遲福林　殷仲義

基本公共服務是人類發(fā)展的重要保障。一個國家（地區(qū)）的人類發(fā)展水平，在很大程度上取決于基本公共服務供給水平；一個國家（地區(qū)）人類發(fā)展的公平程度，也取決于基本公共服務的均等化程度。

我國已開始進入從生存型社會向發(fā)展型社會過渡的新階段

今年是我國改革開放30年。始于20世紀70年代末的改革開放，是我國30年來人類發(fā)展的基本背景；這30年人類發(fā)展水平的提高，相當大程度上得益于改革開放帶來的經(jīng)濟發(fā)展和社會進步。

我國30年改革開放的歷史貢獻，既體現(xiàn)為持續(xù)快速的經(jīng)濟增長，也體現(xiàn)為人類發(fā)展指數(shù)（HDI）的快速提升。我國的HDI從改革開放前（1975年）略高于低人類發(fā)展水平的0.53，上升到2006年的0.781，開始接近高人類發(fā)展國家的水平，在國際上的排名從1991年的101位上升到2007年的81位。農(nóng)村貧困發(fā)生率從1978年的30.7%下降到2007年的1.6%。當前，我國人類發(fā)展的一些關(guān)鍵性指標，已經(jīng)可以和一些發(fā)達國家相媲美。

根據(jù)我國社會需求結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、消費結(jié)構(gòu)、社會結(jié)構(gòu)和制度結(jié)構(gòu)正在發(fā)生的變化，我國已開始進入從生存型社會向發(fā)展型社會過渡的新階段。生存型社會發(fā)展的主要目標之一是解決溫飽問題。進入發(fā)展型社會，盡管經(jīng)濟發(fā)展水平還有待提高，但多數(shù)人的溫飽問題已經(jīng)得到初步解決，發(fā)展的目標開始逐步聚焦于人的自身發(fā)展。

我國社會發(fā)展階段實現(xiàn)歷史性提升，社會矛盾也隨之發(fā)生明顯變化。中共十七大報告指出，“進入新世紀新階段，我國發(fā)展呈現(xiàn)一系列階段性特征?！睆默F(xiàn)實的基本國情出發(fā)，在注重廣大社會成員日益增長的物質(zhì)文化需求同落后的社會生產(chǎn)之間這個主要矛盾的同時，更需要強調(diào)社會發(fā)展的階段性特征。進入本世紀以來，全社會公共需求全面快速增長與公共服務不到位、基本公共產(chǎn)品短缺，成為我國新階段的突出矛盾。解決這一矛盾，需要為廣大社會成員提供在市場經(jīng)濟條件下充分就業(yè)、過上自己認為有意義而愿意過的生活；需要為全體人民追求健康、快樂而豐富的生活提供公共醫(yī)療衛(wèi)生和文化體育服務；需要在基礎教育的基礎上，提供更長年限的義務教育，進一步提高全體社會成員的受教育程度。這些公共需求的滿足，是人的自身發(fā)展不可或缺的前提條件。所以，能否滿足廣大社會成員的教育、衛(wèi)生、社會保障、公共就業(yè)等基本公共服務，已經(jīng)成為新階段我國人類發(fā)展面臨的重大課題。

惠及13億人的基本公共服務是新階段我國人類發(fā)展的重大任務

從新階段我國人類發(fā)展的現(xiàn)實需求看，實現(xiàn)基本公共服務均等化，建立惠及13億人的基本公共服務體系，不僅可以為經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造良好的社會條件，還可以有效緩解城鄉(xiāng)差距、區(qū)域差距和貧富差距，促進社會公平正義和社會和諧。

基本公共服務均等化是保障與改善民生的主要任務。保障與改善民生，直接依賴教育、衛(wèi)生、基本社會保障和公共就業(yè)等基本公共服務對社會成員的可及性，要求“努力使全體人民學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居”。當前，我國困難群體的形成大都同基本公共服務短缺和不到位直接相關(guān)。2003年第三次全國衛(wèi)生服務調(diào)查發(fā)現(xiàn)，疾病是農(nóng)村居民致貧的首要因素，大約三分之一的農(nóng)村貧困人口都是因病致貧。在一些貧困地區(qū)，教育負擔已經(jīng)成為致貧的主要原因之一。特別是農(nóng)村家庭，教育花費是他們的頭號家庭開支。

基本公共服務均等化是推進城鄉(xiāng)一體化的重要舉措。中共十七屆三中全會明確提出，要“形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局”。從現(xiàn)實看，推進城鄉(xiāng)一體化，應當充分估計基本公共服務均等化在縮小城鄉(xiāng)差距中的作用。2007年，我國城鄉(xiāng)人均收入之比已經(jīng)達到3.33:1，若把基本公共服務，包括義務教育、基本醫(yī)療等因素考慮在內(nèi)，城鄉(xiāng)居民家庭人均收入實際比率將高達5～6:1。據(jù)此估算，城鄉(xiāng)基本公共服務差距對城鄉(xiāng)實際收入差距的影響度在30%～40%左右。為此，新階段緩解城鄉(xiāng)差距重要途徑之一是加快實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務均等化，賦予農(nóng)民與城市居民同等的發(fā)展權(quán)利和發(fā)展機會。

基本公共服務均等化是擴大內(nèi)需、保持經(jīng)濟平穩(wěn)較快增長的重要條件。從實踐看，基本公共服務水平的提高，對經(jīng)濟的可持續(xù)增長有著非常重要的影響：一方面，在健康和教育領(lǐng)域的基本公共服務供給，有助于促進人力資本積累，替代物質(zhì)資源的投入，提高勞動生產(chǎn)率和資源的利用效率，降低經(jīng)濟增長對物質(zhì)資源投入的依賴；另一方面，基本公共服務的供給，特別是基本社會保障水平的提高，有助于減少居民的預防性儲蓄，促進消費，擴大內(nèi)需，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。

加快建立惠及13億人的基本公共服務體制

我國進入新階段，著力推進基本公共服務均等化，有一個財力的問題，但更重要的是體制建設和制度創(chuàng)新的問題。近1-2年，國家一周的財政收入就相當于1978年全年收入的總和。隨著經(jīng)濟的持續(xù)快速增長，財力條件的約束還會進一步減小。問題在于，在過去30年的改革開放中，計劃經(jīng)濟時代的公共服務體制逐步消解，但新的公共服務體制建設還遠不適應全社會公共需求全面快速增長的趨勢。

建立政府在基本公共服務供給中承擔最終責任的體制機制。實現(xiàn)基本公共服務均等化，首先應確立政府在基本公共服務中的職能定位。例如：應當明確界定政府的基本公共服務供給責任，明確劃分中央、省級以及省以下各級政府的基本公共服務分工。建立基本公共服務績效評價與監(jiān)測體系，使基本公共服務成為政府績效評價的重要內(nèi)容，強化對各級政府官員的激勵機制，使基本公共服務的供給可問責。建立基本公共服務供給的多元參與機制，加強社區(qū)和社會組織在公共服務供給中的作用，包括實際參與供給、監(jiān)督以及表達消費者對公共服務的要求與預期等。

按照基本公共服務均等化的要求完善公共財政制度。財政能力的均等化需要相關(guān)的制度安排。例如：加快公共財政的轉(zhuǎn)型，逐步提高基本公共服務財政性投入占財政總支出的比重。建立財政能力均等化的體制機制，完善轉(zhuǎn)移支付制度。在有條件的地區(qū)，繼續(xù)試行和推廣省直管縣、鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用，提高財政資金配置效率。

建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的基本公共服務體制。城鄉(xiāng)基本公共服務供給的失衡，已成為新階段我國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的突出問題。從農(nóng)村的情況看，基本公共服務制度的嚴重缺失使農(nóng)村居民、尤其是農(nóng)村貧困群體難以獲得基本的公共服務。當前，我國正在推進以義務教育體制改革、縣鄉(xiāng)財政體制改革、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革等為主要任務的農(nóng)村綜合改革。從當前農(nóng)村的公共需求看，新階段的農(nóng)村綜合改革要以建立覆蓋農(nóng)村的基本公共服務制度為主線。

建立權(quán)威、系統(tǒng)的基本公共服務法規(guī)體系。我國基本公共服務實施中的相關(guān)立法還需要進一步提高權(quán)威性和系統(tǒng)性。主要的建議是：逐步使中央與地方政府在基本公共服務中的職責法定化。加強政府與社會關(guān)系的立法，以法規(guī)的形式，提高不同主體對基本公共服務的制度化參與程度，增大透明度，規(guī)范不同主體的參與方式與行為，建立各方之間的合作關(guān)系。加快公共財政立法，將公共服務財政預算保障與公共服務支出責任和財力的平衡納入法制化軌道。（作者分別為中國（海南）改革研究院院長，副院長）