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摘 要：金融全球化改變了金融市場的面貌，也對傳統(tǒng)的金融監(jiān)管制度提出了挑戰(zhàn)，各國都在根據自己的國情探索新形勢下的有效監(jiān)管之路。在金融全球化之下，各國的金融監(jiān)管制度改革呈現出趨同化的趨勢。我國在完善金融監(jiān)管制度時也應該注重借鑒國際經驗，美國、日本兩國的金融監(jiān)管制度改革具有各自的特點，對我國金融監(jiān)管理念的革新和金融監(jiān)管模式的完善都有借鑒價值。

關鍵詞：金融全球化；金融監(jiān)管制度；金融監(jiān)管理念；金融監(jiān)管模式

中圖分類號：F830.2 文獻標識碼：A

文章編號：1003—0751(2008)02—0066—03

在金融全球化背景下，全球金融市場發(fā)生了深刻的變化，各國的金融監(jiān)管制度都面臨著嚴峻的考驗，每個國家都在根據自己的國情探索著通往有效監(jiān)管的途徑。盡管每個國家都是根據本身的政治、經濟發(fā)展狀況來選擇改革的路徑與模式，但在金融開放、金融市場一體化的環(huán)境下，各國的金融監(jiān)管改革也出現了趨同化的趨勢。首先是金融監(jiān)管理念的趨同化，各國在改革中都強調放松政府管制，加強市場約束，建立起真正意義上的能夠糾正市場失靈的有效金融監(jiān)管制度。其次是金融監(jiān)管體制完善的趨同化，各國在改革中強調建立與金融混業(yè)發(fā)展相適應的金融監(jiān)管模式，強調完善金融監(jiān)管法律制度的重要性。

筆者認為，中國的金融監(jiān)管制度改革也應更加強調國際共性，充分比較與借鑒各國經驗，找出一條更為合理可行的改革路徑。下面比較美日兩國在金融全球化背景下金融監(jiān)管制度的共性與特點，分析其有效監(jiān)管的特征，以其對我國金融監(jiān)管制度的完善有所借鑒。

一、美國金融監(jiān)管制度的分析

美國是世界上金融市場最為發(fā)達的國家之一，這與其先進、完善的金融監(jiān)管制度密切相關。但美國金融監(jiān)管制度的建立并非一朝一夕之功，而是一個循序漸進的改革與發(fā)展的過程，這個過程有兩個明顯的特征：一是市場主導：監(jiān)管制度的改革往往是對經濟發(fā)展現實的適應；二是監(jiān)管法制化：美國金融監(jiān)管制度的每一步發(fā)展，都配以相應的立法，監(jiān)管方式也是以法律手段為主，行政手段為輔，金融監(jiān)管制度的完善與金融司法制度的完善幾乎是同步的。

美國金融監(jiān)管制度確立于20世紀30年代羅斯福新政時期，鞏固于20世紀70年代。這個階段監(jiān)管制度的主要特征為：確立了分業(yè)監(jiān)管的體制；對于銀行業(yè)實行雙軌監(jiān)管，監(jiān)管措施上采取全面的金融管制，主要內容包括限制金融機構的存貸款利率；限制銀行分支機構、銀行控股公司及銀行合并；限制銀行業(yè)、證券業(yè)、保險業(yè)之間的相互滲透。

美國建立于20世紀30年代的全面管制的金融監(jiān)管制度主要是為了糾正1929年經濟大蕭條時期，金融業(yè)投機過度，導致市場崩潰的錯誤。但進入20世紀70年代以來，這種限制競爭的監(jiān)管制度越來越難以適應金融業(yè)發(fā)展的需要。

20世紀70年代末至90年代末，美國的金融監(jiān)管進入了改革與發(fā)展的階段，這一階段的主要特征為：建立了更為適合金融業(yè)混業(yè)經營發(fā)展趨勢的監(jiān)管新體制；在監(jiān)管措施上放松管制，鼓勵金融機構之間的競爭，并注重加強對跨國銀行的監(jiān)管。

美國是一個有著良好法治傳統(tǒng)的國家，其金融監(jiān)管制度是建立在金融立法制度與金融司法制度之上的，因此美國的金融監(jiān)管制度改革進程具體表現為以新的金融立法，突破原有的金融監(jiān)管框架。這是一個循序漸進的過程，從20世紀80年代開始時至90年代末，美國國會通過了多部新的金融法案，逐步取消了對金融機構規(guī)模、業(yè)務的限制，在監(jiān)管理念上也逐漸由以往的限制競爭，強調以管制維護金融體系的穩(wěn)定與安全轉變?yōu)楣膭罡偁?，強調以有效監(jiān)管提高金融體系的效率。

從金融監(jiān)管體制上來看，改革后的美國金融監(jiān)管體制從原先的單一的、分業(yè)監(jiān)管體制過渡到了以聯邦儲備委員會為核心的綜合性、功能性監(jiān)管體制：聯邦儲備委員會對混業(yè)經營的金融控股公司進行綜合性監(jiān)管，并對銀行業(yè)、證券業(yè)、保險業(yè)的限制性規(guī)定有裁決權。在聯邦儲備委員會之下，由貨幣監(jiān)理局、聯邦儲蓄保險公司以及州銀行監(jiān)管機構對國民銀行以及州銀行進行雙軌監(jiān)管；由聯邦證券交易委員對證券業(yè)進行監(jiān)管，但各州也有自己的證券法，可行使部分的監(jiān)管權力；由各州保險監(jiān)督機構對保險業(yè)進行監(jiān)管，但由全美國保險監(jiān)督協會(NAIC)協調各州保險立法。新的監(jiān)管體制由過去按照金融機構的性質進行監(jiān)管過渡到按照金融業(yè)務的性質進行監(jiān)管，而對金融業(yè)務性質的判斷也采取了更為靈活的標準。

從監(jiān)管理理念上來看，新的監(jiān)管制度摒棄了以往人為限制競爭，以犧牲金融市場效率為代價換取金融體系穩(wěn)定的傳統(tǒng)，強調監(jiān)管并非對金融機構具體運作的管制，而是對金融機構穩(wěn)健經營的監(jiān)督，旨在創(chuàng)造出公平有序的市場環(huán)境，促進良性競爭，提升金融市場的效率。

從金融監(jiān)管方式上來看，監(jiān)管當局建立了一套合理有效的風險預警機構和激勵機制，現場檢查與非現場檢查并重，強調對金融機構監(jiān)管的系統(tǒng)性與持續(xù)性。其中最具代表性的是“新駱駝銀行評級制度”（CAMELS），是美國監(jiān)管當局在完善了原有的“駱駝銀行評級制度”（CAMEL）基礎上建立的。“新駱駝銀行評級制度”從資本充足率（capital requirement）、資產質量（asset quality）、管理能力（management）、盈利能力（earning）、資產的流動性（liquidity）、敏感性（sensitivity）等6個方面綜合考察銀行的穩(wěn)健經營能力。新駱駝銀行評級制度將銀行分為5個等級，銀行評級結果具有公信力，這會激勵銀行管理者改善經營，提升風險控制能力，由此監(jiān)管當局可借助市場約束及銀行的內控機制保障銀行體系的穩(wěn)健與安全。

二、日本金融監(jiān)管制度的改革與發(fā)展

日本在戰(zhàn)后形成的金融體系被稱為“1955年體制”，體制內處于支配地位的是以大藏省為中心的金融行政部門，其特點是分業(yè)經營、專業(yè)管理，國家以行政指導的方式對金融體系進行統(tǒng)治性的管理。此體制在資金絕對匱乏、為有效利用有限資金的情況下是有效的，為日本創(chuàng)造戰(zhàn)后“東亞奇跡”發(fā)揮了積極作用。但是，由于日本已經完成了從追趕型經濟向發(fā)達國家經濟的轉型，在經濟高速增長、資金總量大增并且出現了大量過剩資本時，這種制度就失去了適應金融環(huán)境變化的應變能力，“金融壓抑”越來越顯現出局限性。在1980年前后，日本金融界的指導理念發(fā)生了轉換，由過去對銀行的“護送船隊”式保護政策開始向規(guī)制緩和、金融效率化轉化。日本于1978年開始實施金融自由化，重點目標是利率市場化和放松金融管制。20世紀90年代末的金融危機后，日本對金融監(jiān)管制度進行了大幅度的改革，其主要內容是削弱大藏省的金融控制權；分割其金融監(jiān)督職能，建立獨立、統(tǒng)一的金融監(jiān)管機構。到2001年，一個以金融廳為核心，獨立的中央銀行和存款保險機構共同參與、地方財務局等受托監(jiān)管的新的金融監(jiān)管體制框架已基本形成。

改革后的日本金融監(jiān)管體制有三個重要的特征：

1.強調金融監(jiān)管的獨立性。日本舊制度的癥結是大藏省集財政、金融管理為一體，凌駕于中央銀行之上，貨幣政策與金融監(jiān)管喪失了應有的獨立性。新制度強調中央銀行的獨立性，賦予其獨立制定貨幣政策的職能。而金融廳成為日本金融監(jiān)管的最高權力機構，全面負責對所有金融機構的監(jiān)管工作，為了確保金融廳的獨立性，日本規(guī)定金融廳的長官由首相直接任命，人事權由金融廳長官直接掌握和負責。中央銀行也負有金融監(jiān)管的職責，為控制金融風險而按合同對金融機構進行檢查和提供相關的服務，但在金融廳長要求時，中央銀行應向其出示檢查結果，并允許金融廳職員閱讀相關資料?？偟膩碇v中央銀行與金融廳的監(jiān)管側重點不同，但兩者的獨立性都是新制度所強調的。

2.分業(yè)監(jiān)管與功能監(jiān)管的統(tǒng)一。無論是金融廳還是中央銀行，在機構設置方面均按照監(jiān)管業(yè)務的性質而非行業(yè)性質對內部監(jiān)管機構進行了重組，成立了以不同監(jiān)管職能為主的專業(yè)監(jiān)管部門；在力求實現職能監(jiān)管的基礎上，保留分業(yè)監(jiān)管優(yōu)勢，即在職能監(jiān)管部門之下按行業(yè)細分科室，以發(fā)揮專業(yè)監(jiān)管人員的技術優(yōu)勢，實現分業(yè)監(jiān)管與職能監(jiān)管的有機統(tǒng)一。

3.縮小行政監(jiān)管范圍，增強市場約束在監(jiān)管中的作用。日本金融監(jiān)管當局順應金融自由化的發(fā)展趨勢，適當縮小了行政監(jiān)管范圍，行政監(jiān)管只負責金融制度的確立、經營的合規(guī)性與穩(wěn)健性、金融風險監(jiān)管等宏觀內容，不再干預金融機構的具體業(yè)務，對金融機構運營狀況監(jiān)管，主要通過信息披露、增強居民風險意識和加強會計師事務所等社會中介服務機構的社會監(jiān)管職能。

三、美日金融監(jiān)管制度改革對我國的啟示

1.金融監(jiān)管理念的革新：建立市場導向型的有效金融監(jiān)管制度

我國長期以來金融監(jiān)管以行政管理的方式進行，既限制了金融市場的發(fā)展空間，又不能有效防范金融風險。在金融全球化的背景下，我國迫切需要建立起一個能夠促進市場公平競爭，有效防范金融風險的監(jiān)管制度。從美日兩國金融監(jiān)管制度改革的比較分析中可以看出，市場導向型的有效金融監(jiān)管才是最佳的監(jiān)管制度。當前我國建立市場導向型的有效金融監(jiān)管包括兩個方面：

（1）加強市場約束在金融監(jiān)管中的作用。金融業(yè)的外部監(jiān)管體系主要有兩類，政府監(jiān)管（government supervision）與市場約束(market discipline)。傳統(tǒng)的金融監(jiān)管往往強調政府監(jiān)管，而忽視了市場機制約束金融機構的力量。實際上，市場具有迫使金融機構有效合理地利用資金和控制風險的作用。20世紀80年代以后，越來越多的監(jiān)管當局意識到，政府不應該再干涉金融機構的具體業(yè)務，而應將監(jiān)管重心轉移為營造一個公平、透明的市場環(huán)境，確保市場約束的有效實施。監(jiān)管當局的主要職責應該是：建立完善的信息披露制度，使市場參與者及時準確地了解金融機構的各種風險狀況；對金融機構內部風險管理體系進行認證，監(jiān)督其執(zhí)行，并提供相應的激勵機制。就我國而言，現階段要求金融機構建立負責任的風險監(jiān)管體系，還為時過早。加強市場約束的重點應放在由監(jiān)管當局完善信息披露制度上，增加金融機構運作的透明度，使公眾能夠及時、準確地了解金融機構相關信息，以實現市場監(jiān)督。完善信息披露制度并非易事，尤其是在我國目前這種誠信缺失的社會環(huán)境下，金融機構本身披露的信息可信度低，虛假的信息不僅會誤導公眾，更重要的是當虛假信息已經成為市場常態(tài)，公眾對信息披露制度的信心也會瓦解，終將導致信息披露制度與市場監(jiān)督制度的崩潰。我國證券市場中信息披露制度名存實亡的窘境即是前車之鑒。完善信息披露制度的首要問題是披露的信息一定要真實可靠。解決這一問題可以從兩個方面入手，一是依靠法律手段，完善對虛假信息立法，使之更具操作性，提高金融機構提供虛假信息的違法成本。二是借助獨立的專業(yè)資信評級機構，在現階段甚至可以考慮與國際知名的資信評級機構合作，以增強信息披露的獨立性與可靠性。

（2）加強金融監(jiān)管的獨立性。金融監(jiān)管的獨立性是有效監(jiān)管的必要前提。強調金融監(jiān)管的獨立性對于我國當前的金融監(jiān)管體制改革尤為重要。由于制度基礎不同，我國難以一步到位地建立起類似歐美國家的高度獨立的金融監(jiān)管機構，但日本的經驗是可以借鑒的。日本傳統(tǒng)的金融監(jiān)管制度也在很大程度上帶有行政干預的色彩，金融監(jiān)管職能從屬于政府的財政部門大藏省，在20世紀90年代末期的金融危機中日本認識到政府過度干預金融監(jiān)管的弊端，從而成立了相對獨立的金融監(jiān)管機構金融廳，為了保障金融廳的獨立性，日本政府賦予其相當大的權限，首先是從法律上確立了金融廳行使監(jiān)管職能的獨立性，其次在機構設置上，金融廳為總理府的外務省，金融廳長官由首相直接任免，并掌握金融廳的人事權。我國應該頒布金融監(jiān)管法，以法律的形式明確金融監(jiān)管的獨立性。在保持分業(yè)監(jiān)管的框架下，可以考慮設置獨立的金融監(jiān)管委員會，不僅可以協調各監(jiān)管機構之間的工作，還可以整合監(jiān)管資源，抗衡來自其他行政部門的干預，以謀求金融監(jiān)管的獨立性與權威性。

2.金融監(jiān)管模式的完善

一國選擇何種監(jiān)管模式主要是考慮是否能夠降低監(jiān)管成本，提高監(jiān)管的效率，也要考慮到本國的政治制度與經濟發(fā)展的情況。我國目前采取的是分業(yè)的（按行業(yè)設置監(jiān)管機構）、集權型的（由中央監(jiān)管機構設置分支機構對地方金融機構實施垂直監(jiān)管）監(jiān)管模式，但該模式存在兩個較為嚴重的缺陷：首先，分業(yè)監(jiān)管模式缺乏對混業(yè)金融機構以及交叉金融業(yè)務的監(jiān)管。如對于新型的金融控股集團如何監(jiān)管，對于介于存款與保險，存款與基金，基金與保險之間的產品和業(yè)務又如何監(jiān)管，目前我國在法律法規(guī)上、機構組織上仍是空白。其次，集權型的監(jiān)管模式與我國幅員遼闊、中小金融機構眾多，銀行業(yè)集中度下降，證券業(yè)、保險業(yè)集中程度較低的國情不適應。保監(jiān)會、證監(jiān)會、銀監(jiān)會對處在廣大農村、小城鎮(zhèn)的保險業(yè)務、上市公司、證券營業(yè)部、合作性金融機構的監(jiān)管鞭長莫及。在全世界范圍內，應對金融業(yè)混業(yè)發(fā)展有兩種監(jiān)管思路，一種是完全的混業(yè)監(jiān)管，另一種是保持分業(yè)監(jiān)管框架，引入功能型監(jiān)管。就我國而言，分業(yè)監(jiān)管框架下的功能型監(jiān)管更為可行。從現有的分業(yè)監(jiān)管模式向功能型監(jiān)管模式轉變，首先要擴大分業(yè)監(jiān)管機構的監(jiān)管范圍，逐步向功能型的監(jiān)管模式過渡，在此基礎上，可以參照美國形成多元化的金融監(jiān)管模式，也可以參照日本金融廳的做法，將分業(yè)監(jiān)管機構合并，成立功能型的一元化監(jiān)管機構。

就我國而言，應該從集權型的監(jiān)管模式轉為集權與分權相結合的模式，以發(fā)揮地方政府對于中小型金融機構的信息優(yōu)勢，得以就近監(jiān)管，使高級別的監(jiān)管機構可以集中資源對大型金融機構進行監(jiān)管。在實踐中，對于全國性的、國際性的大型金融機構應該采取集權式的監(jiān)管，而對于地方性的中小型金融機構則可采取分權式的監(jiān)管，充分發(fā)揮地方政府距離近，熟悉情況，采取行動及時的優(yōu)勢。在監(jiān)管內容上，對于市場準入、穩(wěn)健經營指標、機構合并、市場退出應該有全國統(tǒng)一的標準，進行集權式的監(jiān)管，而對于金融機構日常業(yè)務的監(jiān)管則可委托地方政府實施。

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