上世紀(jì)90年代以來，我國政府投資領(lǐng)域相繼推行了經(jīng)營性項(xiàng)目的法人責(zé)任制和非經(jīng)營性項(xiàng)目的代建制等制度措施，對于強(qiáng)化投資責(zé)任約束機(jī)制和提高政府投資效益，發(fā)揮了積極作用，但至今政府投資主體缺位的問題仍然沒有很好地解決，使得政府投資項(xiàng)目的責(zé)任約束機(jī)制難以從根本上建立起來。
　　
　　一、我國政府投資項(xiàng)目存在投資主體缺位的突出問題
　　
　　隨著投資體制改革的不斷深化，我國固定資產(chǎn)投資領(lǐng)域形成了政府投資主體、企業(yè)投資主體以及個人和外商等多元化投資主體的格局。然而，長期以來我國政府投資項(xiàng)目一直存在著投資主體缺位或虛位的問題。
　　政府投資主體在概念上是存在的，即相當(dāng)于企業(yè)（投資項(xiàng)目）的投資方或股東，在內(nèi)涵上，其“責(zé)、權(quán)、利”也不會引起歧義。但在實(shí)踐中，與企業(yè)、外商等投資主體不同，政府投資主體或代表政府行使相關(guān)職責(zé)和權(quán)利的投資方往往是缺位或不到位的，有時甚至是“錯位”的，如有關(guān)政府部門利用行政職權(quán)干預(yù)項(xiàng)目法人或建設(shè)單位的建設(shè)管理活動。
　　
　　二、有關(guān)政府部門行使政府投資主體的權(quán)利卻難以承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任
　　
　　實(shí)踐中，我國政府投資項(xiàng)目的投資主體或投資方的權(quán)利，一直是由投資、財政、國有資產(chǎn)管理、審計（稽察、監(jiān)察）和行業(yè)主管部門等共同行使或“瓜分”的。這些政府部門在項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施全過程中分別行使投資決策、出資（融資）、資產(chǎn)管理、監(jiān)督等投資主體應(yīng)有的權(quán)利。但問題是在行使相關(guān)權(quán)利時，政府部門并不需要也難以承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任和風(fēng)險。換句話說，即使政府投資項(xiàng)目決策失誤甚至失敗，投資審批決策的政府部門及其有關(guān)個人是不用承擔(dān)責(zé)任的；即使政府投資項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施過程中出現(xiàn)諸如建設(shè)資金損失浪費(fèi)、投資超概算、超工期甚至工程質(zhì)量低下等問題，除可在一定程度上追究項(xiàng)目建設(shè)單位和參建單位及其有關(guān)個人的責(zé)任外，有關(guān)政府投資資金管理和投資監(jiān)督的EdvlnJUzGP17O6t+rDo3aMLTj74DG4cLI/0Uax+9xhw=政府部門及其工作人員是不需要承擔(dān)責(zé)任和經(jīng)濟(jì)損失的，只要其不在項(xiàng)目建設(shè)中涉及違法違規(guī)問題?？傊?，政府投資項(xiàng)目常常陷入“政府出資、有關(guān)部門行使投資主體權(quán)利、卻無人真正承擔(dān)投資風(fēng)險”的體制性困境。
　　與政府投資項(xiàng)目相反，如果企業(yè)投資項(xiàng)目出現(xiàn)投資決策失誤或建設(shè)實(shí)施過程中出現(xiàn)質(zhì)量低下、超工期、超概算等問題，首先遭受損失和最終承擔(dān)投資風(fēng)險的，應(yīng)該是項(xiàng)目的投資方或股東，而項(xiàng)目法人及其有關(guān)負(fù)責(zé)人需承擔(dān)的責(zé)任和風(fēng)險反而要小得多。也正因此，項(xiàng)目法人尤其是主要經(jīng)營管理人員受到來自企業(yè)投資者的監(jiān)督、制約力度要大得多。
　　
　　三、項(xiàng)目法人責(zé)任制和代建制也沒有真正解決政府投資主體缺位的問題
　　
　　值得注意的是，為建立投資責(zé)任約束機(jī)制，解決政府投資項(xiàng)目“無人負(fù)責(zé)”的問題，提高政府投資效益，原國家計委要求從1992年開始試行項(xiàng)目業(yè)主責(zé)任制。1996年3月，原國家計委又頒布了《關(guān)于實(shí)行建設(shè)項(xiàng)目法人責(zé)任制的暫行規(guī)定》（計建設(shè)〔1996〕673號），明確提出對經(jīng)營性國有大中型基本建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行“項(xiàng)目法人責(zé)任制”。到2004年7月，《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》（國發(fā)〔2004〕20號）又進(jìn)一步提出對非經(jīng)營性政府投資項(xiàng)目加快推行“代建制”。我們認(rèn)為，理論上，經(jīng)營性項(xiàng)目的項(xiàng)目法人責(zé)任制和非經(jīng)營性項(xiàng)目的代建制都只是明確了政府投資項(xiàng)目的法人單位及其職責(zé)，但并沒有明確政府投資項(xiàng)目的投資主體及其職責(zé)，因而也沒有從根本上解決政府投資主體缺位或虛位的問題（參見專欄）。由于政府投資主體的缺位，再加上存在信息不對稱和投資監(jiān)督機(jī)制不完善，即使實(shí)行項(xiàng)目法人責(zé)任制或代建制的政府投資項(xiàng)目，投資責(zé)任約束機(jī)制也難以真正建立起來。
　　總之，實(shí)行項(xiàng)目法人責(zé)任制和代建制的政府投資項(xiàng)目，對于項(xiàng)目法人和代建單位來說，在某種程度上只是政府“要我負(fù)責(zé)”，而不是“我要負(fù)責(zé)”的責(zé)任主體。對這些政府投資項(xiàng)目而言，盡管投資責(zé)任約束機(jī)制在相當(dāng)程度上得到強(qiáng)化，但依然存在投資主體缺位的問題。
　　為解決政府投資領(lǐng)域普遍存在的投資主體缺位的問題，進(jìn)一步完善政府投資項(xiàng)目的責(zé)任約束機(jī)制，提高投資效益，除積極落實(shí)項(xiàng)目法人責(zé)任制和完善項(xiàng)目代建制外，更重要的是，仍然要加快建立政府授權(quán)投資機(jī)制，通過組建或授權(quán)一批代表政府行使投資主體職責(zé)的機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)投資責(zé)任約束機(jī)制從“要我負(fù)責(zé)”向“我要負(fù)責(zé)”的根本性轉(zhuǎn)變。
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