目前，我國(guó)的社保統(tǒng)籌主要是以縣級(jí)為主，真正實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌的寥寥無(wú)幾。過(guò)低的統(tǒng)籌層次使社?；鸢踩源嬖谥薮鬂撛陲L(fēng)險(xiǎn)，成為近年來(lái)社保案頻發(fā)的一個(gè)主要原因。并由此導(dǎo)致這樣一個(gè)奇特的現(xiàn)象：地方政府既是社會(huì)保障政策的執(zhí)行者，又是社?；鸬倪`規(guī)主體；既是社保制度的運(yùn)行者，又是社?；鸢踩闹饕L(fēng)險(xiǎn)源。
　　
　　一、縣市級(jí)統(tǒng)籌導(dǎo)致社保基金風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)多達(dá)上萬(wàn)個(gè)
　　
　　目前，我國(guó)社保統(tǒng)籌主要以2000多個(gè)縣市為主（這里的“市”是指縣級(jí)市），這就意味著社?；饘?shí)際掌握在多達(dá)2000多個(gè)縣市地方政府手中。情況更為嚴(yán)峻的是，在各個(gè)縣市統(tǒng)籌單位里，社?！拔咫U(xiǎn)”基金在行政管理上劃屬不同的“管理中心”；若再加上農(nóng)村合作醫(yī)療基金和農(nóng)村養(yǎng)老基金，在2000多個(gè)“塊塊”統(tǒng)籌的縣市里，又存在著至少7項(xiàng)“條條”保險(xiǎn)基金。如此條塊相加，我國(guó)的社保基金潛在“風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)”多達(dá)上萬(wàn)個(gè)，與世界任何國(guó)家社保制度相比，都堪稱是罕見(jiàn)的“碎片化”模式。
　　
　　二、潛在“風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)”成為現(xiàn)實(shí)“風(fēng)險(xiǎn)源”的主要?jiǎng)右?br/>　　
　?。ㄒ唬┏鲇诠材繕?biāo)，堂而皇之地挪用社?；?br/>　　例如，對(duì)地方政府而言，當(dāng)某項(xiàng)險(xiǎn)種基金出現(xiàn)當(dāng)期和階段性支付缺口時(shí)，與其從其他渠道融資予以彌補(bǔ)，不如采取混用或透支的方式更為方便，最典型的就是養(yǎng)老、醫(yī)療和失業(yè)等保險(xiǎn)基金相互之間的臨時(shí)透支挪用。再例如，由于社保基金投資保值渠道不暢通等原因，在面臨扶持困難企業(yè)、發(fā)放各種生活補(bǔ)助，直接用于生產(chǎn)投資等所謂重大經(jīng)濟(jì)問(wèn)題時(shí)，社保資金的挪用就成為一種“選擇”。
　?。ǘ┏鲇诘胤骄植坷?，社保基金常常成為地方政府“行政干預(yù)”的主要目標(biāo)
　　在GDP至高無(wú)上的大環(huán)境下，社?；鸪３１灰暈閷?shí)現(xiàn)“政績(jī)工程”的最佳投入資源，社?；鹪诘胤秸掷锉銜?huì)采取各種變通方法，千方百計(jì)地突破限制，以實(shí)現(xiàn)地方政府的政績(jī)目標(biāo)。
　?。ㄈ┯捎诠芾硭接邢?，制度存在諸多疏漏，從而導(dǎo)致出現(xiàn)管理混亂，甚至引發(fā)腐敗
　　在縣市級(jí)統(tǒng)籌管理中，管理混亂和賬目不全等現(xiàn)象，既可能是干部管理水平所限，是個(gè)隊(duì)伍建設(shè)與素質(zhì)提高的問(wèn)題，也涉及到工作態(tài)度和社保制度建設(shè)的問(wèn)題。例如，制度不完善，程序不規(guī)范，決策不民主，投資不透明，缺乏監(jiān)督與制約機(jī)制，再加上某些制度不盡合理與科學(xué)等原因，都可為實(shí)現(xiàn)地方經(jīng)濟(jì)目的和政治目標(biāo)帶來(lái)方便，甚至產(chǎn)生利益輸送，導(dǎo)致腐敗和犯罪。
　　當(dāng)然，導(dǎo)致地方政府從制度執(zhí)行者變成制度違規(guī)者的原因，歸根到底還是執(zhí)法不嚴(yán)和認(rèn)識(shí)不足，地方政府一般都很容易把社?；甬?dāng)做普通的公共基金來(lái)看待，遇上機(jī)會(huì)，上萬(wàn)個(gè)潛在風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)就很容易變成現(xiàn)實(shí)風(fēng)險(xiǎn)源。
　　
　　三、統(tǒng)籌層次低導(dǎo)致難以克服的制度痼疾
　　
　?。ㄒ唬┛h市級(jí)統(tǒng)籌導(dǎo)致社?；鸨O(jiān)管層次太多，監(jiān)管力度層層衰減
　　在縱向上，社?；鸨O(jiān)管體制呈現(xiàn)出中央、省、地市、縣市這樣一個(gè)四層級(jí)監(jiān)管結(jié)構(gòu)，其直接后果是在縱向上信息傳遞嚴(yán)重?fù)p失，監(jiān)管力度層層遞減。再加上中央政府對(duì)地方政府及其勞動(dòng)保障部門只有業(yè)務(wù)指導(dǎo)權(quán)而無(wú)管轄權(quán)，對(duì)其違規(guī)挪用行為便無(wú)從知曉，無(wú)從下手，無(wú)能為力。在橫向上，監(jiān)管跨度是2000多個(gè)縣市統(tǒng)籌單位和上萬(wàn)個(gè)統(tǒng)籌基金，在地方社保部門基本沒(méi)有專職監(jiān)管隊(duì)伍的條件下，這種“碎片化管理體制”只能聽(tīng)任地方政府行政首長(zhǎng)的指揮，任由其擺布。
　?。ǘ┛h市級(jí)統(tǒng)籌使社?；疬`規(guī)成為一種常態(tài)和“制度伴隨物”
　　地方政府本應(yīng)是社保制度的忠實(shí)執(zhí)行者，但由于社保制度內(nèi)部和外部條件等多種因素作用的結(jié)果，其又是社保制度的主要違規(guī)者，成為社保基金的日常違規(guī)主體。這種畸形的體制架構(gòu)，正逐漸變成一種制度常態(tài)，僅靠中央政府實(shí)行搞運(yùn)動(dòng)式的“大檢查”和突擊式的“大審計(jì)”，不是治本的辦法，不是一個(gè)正常的制度結(jié)構(gòu)。
　　縣市級(jí)統(tǒng)籌還造成許多其他問(wèn)題，嚴(yán)重影響勞動(dòng)力全國(guó)性流動(dòng)。例如，統(tǒng)籌層次低造成勞動(dòng)人口異地轉(zhuǎn)移接續(xù)關(guān)系困難，退休人員異地居住不能享受社保待遇，地區(qū)間、行業(yè)間的待遇差距十分明顯，城鎮(zhèn)社保覆蓋面擴(kuò)大難，農(nóng)民工等弱勢(shì)群體參保意愿低且退保情況嚴(yán)重。這種狀況已成為影響社會(huì)和諧與社會(huì)穩(wěn)定的重大障礙，也影響了中央提出的2020年基本建立覆蓋城鄉(xiāng)社保體系遠(yuǎn)景目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
　　
　　四、實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌的可行性和采取的措施
　　
　　（一）將社會(huì)統(tǒng)籌從縣市級(jí)提高到省級(jí)，好處至少有三：
　　一是統(tǒng)籌單位從2000多個(gè)減少到30多個(gè)，資金風(fēng)險(xiǎn)幾率將大大減少，社保基金安全性將大大提高。二是監(jiān)管結(jié)構(gòu)將減少2個(gè)層級(jí)，監(jiān)管力度將大大加強(qiáng)。三是省級(jí)統(tǒng)籌可以解決和化解許多其他矛盾，例如，提高社保基金的抗風(fēng)險(xiǎn)能力，有利于勞動(dòng)力的流動(dòng)和擴(kuò)大社保覆蓋面，進(jìn)而為實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌打下基礎(chǔ)。
　?。ǘ?shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌的難點(diǎn)在于克服地方政府的道德風(fēng)險(xiǎn)
　　為此，應(yīng)采取三條措施：一是在設(shè)定計(jì)算養(yǎng)老金待遇的社會(huì)平均工資基準(zhǔn)時(shí)，一定要以地市甚至以縣級(jí)為單位，而不要以省級(jí)社平工資水平為基準(zhǔn)，以激勵(lì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高的縣市多繳費(fèi)；二是采取一定的行政手段，將社保征繳狀況納入省級(jí)政府對(duì)縣市級(jí)干部考核條例中，將其作為一個(gè)硬性指標(biāo)；三是中央政府將實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌作為考核省級(jí)干部的一項(xiàng)重要指標(biāo)。
　?。ㄈ慕晟绫Ｖ贫葍?nèi)部和外部客觀環(huán)境看，實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌的條件和可行性已逐漸具備
　　一是諸多省份正在陸續(xù)實(shí)行省直管縣的財(cái)政體制；二是許多省市社保部門正在加快推進(jìn)“五險(xiǎn)統(tǒng)一征收”的進(jìn)程；三是省級(jí)對(duì)縣市級(jí)干部狀況及其對(duì)市縣級(jí)資金征繳情況等信息基本是對(duì)稱的，與四級(jí)架構(gòu)下“隔兩級(jí)”監(jiān)督體制相比，其監(jiān)管力度和效果必將有效提高；四是目前我國(guó)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平差距的一個(gè)特點(diǎn)是省內(nèi)差距遠(yuǎn)小于省際或東中西地區(qū)之間的差距，這決定了省級(jí)統(tǒng)籌下道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇的發(fā)生要小于全國(guó)統(tǒng)籌。
　?。ㄋ模┍M管實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌已具備一定可行性，但對(duì)道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇的負(fù)面影響仍不可掉以輕心，有關(guān)部門應(yīng)予以專門研究考慮
　　將其與社?；鸢踩韵啾?，實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌是非常必要和十分緊迫的。因?yàn)樯绫ＹY金安全性及其社會(huì)影響，已不是單純的社保制度單項(xiàng)改革的問(wèn)題，而是直接涉及到社會(huì)穩(wěn)定和政府公信力的政治問(wèn)題，是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的一個(gè)戰(zhàn)略問(wèn)題。鑒此，建議將實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌作為我國(guó)社保制度改革的一個(gè)階段性戰(zhàn)略目標(biāo)，盡快進(jìn)行試點(diǎn)，近年內(nèi)在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上在全國(guó)鋪開(kāi)。
　?。ㄗ髡呦抵袊?guó)社科院拉美所所長(zhǎng)）