近年來，我國產(chǎn)業(yè)政策工作已由過去出臺(tái)“行業(yè)管理政策”逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橹贫ā靶袠I(yè)準(zhǔn)入條件”，“健全和完善行業(yè)準(zhǔn)入管理制度”。這一轉(zhuǎn)變不僅意味著產(chǎn)業(yè)政策指向發(fā)生了重大變化，而且標(biāo)志著政府管理產(chǎn)業(yè)發(fā)展的方式發(fā)生了重大變化。從目前行業(yè)準(zhǔn)入制度的實(shí)施情況來看，其政策效果已經(jīng)開始顯現(xiàn)。
　　
　　一、建立行業(yè)準(zhǔn)入管理制度的必要性和意義
　　
　?。ㄒ唬┖侠淼男袠I(yè)準(zhǔn)入管理制度更有利于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式
　　過去的行業(yè)管理政策主要是考慮優(yōu)先“發(fā)展什么”，具體政策設(shè)計(jì)上就圍繞哪些產(chǎn)業(yè)處于“短線”或者供應(yīng)緊張，重點(diǎn)考慮或優(yōu)先發(fā)展什么產(chǎn)業(yè)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，需求約束是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主要矛盾，隨著“短線”產(chǎn)業(yè)的消失，產(chǎn)業(yè)政策思路必須進(jìn)行調(diào)整，優(yōu)先發(fā)展投入少、產(chǎn)出多、科技含量高、資源消耗低、環(huán)境污染少、人力資源優(yōu)勢(shì)得到充分發(fā)揮的產(chǎn)業(yè)。實(shí)施行業(yè)準(zhǔn)入管理，健全行業(yè)準(zhǔn)入與退出監(jiān)管制度，就是政策設(shè)計(jì)上不僅注重優(yōu)先“發(fā)展什么”，而且更加注重“如何發(fā)展”，即不僅注重鼓勵(lì)支持發(fā)展什么產(chǎn)業(yè)，而且通過在技術(shù)、質(zhì)量、安全、環(huán)保等方面制定準(zhǔn)入條件，提高準(zhǔn)入門檻，更加注重增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變和產(chǎn)業(yè)技術(shù)進(jìn)步。近年來，在對(duì)一些高耗能產(chǎn)業(yè)實(shí)施準(zhǔn)入條件時(shí)，對(duì)資源能源消耗、污染物排放、安全生產(chǎn)等方面都設(shè)置了較高的門檻，為這些產(chǎn)業(yè)如何健康可持續(xù)發(fā)展指明了方向。
　?。ǘ┙∪袠I(yè)準(zhǔn)入管理制度更有利于改善政府宏觀管理方式
　　實(shí)施行業(yè)準(zhǔn)入管理，強(qiáng)調(diào)的是政府通過制定規(guī)范合理的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則，促進(jìn)企業(yè)的有效競(jìng)爭(zhēng)。同時(shí)，實(shí)施行業(yè)準(zhǔn)入管理，在政策手段上強(qiáng)調(diào)打“組合拳”，即通過綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律和必要的行政手段，引導(dǎo)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)，創(chuàng)造一個(gè)健康的市場(chǎng)環(huán)境。對(duì)于企業(yè)投資和經(jīng)營行為，主要運(yùn)用經(jīng)濟(jì)法律法規(guī)和經(jīng)濟(jì)政策來規(guī)范和引導(dǎo)；對(duì)于資源消耗和環(huán)境污染嚴(yán)重的落后生產(chǎn)能力，以及地方政府直接干預(yù)企業(yè)活動(dòng)，助長(zhǎng)重復(fù)建設(shè)的行為，既運(yùn)用經(jīng)濟(jì)和法律手段，又運(yùn)用行政手段來約束和糾正，確保政府調(diào)控的有力有效。
　　（三）健全的行業(yè)準(zhǔn)入管理制度能更有效促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整
　　實(shí)施行業(yè)準(zhǔn)入管理，改變了過去僅僅依靠增量調(diào)整，不注重存量調(diào)整的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整思路。僅靠增加投資拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，改變不合理的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，并不能徹底轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，相反，容易陷入低效率惡性循環(huán)的怪圈。通過制定行業(yè)準(zhǔn)入條件，建立行業(yè)退出補(bǔ)償制度，能夠在引導(dǎo)增量投資、扶持先進(jìn)生產(chǎn)技術(shù)的同時(shí)，有效調(diào)整存量資產(chǎn)、淘汰落后的生產(chǎn)能力，進(jìn)而促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級(jí)。在存量調(diào)整方面，通過準(zhǔn)入管理將現(xiàn)有企業(yè)與準(zhǔn)入條件掛鉤，鼓勵(lì)企業(yè)按照行業(yè)準(zhǔn)入條件進(jìn)行改造，并通過專家審核的方式，由政府部門對(duì)符合準(zhǔn)入條件的企業(yè)予以公告，引導(dǎo)金融、出口等公共資源向公告企業(yè)傾斜。
　　
　　二、當(dāng)前在健全行業(yè)準(zhǔn)入管理制度方面取得的進(jìn)展
　　
　?。ㄒ唬┬袠I(yè)準(zhǔn)入管理制度體系初步確立
　　中央和地方各級(jí)政府對(duì)行業(yè)準(zhǔn)入管理制度逐漸重視，各個(gè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)和有關(guān)部門在政策、措施上也逐步協(xié)調(diào)一致。通過設(shè)立環(huán)境、能耗、水耗、資源綜合利用和安全、質(zhì)量、技術(shù)、規(guī)模等各項(xiàng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)要求，形成了國家法律法規(guī)和產(chǎn)業(yè)政策等基本規(guī)則約束下，包括土地、信貸、環(huán)保、質(zhì)監(jiān)、安全生產(chǎn)、工商行政管理等在內(nèi)的多個(gè)職能部門共同監(jiān)管，采取多種經(jīng)濟(jì)手段諸如供水、供電、排污費(fèi)等差別政策發(fā)揮合力的態(tài)勢(shì)，初步建立了產(chǎn)業(yè)政策與信貸、土地、價(jià)格、環(huán)保、進(jìn)出口等經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)配合的制度框架，積極推動(dòng)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。
　?。ǘ┍O(jiān)管手段和方式更科學(xué)有效
　　隨著行業(yè)準(zhǔn)入制度實(shí)施的深入，監(jiān)管手段和方式更為科學(xué)有效。第一，通過調(diào)查、統(tǒng)計(jì)、分析，掌握行業(yè)總體情況，對(duì)不同企業(yè)實(shí)行分類管理。在電石、鐵合金、焦化三個(gè)行業(yè)準(zhǔn)入管理的實(shí)踐中，多數(shù)省（區(qū)）已經(jīng)按照《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄（2005年本）》和三個(gè)行業(yè)準(zhǔn)入條件的要求，對(duì)本地區(qū)的行業(yè)現(xiàn)狀進(jìn)行了調(diào)查摸底，劃分鼓勵(lì)、允許、限制、淘汰類的企業(yè)名單，實(shí)施分類管理。第二，將經(jīng)濟(jì)、法律和行政手段有效地結(jié)合起來，充分發(fā)揮市場(chǎng)和政府這兩只“手”對(duì)資源配置的積極作用。第三，加強(qiáng)日常監(jiān)管，及時(shí)了解和掌握重點(diǎn)調(diào)控行業(yè)的發(fā)展?fàn)顩r。通過部門聯(lián)動(dòng)，協(xié)調(diào)環(huán)保、質(zhì)監(jiān)、工商、安全等有關(guān)部門建立定期督查制度，從節(jié)能、技術(shù)、供電等各個(gè)方面進(jìn)行監(jiān)管和調(diào)控。第四，嘗試在淘汰落后工作中采取一定的補(bǔ)償措施。內(nèi)蒙古鄂爾多斯市在關(guān)閉小機(jī)焦和蘭炭企業(yè)時(shí)，拿出數(shù)千萬元對(duì)關(guān)閉企業(yè)給予一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，有力地促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。
　?。ㄈ┩苿?dòng)結(jié)構(gòu)調(diào)整初見成效
　　通過近年來的行業(yè)準(zhǔn)入管理，電石、鐵合金、焦炭等高耗能、高污染行業(yè)投資過快，低水平重復(fù)建設(shè)的勢(shì)頭得以遏制，落后產(chǎn)能逐步退出。
　　
　　三、當(dāng)前行業(yè)準(zhǔn)入管理制度實(shí)施中存在的問題
　　
　　一是地方政府監(jiān)管不到位。一些地方政府在地方利益保護(hù)的思想下，對(duì)本地區(qū)的具有相對(duì)比較優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入監(jiān)管并不到位，措施不得力。二是退出補(bǔ)償機(jī)制不健全。在實(shí)施行業(yè)準(zhǔn)入制度后，對(duì)一些因結(jié)構(gòu)調(diào)整陷入特別困境的行業(yè)和地區(qū)進(jìn)行適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償，能夠避免隨之而來的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問題。但目前多數(shù)行業(yè)和地區(qū)還缺乏這種行業(yè)退出補(bǔ)償機(jī)制。三是配套政策還不完善。行業(yè)準(zhǔn)入管理制度需要其他經(jīng)濟(jì)、法律政策的協(xié)調(diào)配合，但目前，與行業(yè)準(zhǔn)入制度相關(guān)的信貸、土地、價(jià)格、環(huán)保、進(jìn)出口等各項(xiàng)政策還沒有完全實(shí)現(xiàn)聯(lián)動(dòng)和統(tǒng)籌管理，配套政策的協(xié)調(diào)還有待完善。四是準(zhǔn)入監(jiān)管難以做到實(shí)時(shí)化。對(duì)于行業(yè)內(nèi)的現(xiàn)有企業(yè)，還難以用行業(yè)準(zhǔn)入條件對(duì)其進(jìn)行動(dòng)態(tài)、實(shí)時(shí)化的監(jiān)管。相關(guān)的監(jiān)管政策和措施還不具備一招不靈、再出一招的續(xù)航能力，使得現(xiàn)有企業(yè)規(guī)避監(jiān)管的行為常有發(fā)生。
　　
　　四、健全行業(yè)準(zhǔn)入管理制度的措施建議
　　
　?。ㄒ唬┙⒂行У耐顺鲅a(bǔ)償制度
　　重點(diǎn)研究建立淘汰落后生產(chǎn)能力退出機(jī)制和必要的補(bǔ)償機(jī)制，對(duì)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)、結(jié)構(gòu)調(diào)整任務(wù)比較重的地區(qū)淘汰落后產(chǎn)能給予一定的資金補(bǔ)償，以幫助解決這些地區(qū)淘汰落后工藝裝備過程中的資產(chǎn)報(bào)廢、員工安置、地方財(cái)政收入下降等問題?？梢钥紤]將近年來對(duì)高耗能產(chǎn)業(yè)實(shí)行差別電價(jià)、差別排污費(fèi)和差別水價(jià)政策增加的收入，以及降低高耗能、高污染產(chǎn)品出口退稅、加征出口關(guān)稅而增加的財(cái)政收入集中使用，建立產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整基金。同時(shí)，也可研究爭(zhēng)取國內(nèi)外有關(guān)機(jī)構(gòu)等方面的支持，逐步建立完善產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整基金管理體系。對(duì)于這項(xiàng)工作，可以先選擇有條件的省（區(qū)、市）作為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整基金的試點(diǎn)，研究資金來源、管理辦法和使用方法等，積累經(jīng)驗(yàn)后逐步推廣。
　　（二）健全動(dòng)態(tài)的監(jiān)管機(jī)制
　　要根據(jù)行業(yè)準(zhǔn)入條件，對(duì)行業(yè)內(nèi)的現(xiàn)有企業(yè)實(shí)施動(dòng)態(tài)化管理，保持生產(chǎn)一致性，加強(qiáng)對(duì)企業(yè)一些外部不經(jīng)濟(jì)行為的實(shí)時(shí)可控。一是要在全國范圍內(nèi)對(duì)行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，并結(jié)合各地實(shí)際情況因地制宜。二是各個(gè)監(jiān)管部門之間要形成聯(lián)動(dòng)機(jī)制，相互協(xié)調(diào)配合。三是對(duì)能耗、原材料消耗、污染物排放、安全生產(chǎn)等技術(shù)指標(biāo)實(shí)施動(dòng)態(tài)化監(jiān)測(cè)。
　?。ㄈ┙⑾嚓P(guān)政策配套機(jī)制
　　要將信貸、土地、價(jià)格、環(huán)保、進(jìn)出口等與產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展相關(guān)的政策與行業(yè)準(zhǔn)入管理制度掛鉤，形成引導(dǎo)和規(guī)范企業(yè)行為的合力，建成良性互動(dòng)的監(jiān)管體系。同時(shí)，行業(yè)準(zhǔn)入還要與我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略相配套，根據(jù)四類主體功能區(qū)的要求，充分考慮各地區(qū)不同的自然條件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，對(duì)東、中、西部地區(qū)實(shí)施有差別的準(zhǔn)入政策，在結(jié)構(gòu)調(diào)整中建立有效的補(bǔ)償機(jī)制，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)梯次轉(zhuǎn)移和合理布局，推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。另外，行業(yè)準(zhǔn)入管理制度要與我國的就業(yè)政策相對(duì)應(yīng)，要充分考慮到我國的勞動(dòng)力資源十分豐富的國情，既要強(qiáng)調(diào)競(jìng)爭(zhēng)性和科學(xué)性，又要充分保證就業(yè)安全和有效的就業(yè)數(shù)量。
　?。ㄋ模┭芯客茝V行業(yè)準(zhǔn)入管理制度的經(jīng)驗(yàn)
　　總結(jié)電石、鐵合金、焦炭等行業(yè)準(zhǔn)入管理的經(jīng)驗(yàn)，研究行業(yè)準(zhǔn)入管理在其他類型產(chǎn)業(yè)中實(shí)施的可行性，探索宏觀經(jīng)濟(jì)管理的科學(xué)有效途徑。對(duì)于與鐵合金等高耗能、高污染行業(yè)類似的資源型產(chǎn)業(yè)，可以借鑒近年來的成功做法，在制定準(zhǔn)入條件時(shí)，重點(diǎn)是通過對(duì)生產(chǎn)場(chǎng)所的健康和安全標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)制來保護(hù)生產(chǎn)者；通過對(duì)環(huán)保、污染標(biāo)準(zhǔn)的控制來保護(hù)環(huán)境；通過對(duì)資源消耗和利用標(biāo)準(zhǔn)來提高資源利用效率；通過政府和行業(yè)協(xié)會(huì)的信息服務(wù)，提高產(chǎn)業(yè)發(fā)展的信息對(duì)稱性，減少市場(chǎng)主體投資的盲目性。目前，要抓緊制定發(fā)布鎢、錫、銻及玻璃纖維、純堿、氯堿等行業(yè)準(zhǔn)入條件，將這些行業(yè)也納入到準(zhǔn)入管理的軌道上來。同時(shí)，可以進(jìn)一步研究其他類型行業(yè)實(shí)施準(zhǔn)入條件的科學(xué)性和可行性，充分發(fā)揮政府在宏觀經(jīng)濟(jì)管理中的積極作用。
　?。ㄗ髡邌挝唬簢野l(fā)展改革委產(chǎn)業(yè)政策司）