摘 要：浦東新區(qū)開發(fā)開放17年取得了輝煌成就，浦東的發(fā)展具有自身獨(dú)特的優(yōu)勢，但也面臨著一些新的問題。浦東新區(qū)要在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下，突破深層次結(jié)構(gòu)性和體制性難點(diǎn)和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，才能有效地推動(dòng)外向型、多功能、現(xiàn)代化新城區(qū)的建設(shè)進(jìn)程。

關(guān)鍵詞：浦東新區(qū)；功能開發(fā)；體制創(chuàng)新

中圖分類號(hào)：F061.5

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1008-6439(2008)01-0054-03

Advantages，problems and countermeasures for exploitation and opening in Pudong New Area

ZHOU Yi-kun

(China Center for Special Economic Zone Research，Shenzhen University，Guangdong Shenzhen 518060，China)

Abstract：Seventeen years exploitation and opening of Pudong New Area has made great progress，and the development of Pudong has its unique advantages and also faces some new problems. Only Pudong New Area should break through difficulties and key links in its deep structure and system under the guidance of scientific development outlook，can the construction progress of an outward，multi-functional and modern Pudong New Area be effectively pushed forward.

Key words：Pudong New Area；functional exploitation；institutional innovation

經(jīng)過17年的開發(fā)建設(shè)，浦東新區(qū)已成為一個(gè)人口密集、收入水平高、規(guī)劃檔次高的地區(qū)，其人口密度為3293人/平方公里，人均GDP已經(jīng)超過了1萬美元，基本形成了一個(gè)以高新技術(shù)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)為主導(dǎo)的新型產(chǎn)業(yè)體系。2005年國務(wù)院正式批準(zhǔn)浦東新區(qū)進(jìn)行綜合配套改革試點(diǎn)，浦東開發(fā)進(jìn)入了全面建設(shè)外向型、多功能、現(xiàn)代化新城區(qū)的新階段。

一、浦東新區(qū)發(fā)展的優(yōu)勢分析

1.獨(dú)特的區(qū)位優(yōu)勢。上海在我國沿海地區(qū)和長江流域具有優(yōu)越的龍頭地位。實(shí)際上，包括合資在內(nèi)的外資之所以青睞浦東，與其龍頭地位頗有關(guān)系。浦東地處上海市東部，正好是中國海岸的中點(diǎn)與長江入?？诘慕粎R處，交通便利，腹地廣闊，地理位置優(yōu)越。浦東的海岸線占上海大陸岸線的大部分，具有良好的港口航道條件和港口集疏運(yùn)體系，擁有較強(qiáng)的港口吞吐能力。據(jù)統(tǒng)計(jì)，長三角承接了全國一半的集裝箱吞吐量，上海承接了長三角一半的吞吐量，浦東承接了上海港集裝箱吞吐量的7成。浦東依托上海的科技人才優(yōu)勢、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)優(yōu)勢和特大型中心城市的綜合服務(wù)優(yōu)勢，使其能夠肩負(fù)起帶動(dòng)上海與長三角、長江流域聯(lián)動(dòng)開發(fā)，促進(jìn)全國區(qū)域協(xié)調(diào)共同發(fā)展和整體功能提升的歷史使命。

2.梯度有序的特色功能區(qū)布局?！笆晃濉睍r(shí)期，浦東新一輪發(fā)展確定了“一軸三帶六區(qū)”的總體布局。依托四個(gè)國家級(jí)開發(fā)區(qū)，浦東新區(qū)規(guī)劃了六大功能區(qū)域，這些功能區(qū)布局合理、梯度有序，集國際金融、貿(mào)易、現(xiàn)代物流、高科技、旅游會(huì)展等功能服務(wù)為一體。陸家嘴金融貿(mào)易區(qū)是全國唯一以金融貿(mào)易命名的開發(fā)區(qū)，是上海國際金融中心的核心功能區(qū)，也是全國經(jīng)濟(jì)流量最大、服務(wù)最完善的金融中心區(qū)；金橋出口加工區(qū)是上海也是全國最具代表性的先進(jìn)制造業(yè)基地之一；外高橋保稅區(qū)是全國唯一接近真正意義上自由貿(mào)易區(qū)的保稅區(qū)，也是國內(nèi)唯一可設(shè)立外商獨(dú)資貿(mào)易公司的園區(qū)，它集自由貿(mào)易、出口加工、物流倉儲(chǔ)等多種經(jīng)濟(jì)功能于一體，其經(jīng)濟(jì)總量、銷售收入、稅收總額都相當(dāng)于全國其余14家保稅區(qū)之和。

3.國內(nèi)一流的城區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施體系?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)是城區(qū)重要的投資環(huán)境，在很大程度上影響城區(qū)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行質(zhì)量。經(jīng)過17年的開發(fā)建設(shè)，浦東新區(qū)打造樞紐型網(wǎng)絡(luò)化的基礎(chǔ)設(shè)施體系已取得重大進(jìn)展。至2006年，浦東開發(fā)累計(jì)城市基礎(chǔ)設(shè)施總投資達(dá)到1648.73億元，為改善新區(qū)投資環(huán)境、擴(kuò)大對(duì)外開放、增強(qiáng)城市綜合功能創(chuàng)造了有利條件。2010年底上海世博會(huì)的舉辦以及環(huán)球影城主題公園項(xiàng)目落戶浦東，將極大地促進(jìn)浦東各項(xiàng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的更快發(fā)展。網(wǎng)絡(luò)化的基礎(chǔ)設(shè)施體系將使浦東發(fā)揮越來越大的樞紐作用。洋山深水港的建設(shè)將推動(dòng)杭州灣跨海大橋和滬崇通道的啟動(dòng)建設(shè)，并有利于以上海為中心、江浙為兩翼的國際航運(yùn)中心的組合港的形成。功能性、樞紐型、網(wǎng)絡(luò)化的城市基礎(chǔ)設(shè)施體系，將為新時(shí)期浦東經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供強(qiáng)有力的支撐，不僅拓展了浦東外向型功能的內(nèi)涵，也為上海成為國際經(jīng)濟(jì)、金融、貿(mào)易、航運(yùn)中心奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

4.相對(duì)齊全的要素市場。證券、期貨、產(chǎn)權(quán)、鉆石、鉑銀等要素市場均落戶浦東，這些要素市場以“立足上海、服務(wù)全國、面向世界”為宗旨，形成強(qiáng)大的要素市場綜合功能輻射力，促進(jìn)社會(huì)資源配置效率的提高和配置范圍的擴(kuò)大，為上海、長江三角洲乃至全國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供有力的支撐和服務(wù)。上證所帶動(dòng)了一大批金融機(jī)構(gòu)集聚浦東，給浦東金融業(yè)建設(shè)注入了新的活力；上海期貨市場在全國的地位也舉足輕重，成交額占全國一半左右，期銅已成為全球三大定價(jià)中心之一，期膠也成為現(xiàn)貨市場上生產(chǎn)、消費(fèi)和流通的重要指導(dǎo)價(jià)格；上海聯(lián)合產(chǎn)權(quán)交易所已成為全國交易額最大的產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)，不僅為上海市的國有與集體企業(yè)的產(chǎn)權(quán)提供交易服務(wù)，而且也為長江三角洲地區(qū)和長江流域的企業(yè)產(chǎn)權(quán)提供交易服務(wù)，已成為浦東釋放金融服務(wù)功能的一個(gè)重要平臺(tái)。浦東憑借要素市場比較齊全的優(yōu)勢，為其經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展注入了巨大的活力。

二、新形勢下浦東新區(qū)發(fā)展面臨的問題

浦東正處于從基礎(chǔ)形態(tài)開發(fā)到功能開發(fā)、從資源的國際化集聚到服務(wù)輻射全國的轉(zhuǎn)型階段。浦東在這一轉(zhuǎn)型過程中將面臨不少困難，亟須解決諸如資源、環(huán)境和開放變量約束下的再發(fā)展問題。

1.隨著對(duì)外開放日益深入，浦東新區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，特別是對(duì)外貿(mào)易已經(jīng)深深地嵌入國際經(jīng)濟(jì)體系之中，并越來越受到全球市場波動(dòng)的影響。在出口市場上，國際新貿(mào)易保護(hù)主義的回潮有可能惡化產(chǎn)品的出口市場。近年來，我國已經(jīng)成為反傾銷的最大受害國，以環(huán)保、安全為名的技術(shù)性貿(mào)易壁壘正日益成長為限制我國出口的主要障礙。在金融市場上，金融全球化過程中也帶來了巨大的金融風(fēng)險(xiǎn)。迅猛發(fā)展的金融衍生工具和24小時(shí)電子化交易的全球金融市場使巨額的國際資金可以在很短的時(shí)間流向世界上任何一個(gè)有利可圖的地區(qū)。浦東新區(qū)打造國際金融中心的過程中，必然面臨著完善金融體制、吸引高級(jí)金融管理人才、提高金融產(chǎn)品創(chuàng)新能力、加強(qiáng)金融監(jiān)管能力、防范金融風(fēng)險(xiǎn)的嚴(yán)峻考驗(yàn)和挑戰(zhàn)。

2.浦東新區(qū)的發(fā)展面臨周邊地區(qū)激烈的競爭。在區(qū)域平衡發(fā)展、公平競爭的體制下，區(qū)域分割將逐步被打破，全國統(tǒng)一市場將逐步形成，各個(gè)區(qū)域都有加快發(fā)展的壓力。浦東的開發(fā)開放也面臨著周邊地區(qū)激烈的競爭。目前，浦東與鄰近地區(qū)的競爭主要是招商引資的競爭、項(xiàng)目安排的競爭，尤其是在先進(jìn)制造業(yè)重大項(xiàng)目招商上出現(xiàn)了激烈的競爭。

3.浦東新區(qū)的發(fā)展正面臨著日益嚴(yán)峻的要素資源約束問題，開發(fā)模式必須實(shí)現(xiàn)新的突破。經(jīng)過十多年的發(fā)展，浦東的商務(wù)成本已迅速提高，受土地、能源等要素資源的制約也日趨嚴(yán)重。招商引資資源緊缺，土地、廠房、辦公樓宇等資源儲(chǔ)備不足，難以滿足國內(nèi)外投資者的需求，土地集約化使用度有待提高。同時(shí)，浦東新區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中還存在著城市建設(shè)資金需求規(guī)模巨大、銀根收緊、投融資模式制約等帶來的資金約束，社會(huì)發(fā)展整體水平和交通商業(yè)配套設(shè)施也相對(duì)滯后。更重要的是，將來浦東不能靠消耗大量的資源，不能靠大量、強(qiáng)力的投資來拉動(dòng)發(fā)展。如果浦東在新一輪開發(fā)開放中不創(chuàng)新發(fā)展模式，再單純地靠投資和消耗土地等資源來推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，跟其他地方進(jìn)行一些低成本的競爭，就將沒有競爭力。

4.體制和機(jī)制推動(dòng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的潛力和活力有待進(jìn)一步釋放，體制創(chuàng)新需要進(jìn)一步深化。在第一輪開發(fā)開放中，招商引資和中央、上海市的政策扶持，成為推動(dòng)浦東開發(fā)開放的兩大驅(qū)動(dòng)力。目前，黨中央國務(wù)院對(duì)浦東新區(qū)實(shí)行“三不政策”(不給錢、不給項(xiàng)目、不給優(yōu)惠政策)，浦東新區(qū)能得到的只是對(duì)外開放和制度創(chuàng)新的先行先試權(quán)。在政策效應(yīng)減弱的趨勢下，體制和機(jī)制推動(dòng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的潛力和活力有待進(jìn)一步釋放，體制創(chuàng)新必須取得新的突破，需要進(jìn)一步深化。浦東已初步建立起了“小政府、大社會(huì)”的行政管理體制，但在政府職能上仍帶有全能型、經(jīng)濟(jì)建設(shè)型特征，政府主導(dǎo)發(fā)展的痕跡比較明顯，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行環(huán)境與國際通行規(guī)則和做法相比仍然存在一定差距。

三、新形勢下浦東新區(qū)發(fā)展的對(duì)策建議

1.提升企業(yè)自主創(chuàng)新能力，打造產(chǎn)業(yè)核心競爭力。浦東要形成以服務(wù)經(jīng)濟(jì)為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，主要通過金融、物流、會(huì)展旅游等有潛力的產(chǎn)業(yè)發(fā)展來帶動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。浦東雖然已在五大要素市場建設(shè)方面取得了一定的成績，但是金融、物流、會(huì)展旅游等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)受開放程度、市場需求、高素質(zhì)人才比較短缺等因素的制約，發(fā)展仍顯緩慢，總量規(guī)模還不大。2006年在浦東的生產(chǎn)總值構(gòu)成中，第二產(chǎn)業(yè)仍占50.5%，而第二產(chǎn)業(yè)中的大多數(shù)在浦東是有生命周期的，發(fā)展到一定階段后不僅增量比較困難，存量部分也必須進(jìn)行技術(shù)升級(jí)。浦東經(jīng)濟(jì)要想在新一輪發(fā)展中保持快速健康增長，就必須在引進(jìn)外資的同時(shí)進(jìn)一步加強(qiáng)自主創(chuàng)新，更加注重自己的核心競爭力，掌握自己的核心技術(shù)。

2.加強(qiáng)與鄰近地區(qū)聯(lián)動(dòng)發(fā)展的協(xié)作機(jī)制。浦東開發(fā)的總目標(biāo)是要振興上海、服務(wù)全國、面向世界，它的發(fā)展不是孤立的，必須以其輻射區(qū)域?yàn)榻?jīng)濟(jì)腹地，以腹地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為支撐。但浦東與鄰近地區(qū)聯(lián)動(dòng)發(fā)展的效應(yīng)目前還沒有得到充分的發(fā)揮。例如，在高科技產(chǎn)業(yè)方面，如何加強(qiáng)浦東高科技產(chǎn)業(yè)園區(qū)與從浦東向江浙一帶發(fā)散形成的十多條IT產(chǎn)業(yè)發(fā)展走廊之間的交流、合作和聯(lián)動(dòng)，促進(jìn)長三角的經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步快速發(fā)展，是目前亟待解決的問題；在資源要素配置方面，浦東的產(chǎn)權(quán)交易市場如何通過協(xié)商機(jī)制，通過市場運(yùn)作和合作機(jī)制，與長三角其他地區(qū)性的產(chǎn)權(quán)交易市場實(shí)現(xiàn)對(duì)接，使它們成為一個(gè)既有合作又有分工的完整體系，也是今后必須解決的重要問題。

3.探索集約用地的開發(fā)新機(jī)制，進(jìn)一步提高土地集約利用水平。浦東開發(fā)通過設(shè)立開發(fā)園區(qū)集約使用土地，在土地集約利用上積累了一些成功的經(jīng)驗(yàn)，取得了一定的成績。但在土地的開發(fā)過程中，還是存在一些沒有集約使用土地的現(xiàn)象。浦東歷經(jīng)17年的開發(fā)開放，可開發(fā)利用土地不斷減少，土地資源儲(chǔ)備不足，土地基礎(chǔ)開發(fā)的單位面積投資成本不斷上升，已接近亞太其他地區(qū)的開發(fā)區(qū)，對(duì)吸引國內(nèi)外大企業(yè)入駐已形成了某種障礙。因此，在原有土地集約利用經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，探索新的集約用地的開發(fā)機(jī)制，進(jìn)一步加強(qiáng)土地資源的精深化利用是浦東新一輪開發(fā)過程中亟須解決的問題。

4.構(gòu)建與國際慣例接軌的商務(wù)環(huán)境。17年來，在中央和上海市政府大力支持下，浦東在基礎(chǔ)設(shè)施等外延形態(tài)建設(shè)上取得了有目共睹的輝煌成就，擁有國內(nèi)一流的硬件設(shè)施，但政府社會(huì)服務(wù)工作則顯得相對(duì)滯后。在全國和亞洲一些國家的市場日趨成熟的條件下，浦東面臨的競爭也越來越激烈，體制規(guī)范、政府高效廉潔的地區(qū)才能夠吸引到資本、技術(shù)和人才。浦東推行的“小政府，大社會(huì)”的模式雖然取得了一定的成績，但經(jīng)濟(jì)運(yùn)行環(huán)境與國際通行規(guī)則相比仍然存在一定差距。構(gòu)建符合國際慣例的商務(wù)環(huán)境，用國際通用的規(guī)則來保護(hù)投資者，是浦東進(jìn)一步推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，提高政府服務(wù)質(zhì)量，營造一個(gè)公平、公正、高效的投資軟環(huán)境的重要領(lǐng)域。

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(責(zé)任編校：夏 冬)