個(gè)自然村，60多萬(wàn)個(gè)行政村，常住人口大約是7.4億左右，占了中國(guó)總?cè)丝诘?8％。這是中國(guó)社會(huì)的大頭。中國(guó)銀監(jiān)會(huì)官員披露的資料表明，到2020年，社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)需要新增資金15—20萬(wàn)億元人民幣。而實(shí)際支農(nóng)資金按照8%的增長(zhǎng)率計(jì)算，只能提供10萬(wàn)億左右。這些資金即使投下去，由此產(chǎn)生的固定資產(chǎn)的維護(hù)更新成本，國(guó)家和農(nóng)民都支付不起。
　　因?yàn)檗r(nóng)村人口數(shù)量龐大，涉及到許多政府管理部門，幾乎每一個(gè)部門都認(rèn)為自己有必要成為“新農(nóng)村”建設(shè)的投資者，大家都向國(guó)務(wù)院爭(zhēng)要資金，造成資金使用的分散和低效率。按我初步了解，直接涉及的中央部一級(jí)工作部門都在參與“新農(nóng)村”建設(shè)，正在實(shí)施大約100項(xiàng)左右新農(nóng)村建設(shè)的“工程”或“計(jì)劃”。
　　
　　二、城市吸納人口的能力究竟有多大？
　　
　　一些學(xué)者懷疑我國(guó)城市吸收農(nóng)村人口的能力，認(rèn)為城市化的步伐應(yīng)該慢一些。還有的學(xué)者認(rèn)為，城市化會(huì)導(dǎo)致城市出現(xiàn)大量的貧民窟，應(yīng)該將農(nóng)民束縛在農(nóng)村土地上。我以為這些看法是不正確的。
　　城市吸收農(nóng)村人口的能力弱，主要與我國(guó)的就業(yè)政策有關(guān)。我們估算，如果能嚴(yán)格執(zhí)行“勞動(dòng)法”，下決心解決勞動(dòng)者加班報(bào)酬問(wèn)題、城市居民兼業(yè)問(wèn)題和童工問(wèn)題，全國(guó)就業(yè)崗位有可能增加4000萬(wàn)左右。如果再加強(qiáng)居民收入調(diào)節(jié)和監(jiān)管，適當(dāng)提高個(gè)人收入所得稅的累進(jìn)率，努力打破就業(yè)的部門壟斷，就業(yè)崗位還可以增加。從宏觀經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)看，我國(guó)GDP連年高速增長(zhǎng)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了就業(yè)增長(zhǎng)的速度。這種差距不可能用技術(shù)進(jìn)步因素來(lái)完全解釋。基本情況是，一方面已就業(yè)的勞動(dòng)者超時(shí)超負(fù)荷工作；另一方面卻有大量農(nóng)村隱蔽失業(yè)人口存在。我們不贊成用農(nóng)民素質(zhì)低來(lái)解釋農(nóng)民失業(yè)人口大量存在的原因。勞動(dòng)市場(chǎng)的不完全性，才是農(nóng)民工就業(yè)難主要制約因素。此外，收入戶籍政策、調(diào)節(jié)政策和地方管理體制也不利于城市化，這方面做好改革，城市化的速度還會(huì)增加。
　　我做過(guò)一個(gè)粗略估算，假設(shè)采取積極的城市化政策，我國(guó)種植業(yè)農(nóng)戶以每年6%的速度減少（目前的速度已經(jīng)是1.6%左右）是完全可能的，其中大中城市貢獻(xiàn)3%，其他小城市和新興小城市（可以發(fā)展1萬(wàn)座2—3萬(wàn)人的小城市）貢獻(xiàn)3%。有了這樣一個(gè)過(guò)程，在30年以后，我國(guó)可以剩下5000萬(wàn)農(nóng)戶，其中糧食種植3000萬(wàn)戶，其他農(nóng)戶2000萬(wàn)戶。這個(gè)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)以后，農(nóng)村人口將顯著減少，大批村莊將消失，城鄉(xiāng)差別將基本不存在。那時(shí)，中國(guó)農(nóng)村的基礎(chǔ)將是富裕農(nóng)民組成的小的居民點(diǎn)，不以農(nóng)業(yè)為主的家庭將居住在小城市，而更多的農(nóng)民將變成城市居民，城市化率可達(dá)到80%左右。
　　
　　不久前筆者到過(guò)無(wú)錫。無(wú)錫已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了高度城市化，多數(shù)農(nóng)民都在類似華西這樣的小城市兼業(yè)，收入的主要來(lái)源是城市工作崗位。無(wú)錫所采取的積極的城市化政策為全國(guó)的新農(nóng)村建設(shè)開辟了方向。
　　
　　三、什么是更積極的城市化政策？
　　
　　實(shí)行積極的城市化政策重點(diǎn)要解決以下幾個(gè)方面的問(wèn)題。
　　一是深化社會(huì)管理體制改革，創(chuàng)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍管理制度。戶籍制度改革是要建立一種操作比較簡(jiǎn)單、不含有身份歧視、便于對(duì)人口進(jìn)行規(guī)模控制的人口登記制度。新制度的核心應(yīng)該是居住地人口登記制度，即一個(gè)人登記為哪個(gè)城市和地區(qū)的人，主要標(biāo)準(zhǔn)要看他的日常住地在哪里。更具體地說(shuō)，只要一個(gè)人在一個(gè)城市享有住房（不論租住還是擁有產(chǎn)權(quán)），且這個(gè)住房的建設(shè)符合政府的規(guī)劃，住房的結(jié)構(gòu)和面積等質(zhì)量元素符合政府的標(biāo)準(zhǔn)，那么這個(gè)人就應(yīng)該被登記為這個(gè)城市的居民，并享有和其他居民一樣的權(quán)利。標(biāo)準(zhǔn)住房可以分類，特別要有最低標(biāo)準(zhǔn)住房的規(guī)定。實(shí)行一套標(biāo)準(zhǔn)住房登記一戶居民（可以是一人）的制度。實(shí)行這個(gè)制度會(huì)面臨一些“技術(shù)”上的困難，但解決這些困難并非不可能。
　　二是改革勞動(dòng)管理體制，調(diào)節(jié)勞資關(guān)系，增加城市就業(yè)機(jī)會(huì)?，F(xiàn)在各類企業(yè)都搞“加班”，有的還不支付工資。在這方面，我們的政府沒(méi)有做好榜樣。據(jù)我觀察，我國(guó)政府部門從中央到地方都普遍存在職員加班、過(guò)度勞動(dòng)的情況?？赡苤醒胝谶@方面更嚴(yán)重。高級(jí)領(lǐng)導(dǎo)要以身作則，至少不要在假日、周末工作，更不要在這個(gè)時(shí)間去地方檢查指導(dǎo)工作。
　　三是改革土地管理制度和土地產(chǎn)權(quán)制度，探索用“以土地?fù)Q住房”和“以地租換保障”等多種途徑解決農(nóng)民進(jìn)城的“門檻”問(wèn)題。要取消區(qū)分“大產(chǎn)權(quán)”、“小產(chǎn)權(quán)”這樣的奇怪的政策，以“放開產(chǎn)權(quán)、管住規(guī)劃”為核心建立土地管理的政策體系。
　　四是改革區(qū)域行政管理體制，祛除僵化的“設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)”控制。美國(guó)設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)之一是城市核心區(qū)的人口每平方英里（約3平方公里左右）2500人。按照這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，我們的城市化率要高出許多。但是，我們的設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)不允許這樣的社區(qū)變成城市，更沒(méi)有法規(guī)要求這樣的社區(qū)按照城市去建設(shè)。目前，中國(guó)的設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)之一是縣人民政府駐地鎮(zhèn)從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的人口不低于10萬(wàn)，其中具有非農(nóng)業(yè)戶口的從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的人口不低于7萬(wàn)；縣總?cè)丝谥袕氖路寝r(nóng)產(chǎn)業(yè)的人口不低于25％，并不少于12萬(wàn)。這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)很高，更重要的是，這只是“縣改市”的標(biāo)準(zhǔn)，而不是一個(gè)居民點(diǎn)變?yōu)椤俺鞘小钡臉?biāo)準(zhǔn)。更好的辦法是把“縣”作為一個(gè)地域，這個(gè)地域里可以包括一些城市，也就是說(shuō)，我們可以有比縣域還大的城市，也可以有小的、只有兩三萬(wàn)人的城市。要修改有關(guān)法律，把這樣的居民點(diǎn)納入城市規(guī)劃的控制對(duì)象。
　?。ㄗ髡邌挝唬褐袊?guó)社科院農(nóng)村發(fā)展研究所）