方　曉

摘要：法、德兩國領(lǐng)導(dǎo)人更替后,歐洲同美國的關(guān)系恢復(fù)到伊拉克戰(zhàn)爭之前的狀態(tài)，但是歐盟主要大國及歐盟本身對中東北非地區(qū)的政策仍不同于美國。2003年以來，該地區(qū)一系列事件發(fā)生后，歐盟及歐洲各大國決策者和學(xué)者對以往的政策做出評估或修改：比以往更強(qiáng)調(diào)堅持長期的經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策；由下而上改變政權(quán)結(jié)構(gòu)；推動中東北非國家進(jìn)入國際體系；提高治理能力及保障人身安全等，從而達(dá)到“以發(fā)展促安全、以安全促發(fā)展”之目的。

關(guān) 鍵 詞：發(fā)展與安全；歐盟；中東北非

作者簡介：方曉，上海外國語大學(xué)中東研究所2006級博士研究生（上海200083）。

文章編號：1673－5161（2008）01－0018－07中圖分類號：D371文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

以往歐盟對中東北非地區(qū)(注：本文所稱“中東北非”即西亞非洲地區(qū)的阿拉伯國家、以色列、土耳其和伊朗等國。)的政策研究是圍繞巴以沖突、伊拉克、恐怖主義和伊朗核問題等展開，大多忽視了國家和地區(qū)參與者（行為體）及社會和精英的變化，對外來參與者在該地區(qū)的影響力等方面重視不夠，外來參與者之間的互動以及與中東北非地區(qū)互動的研究也很欠缺?！?·11”事件、伊拉克戰(zhàn)爭、哈馬斯大選獲勝、黎以戰(zhàn)爭等事件發(fā)生后，歐盟開始重新審視中東北非政策。是將中東北非地區(qū)看作一個整體來制定政策，還是將該地區(qū)劃分成幾個層次來量身定做？是將國家作為分析單位來考察中東北非地區(qū)國家建設(shè)和發(fā)展情況，還是主要研究非國家行為體？是否由于對伊斯蘭文化的理解不夠深入而導(dǎo)致政策的失誤？是否有必要開發(fā)新的政策工具？鑒此，歐盟認(rèn)為，需要對其中東北非政策進(jìn)行評估與修正，以面對新的挑戰(zhàn)和新的參與者，調(diào)整和中東北非地區(qū)及同其他力量在該地區(qū)的互動關(guān)系。于是，歐盟對中東北非的政策同美國新保守主義推行的政策正逐漸拉開距離，即不尋求快速推翻政權(quán)，而是通過援助經(jīng)濟(jì)－社會的發(fā)展來提升公民社會、穩(wěn)定政權(quán)、保障人身安全，力求實現(xiàn)“以發(fā)展促安全，以安全促發(fā)展”的長遠(yuǎn)目標(biāo)。

一、中東北非國家面臨的挑戰(zhàn)

中東北非地區(qū)國家面臨著經(jīng)濟(jì)、政治、安全各個方面的挑戰(zhàn)，它們大多游離在國際體系、國際制度之外，自身發(fā)展受到限制，給本地區(qū)及其他地區(qū)帶來相當(dāng)?shù)陌踩[患。歐盟判斷的地區(qū)挑戰(zhàn)有：這些國家有的政治上缺少透明度，有的政府缺乏合法性、更多外來力量的角逐以及政治伊斯蘭的崛起。此外，在該地區(qū)內(nèi)部，國家或次地區(qū)之間存在很大差異，地區(qū)格局在冷戰(zhàn)及“9·11”事件后發(fā)生過兩次重大變化，很難被看作一個整體而實行單一政策，因此很多歐洲學(xué)者認(rèn)為應(yīng)將中東北非地區(qū)分成幾個層次，但也有部分歐洲學(xué)者認(rèn)為當(dāng)今世界處在經(jīng)濟(jì)全球化的時代，該地區(qū)不應(yīng)被割裂對待［1］8，就具體情況來看，主要包括以下幾方面的挑戰(zhàn)：

1.經(jīng)濟(jì)全球化挑戰(zhàn)

和世界其他地區(qū)一樣，中東北非國家也面臨著全球化的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。隨著資本和勞力的加速流動和各行為體間的相互依賴程度的不斷加深，國家在獲得經(jīng)濟(jì)和科技交流帶來的益處的同時，也不免受到全球化的負(fù)面影響。由于中東北非人口不斷向歐洲滲透，因此中東北非國家的發(fā)展對歐洲來講休戚相關(guān)。

一方面，中東北非國家的發(fā)展形勢不容樂觀，資源匱乏或單一（巴勒斯坦缺水、約旦缺可耕種的土地等）使經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)十分薄弱，并對經(jīng)濟(jì)、政治和安全各方面構(gòu)成一定的威脅。地區(qū)國家以出售國家資源來獲得財富，已成為進(jìn)一步妨礙社會和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的原因。中東北非國家不能只關(guān)注單一商品，否則單純依靠單一經(jīng)濟(jì)產(chǎn)品要承受很大風(fēng)險。社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢、生產(chǎn)方式落后又使得該地區(qū)一些福利國家實際福利狀況下降，甚至造成社會趨于極度保守。另一方面，中東北非地區(qū)為發(fā)達(dá)國家、發(fā)展中國家都提供了發(fā)展機(jī)遇。而中東北非國家則處在相對弱勢的地位，且將持續(xù)成為沖突熱點地區(qū)存在，這在很大程度上阻礙其參與經(jīng)濟(jì)全球化并享受全球化的益處。

2.政治挑戰(zhàn)

中東北非地區(qū)的政治改革是地區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)和安全挑戰(zhàn)的重點。國家的穩(wěn)定面臨著內(nèi)政失敗和外部壓力的雙重考驗。從西方多年在中東北非地區(qū)經(jīng)營的效果來看，盡管西方一直在作調(diào)整，在局部或許小有收獲，但外來壓力難以決定地區(qū)政治進(jìn)程。尤其在伊拉克戰(zhàn)爭后，由伊朗代表的地區(qū)力量和外部力量之間的爭奪越來越激烈，地區(qū)格局由此發(fā)生改變。

中東北非地區(qū)政治版圖是非殖民化進(jìn)程的產(chǎn)物，是外部力量對比的反映，卻并不反映歷史和本地區(qū)人民的要求。獨(dú)立后的中東北非國家接受了殖民力量對國家邊界的劃分，但現(xiàn)在情況發(fā)生了變化，比如在伊拉克，90年前劃定的邊境線在伊戰(zhàn)后受到內(nèi)部的挑戰(zhàn)。［2］外來力量以及外部力量扶植的國內(nèi)代理人成為反抗的對象，成為政治不穩(wěn)定的重要誘因。因此，西方對阿巴斯的支持有可能會激起民眾的反感。該地區(qū)很多政府缺乏為經(jīng)濟(jì)發(fā)展建立基礎(chǔ)、提供公共產(chǎn)品和社會服務(wù)的能力，這種情況促使當(dāng)?shù)孛癖姷瓜蚍菄倚袨轶w，寄希望于它們填補(bǔ)政府治理的缺失。另外，部分專制政權(quán)國家限制了社會發(fā)展，政治壓迫禁錮了經(jīng)濟(jì)活動，教育和宣傳體系阻礙了政治民主化和經(jīng)濟(jì)的正常發(fā)展，當(dāng)?shù)氐幕救藱?quán)狀況亟需改善。

西方大國一直以為，西方的民主模式在世界范圍內(nèi)擁有巨大的示范意義，對發(fā)展中國家具有廣泛的吸引力，但隨著中國、印度等國家的崛起，人們不禁要問哪種模式更值得效仿，哪股力量更適合參與中東北非地區(qū)建設(shè)？對能源的需求吸引新的外部力量加入地區(qū)發(fā)展，也將影響該地區(qū)未來的發(fā)展進(jìn)程。歐洲學(xué)者認(rèn)為，美國主導(dǎo)能力的不足客觀上為新的參與者提供了良機(jī)。［3］最近10年里，大國都竭力避免20世紀(jì)九十年代中東危機(jī)的重現(xiàn)，努力為地區(qū)提供解決問題的方法，但結(jié)果并不理想。在其他地方實力相對下降的情況下，東亞經(jīng)濟(jì)的成功逐漸成為中東北非國家開始效仿的發(fā)展模式。

然而，民族主義次國家理論或政治伊斯蘭的超國家理論都沒法成為中東地區(qū)國家重建的真正模式。［1］18在當(dāng)前的情況下，地區(qū)人民的愛國熱情降低，國家解決問題、自我重建的能力不足，政治實體的影響力在不斷下降。

3.安全挑戰(zhàn)

目前該地區(qū)的核心挑戰(zhàn)是能否構(gòu)建一個可持續(xù)的安全保障框架，在伊拉克戰(zhàn)后重建、伊朗核問題、巴以問題懸而未決等背景下維護(hù)地區(qū)穩(wěn)定。

多數(shù)中東北非國家并不是現(xiàn)代意義（威斯特伐利亞體系）上的民族國家。有些國家之間沒有明顯的邊界，有些政府缺乏治理能力，還有些國家存有大量的民間武裝力量。當(dāng)前該地區(qū)國家轉(zhuǎn)型中的一個突出問題是，西方一直努力使中東北非國家按照西方的模式進(jìn)行變革，而一些國家卻在考慮按照中國、印度或東南亞國家的模式發(fā)展。［1］11目前在該地區(qū)還沒有哪個國家在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政治建設(shè)結(jié)合的軌道上探索出一條成功之路，也沒有哪個國家具有相對完善的開放型社會以融入世界經(jīng)濟(jì)和政治體系內(nèi)。當(dāng)然，也出現(xiàn)了個別加入全球化的現(xiàn)象，以致于有些歐洲學(xué)者討論，是該按照巴里·布贊“安全復(fù)合體”（Security Complex）理論將中東北非地區(qū)看作一個區(qū)域呢，還是將該地區(qū)劃分成幾個層次，量身定做政策工具？盡管兩年多前馬格里布國家將自己與中東分開而論，有些學(xué)者也開始討論中東北非的次區(qū)域安全問題，但各個體系之間、主要力量和其他力量之間以及地區(qū)大國之間的相互影響越來越強(qiáng)，任何一點發(fā)生的問題都有可能擴(kuò)散到全地區(qū)，這些地理上接近的國家之間已形成了相互依存的安全聯(lián)系，在安全事務(wù)上有著密切的關(guān)系，任何一個國家都不能撇開其他國家來單獨(dú)考慮自己的安全利益與政策。［4］

迄今為止，阿以沖突依然是地區(qū)安全、政治和經(jīng)濟(jì)問題的焦點之一。阿以沖突，特別是巴以問題長期無法解決，原因之一在于國家或非國家行為體都企圖借沖突擴(kuò)大實力或維持政治生命。什葉派占多數(shù)的伊朗在過去幾年里試圖主導(dǎo)地區(qū)局勢，支持2006年黎巴嫩真主黨同以色列的沖突，逐漸改寫了“9·11”后的地區(qū)格局。歐盟認(rèn)為，內(nèi)賈德政權(quán)并沒有能力為人民提供經(jīng)濟(jì)和社會福利。［1］26因此，外部力量的干預(yù)和阿拉伯世界的分化造成了當(dāng)前的局面。

歐盟各國政府普遍擔(dān)心的問題是在中東北非地區(qū)出現(xiàn)失敗國家。失敗國家和理想狀態(tài)下國家的定義有關(guān)：失敗國家不能保障人民安全，政權(quán)缺乏權(quán)威，法律制定部門或執(zhí)行部門能力嚴(yán)重不足，內(nèi)戰(zhàn)發(fā)生的可能性很大。［5］按照這個定義，伊拉克、巴勒斯坦和黎巴嫩正在走向“失敗”。失敗國家對鄰國造成不良影響，從而造成整個地區(qū)的混亂?？枴げ祭剩↙. Carl Brown）將中東地區(qū)看作是最具穿透力的國際體系。［6］這也可被理解為雙向滲透，比如伊拉克戰(zhàn)爭影響到了歐洲對外政策的一體化、美國國內(nèi)政治、宗教極端組織在英國等歐洲國家的滲透。因此，如何對待失敗國家和重建這些國家是歐盟面臨的挑戰(zhàn)。

二、導(dǎo)致該地區(qū)格局轉(zhuǎn)變的參與者

國家是最重要的行為體，但除了傳統(tǒng)國家參與者外，非國家行為體正扮演著越來越重要的角色。中東民眾缺乏對國家身份的認(rèn)同，而以部族、宗派、種族作為更重要的從屬關(guān)系，次國家結(jié)構(gòu)有機(jī)會在替代國家和公民社會上扮演重要角色。外國干涉引發(fā)的戰(zhàn)爭沒有促進(jìn)社會變革，但卻是地區(qū)格局變化的重要參與者：

1.美國

美國是中東北非地區(qū)最重要的外來參與者。美國的阿以政策、伊拉克政策被很多歐洲人看作是該地區(qū)安全和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的障礙，當(dāng)然也不乏美國參與該地區(qū)發(fā)展的成功案例。

當(dāng)前，美國在中東北非地區(qū)的主要伙伴是摩洛哥、埃及和以色列。1978年戴維營談判之后，埃及和以色列在美國的援助下，經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。但美國限制埃及將資金用于軍事，而以色列并不受此限制。因此，在歐洲看來，這些援助計劃有失公允。另一個較成功實施的案例是“合格工業(yè)區(qū)”計劃。這是1996年在美國國會加強(qiáng)中東地區(qū)和平提案下頒布的6955號法令，授權(quán)在埃及境內(nèi)由美國和以色列合作生產(chǎn)的產(chǎn)品免稅進(jìn)入美國，且這個法令同樣適用于約旦、西岸和加沙地帶的產(chǎn)品。

美國認(rèn)為，“大中東計劃”是反對伊斯蘭極端主義、達(dá)成政治改革的重要政策，但歐洲學(xué)者卻認(rèn)為這個計劃是植根于殖民主義的，難以被接受。他們還認(rèn)為，如果巴以問題、美國在伊拉克駐軍問題不解決，那就不可能實現(xiàn)這個地區(qū)和平穩(wěn)定和民主繁榮?，F(xiàn)實表明，美國同其所支持的以色列不可能分開，而且它很可能用軍事斗爭威脅抵抗力量，加重地區(qū)的不穩(wěn)定性。

2.歐盟

歐盟在中東北非地區(qū)發(fā)揮的作用主要在于促進(jìn)當(dāng)?shù)厣鐣繕?biāo)的實現(xiàn)，如幫助提升教育和醫(yī)療服務(wù)、促進(jìn)該地區(qū)經(jīng)濟(jì)和政治的發(fā)展、良治和人權(quán)以及克服安全挑戰(zhàn)，通過這些努力降低激進(jìn)勢力的負(fù)面影響。按照其國民生產(chǎn)總值來講，歐盟儼然有能力扮演一個全球角色。［5］歐盟中東北非政策常以解決阿以沖突使其對歐盟的影響最小化為基礎(chǔ)來制定的，目的在于推進(jìn)中東和平進(jìn)程。同時，歐盟還開發(fā)了一些針對中東北非地區(qū)的合作和發(fā)展的政策工具：歐洲—地中?；锇殛P(guān)系（EMP）和歐洲鄰邦政策(ENP)，這是兩項旨在支持政治和經(jīng)濟(jì)改革的措施。1995年巴塞羅那宣言標(biāo)志著歐盟—地中海國家開始有了更進(jìn)一步的政治、經(jīng)濟(jì)和社會合作，其主要部分有三：政治安全伙伴關(guān)系，即和平與安全；經(jīng)濟(jì)金融伙伴關(guān)系，即共同繁榮的地區(qū)；社會、文化和人文伙伴關(guān)系，即發(fā)展人力資源、增進(jìn)相互了解和公民社會間的交流。巴塞羅那進(jìn)程的第一個階段表明經(jīng)濟(jì)發(fā)展可以帶來穩(wěn)定，跨文化交流活動如“文明大聯(lián)合”等加大了文化和文明在國際關(guān)系中的分量。但社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展不佳的現(xiàn)實情況不能由文明來掩蓋，如地中海南岸國家改革步伐相當(dāng)遲緩，有些政府甚至抵制改革，然而，社會的根基在悄然發(fā)生改變，新的公民社會組織和政治勢力正扮演著更為重要的角色。

歐盟對中東北非的政策是堅持多邊主義立場，這是歐盟對中東政策的原則之一。在安全方面，它同聯(lián)合國在安全改革（security reform）、復(fù)員、非軍事化和重整武裝人員（Disarment, Demobilization, Reintegration,簡稱DDR）上展開合作，具體任務(wù)有參與中東四方調(diào)停小組（Quartet）、執(zhí)行在加沙地帶和埃及交接的拉法邊境的出入點的檢察任務(wù)、為聯(lián)合國駐黎巴嫩臨時部隊（UNIFIL）提供堅實的人力支持等。從2005年開始，歐盟逐漸由一個“經(jīng)費(fèi)提供者（payer）”轉(zhuǎn)為“參與者（player）”。

可見，歐盟對中東政策的重點在于解決地區(qū)面臨的發(fā)展困難，這也是保護(hù)歐盟國家免受失敗國家影響的舉措，但總體上來說歐盟政策對當(dāng)前該地區(qū)現(xiàn)狀的改善并未產(chǎn)生明顯的影響，也沒有太大的操作空間。

3.政治伊斯蘭

當(dāng)代的伊斯蘭主義是將伊斯蘭和民族主義結(jié)合在一起的，伊斯蘭組織的意識形態(tài)早已滲透進(jìn)政治當(dāng)中，產(chǎn)生了政治伊斯蘭。有些歐洲學(xué)者認(rèn)為這是宗教政治化傾向，另一些則認(rèn)為是政治宗教化傾向，這個現(xiàn)象不僅存在于伊斯蘭教，在其他宗教里也有所反映，如猶太復(fù)國主義。以前歐盟對伊斯蘭激進(jìn)主義者的劃分標(biāo)準(zhǔn)不一，直到最近提出：伊斯蘭激進(jìn)主義者主要是由他們的意圖而不是根據(jù)他們的政治行動來定義的。［1］21-22歐盟將伊斯蘭力量分成三種：伊斯蘭主義政府，如伊朗；伊斯蘭主義反對派，如在約旦和埃及；伊斯蘭主義武裝力量，如哈馬斯。政治伊斯蘭的活動多是發(fā)動戰(zhàn)爭，而不是為了創(chuàng)建國家，它們得到廣大的民眾支持，在該地區(qū)擁有相當(dāng)強(qiáng)大的政治影響力，但西方迄今并未同伊斯蘭武裝力量對話，歐盟則試圖突破這一點。

哈馬斯選舉獲勝后，歐洲學(xué)者在深刻檢討對待伊斯蘭激進(jìn)主義者的關(guān)注程度不夠，僅關(guān)注了精英階層，卻忽視了當(dāng)?shù)厣鐣l(fā)展?fàn)顩r。于是，歐盟擔(dān)心中東民眾將缺乏法理和組織的政治勢力當(dāng)成是解決突發(fā)問題的手段，因為對歐盟來說，伊斯蘭激進(jìn)主義者既是地區(qū)政治的變革者，也是強(qiáng)硬對手。

4.非國家行為體

在中東北非地區(qū)存在大量的國際組織活動：宗教組織、聯(lián)合國及其下屬機(jī)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織、世界銀行，世界各國的發(fā)展援助組織及非政府組織等。這些機(jī)構(gòu)在該地區(qū)開發(fā)了一系列援助項目，由于這些機(jī)構(gòu)都依賴于當(dāng)?shù)氐恼Z言、安全和文化資源，因此他們需要大量受過良好教育的本土人士，而當(dāng)?shù)氐墓裆鐣壳耙廊环浅４嗳酰以谙喈?dāng)程度上依賴于外援，而外援和外國利益不可分割，絕大多數(shù)代表西方利益，缺乏合法性。

有效地執(zhí)行改革政策需要公民社會及其組織的存在。過去的兩年里，北非地區(qū)一些公民社會組織和政黨的發(fā)展及活動逐漸促進(jìn)民主改革、良治、透明化，完善政府責(zé)任和法制。國際機(jī)制向越來越多的阿拉伯國家開放，以促進(jìn)國內(nèi)改革和民主化。

中東北非國家不可避免地面臨著全球化帶來的挑戰(zhàn)和發(fā)展機(jī)遇，面對民主化趨勢、多種多樣的國際團(tuán)體和進(jìn)程（全球貿(mào)易協(xié)定、國際條約和氣候變化協(xié)議等）的吸納過程，公民社會的參與是中東北非國家融入國際體系的推動力。但在現(xiàn)實中，當(dāng)?shù)毓裆鐣M織的行動缺乏統(tǒng)一的戰(zhàn)略和政策，難以有效、持續(xù)地發(fā)揮地方和地區(qū)作用。

多數(shù)阿拉伯公民社會組織更像是服務(wù)提供者而不是參與者，無法對政治和社會決策施加影響，缺乏處理挑戰(zhàn)的經(jīng)驗，更沒有能力制定戰(zhàn)略。以伊拉克為例，在伊戰(zhàn)后，其民間組織影響凸顯，但卻沒有為國家穩(wěn)定與和平做出貢獻(xiàn)。公民社會組織沒有被當(dāng)作社會改革和進(jìn)步過程中合法的參與者，而常受到政府的限制，公民社會組織被禁止的情況屢有發(fā)生。

地區(qū)經(jīng)濟(jì)精英也是改造政治現(xiàn)實的重要力量，這股力量對和平的需求是為獲取更多的經(jīng)濟(jì)利益，而不是迫切希望結(jié)束沖突。該地區(qū)的青年人是一股不可忽視的力量。由于就業(yè)市場不景氣，更多的年輕人不得不選擇入伍，歐洲學(xué)者呼吁西方應(yīng)為他們提供更多可供選擇的發(fā)展道路。

三、發(fā)展與安全結(jié)合的戰(zhàn)略

冷戰(zhàn)后，聯(lián)合國和經(jīng)合組織發(fā)布的一系列報告指出，國際社會必須回到最初社會經(jīng)濟(jì)、人權(quán)、人道主義和安全一體化發(fā)展的道路上來。歐盟支持聯(lián)合國的這項議題，認(rèn)為建立穩(wěn)定、安全和繁榮的中東北非地區(qū)首先需要在政治、經(jīng)濟(jì)和社會方面得到堅實的發(fā)展，欠發(fā)展將導(dǎo)致不穩(wěn)定和沖突，而以發(fā)展促安全是歐盟制定對中東北非政策的指導(dǎo)核心。

在中東北非地區(qū)，很多沖突迅速惡化或者突然發(fā)生，因此，除了涵蓋整個地區(qū)的長期戰(zhàn)略外，政策必須包括可迅速展開并達(dá)到軍事穩(wěn)定的目的。歐盟的中東北非政策包括以下內(nèi)容：首先，其目標(biāo)是要保障地區(qū)政權(quán)的穩(wěn)定，防止社會動蕩、暴力革命和人道主義危機(jī)；其次，政策直接針對經(jīng)濟(jì)發(fā)展，旨在消除經(jīng)濟(jì)和金融混亂；最后，政策支持的政治改革必須是建立在國內(nèi)社會發(fā)展的基礎(chǔ)上的，公民社會發(fā)展是政治和社會改革的源頭。

1.短期目標(biāo)：穩(wěn)定政權(quán)

歐洲一些學(xué)者認(rèn)為，未來地區(qū)政權(quán)的穩(wěn)定同經(jīng)濟(jì)發(fā)展不可分割。當(dāng)前，很多中東北非國家正面臨著高失業(yè)率、單一經(jīng)濟(jì)來源、貧困、基礎(chǔ)設(shè)施差、缺乏社會靈活性等問題，社會和經(jīng)濟(jì)狀況不佳是地區(qū)動蕩不安的主要原因之一。因此較好的方法是不帶政治條件或政治條件最小化的經(jīng)濟(jì)自由化。［3］這一政策在增加經(jīng)濟(jì)機(jī)會的同時可以穩(wěn)定政權(quán)，其中包括：打開西方市場出口產(chǎn)品，其中包括除能源以外的農(nóng)業(yè)和低技術(shù)含量工業(yè)產(chǎn)品。

此外，歐盟及其成員國為中東北非地區(qū)提供經(jīng)濟(jì)建設(shè)和進(jìn)入全球經(jīng)濟(jì)體系的專業(yè)建議，還包括培訓(xùn)政府官員，防止引起不必要的短期經(jīng)濟(jì)巨變。經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要解決地緣政治對抗，而地緣政治條件也應(yīng)長期建設(shè)并服務(wù)于經(jīng)濟(jì)合作。為防止安全狀況的迅速惡化，國際社會必須時刻做好采取軍事維和的準(zhǔn)備，強(qiáng)化迅速組建多邊聯(lián)合部隊的能力，以在未來政府失去控制情況下快速穩(wěn)定局勢。

2.長期目標(biāo)：由下至上的改變

不以武力推翻政權(quán)是歐盟的另一個原則，歐盟政策強(qiáng)調(diào)以加強(qiáng)當(dāng)?shù)毓裆鐣_(dá)到激發(fā)政治改革為戰(zhàn)略。［5］1995年，歐盟開始一項多邊項目，將地中海地區(qū)發(fā)展納入歐盟內(nèi)部即巴塞羅那進(jìn)程。盡管目前尚難評估此項目框架的成效，且該進(jìn)程屢遭質(zhì)疑，但歐盟和中東地中海國家的伙伴關(guān)系仍然有希望實現(xiàn)以下目標(biāo)：加強(qiáng)社會基礎(chǔ)、創(chuàng)造機(jī)會進(jìn)行政治和經(jīng)濟(jì)改革等。

不可否認(rèn)，巴塞羅那進(jìn)程比其他方式更具優(yōu)勢。歐盟政策不直接針對受援國政府而是公民社會，因為有些政府要么缺乏合法性要么缺乏治理國家的能力。同時歐盟反對用武力改變政權(quán)，這是歐盟對中東北非政策的另一原則。國際參與者需克服軍事聯(lián)合、沖突預(yù)防、危機(jī)管理困難，避免類似伊拉克戰(zhàn)爭事件再次發(fā)生?？梢?，低沖擊、長期性的歐盟項目旨在建設(shè)中東北非國家的公民社會，加強(qiáng)教育、文化交流和相互理解。歐盟呼吁其他的國際參與者如美國等不要再堅持過于武斷的西方民主模式，而應(yīng)選擇一個承上啟下的政策，并根據(jù)當(dāng)?shù)氐奈幕蜌v史背景，完成民主發(fā)展的任務(wù)。

3.地區(qū)對話論壇

行為體的活動已突破國家邊境的制約，要解決沖突還必須在地區(qū)內(nèi)考慮。盡管中東北非地區(qū)有一些地區(qū)制度，但沒有深入發(fā)展。歐盟支持加強(qiáng)地區(qū)組織，并將范圍擴(kuò)展到安全對話。海合會（GCC）為地區(qū)政策協(xié)調(diào)提供了一個相對成功的地區(qū)論壇，可為伊朗等國家同海灣國家間建立互信提供平臺。此外，還有加強(qiáng)中東北非地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的地區(qū)機(jī)制，如多哈民主、發(fā)展和自由貿(mào)易論壇（Doha Forum）等。

多年來，中東北非地區(qū)安全和發(fā)展政策被巴以“和平路線圖”和對伊朗的“未來之路”所掩蓋，歐盟將從中吸取教訓(xùn)：成功的政策需要不斷完善的制度，目標(biāo)設(shè)定應(yīng)考慮到優(yōu)先次序及合理分配資源；政策的最終目標(biāo)是要長期地保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人的安全，人民不僅需要共同安全（common security），還需要分享發(fā)展成果的機(jī)制。

穩(wěn)定政權(quán)和長期的政治目標(biāo)并不沖突，經(jīng)濟(jì)建設(shè)更是為政治改革創(chuàng)造了良好的環(huán)境，增加民眾收入將使更多的人在政治進(jìn)程中享有權(quán)利，會推動政權(quán)對政治改革的要求。如果一國政權(quán)希望經(jīng)濟(jì)繁榮，就會設(shè)置機(jī)構(gòu)促進(jìn)發(fā)展，而這些機(jī)構(gòu)的發(fā)展又將完善國家的功能。隨著時間的推移，經(jīng)濟(jì)的適時性改變將使整個社會獲益。至于風(fēng)險，歐盟建議警防包括國家精英和普通民眾差距加大在內(nèi)的等問題所引發(fā)的負(fù)面影響。［7］

四、總結(jié)

英國蘭卡斯特大學(xué)政治與國際關(guān)系教授對安全和發(fā)展關(guān)系有如下的分析：“社會不再只是借著經(jīng)濟(jì)增長而獲得發(fā)展。目前更多的是通過合作伙伴關(guān)系的建立，改變社會和人民的態(tài)度和行為方式來凸現(xiàn)發(fā)展目標(biāo)。”［8］廣義而言，發(fā)展不僅是減少貧困、爭取更大政治自由及更好保障人權(quán)，而是建立更可靠的和平和安全的基礎(chǔ)。中東北非地區(qū)大眾缺乏發(fā)展機(jī)會，年輕失業(yè)者在多個國家所占比例相當(dāng)?shù)母?，是地區(qū)安全的重大隱患。歐洲學(xué)者從自由主義觀點出發(fā)，呼吁國際力量應(yīng)該通過多邊行動幫助中東北非國家發(fā)展經(jīng)濟(jì)，促使社會進(jìn)步，進(jìn)而推進(jìn)政治改革，反對武力改變政權(quán)。從自由主義政策中探索出一個借多邊框架實現(xiàn)地區(qū)發(fā)展與穩(wěn)定的長久之計。

[參考文獻(xiàn)]

[1] Asseburg,Muriel, Tobias Koepf. Challenges for Policy-oriented Research on the Middle East: Changed Actors, Reform Priorities, and Security Approaches[C]. Berlin: SWP Paper, 2007.

[2] Volker Perthes. Challenges for Policy-oriented Research on the Middle East[C]. Berlin:SWP Paper, 2007.

[3] Fang, Xiao. Working paper for 11th DGAP Interntaional Forum on Strategic Thinking “Complex Challenges, Comprehensive Responses —— Linking Security and Development”[C]. Berlin, 2007.

[4] Buzan, Barry, W?ver, Ole. Regions and Powers: The Structure of International Security[M]. Cambridge: Cambridge University Press, 2003.

[5] Secure Europe for a Better World[EB/OL]. [2007-09-12].

http://www. eu.int/uedocs/cmsUpload/78367.

[6] Brown ,L. Carl. Religion and State: The Muslim Approach to Politics[M]. New York: Columbia University Press , 2001.

[7] Solana, Javier. Europes World[EB/OL]. [2007-11-12]. http://www.europesworld.org/portals/0/Partners_advertisers/EW_Presentation_leaflet.

[8] Mark Duffield. Human Security: Linking Development and Security in an Age of Terror, paper for the GDI panel of 11th General Conference of the EADI “New interface between Security and Development”[C]. Bonn, 2005-09-21.

European Union's MENA Policy: Challenges, Actors and Strategies

FANG Xiao

Abstract Transatlantic relations was recovered after German Chancellor Merkel and French President Sarkozy took their offices. However, EU's approach to Middle East and North Africa is still different from the America's. New features and trends in MENA region since 2003 attracted policy-makers, researchers of EU and its member states to review and revise their policy. Europeans insist on strengtherning the societal basis of the region and create opportunities for incremental political and economic reform on a broad botton-up basis, encouraging MENA countries to be engaged in international system, promoting MENA government's governance ability, protecting human security. The European strategy is based on merging of development and security' theory.

Key Words Development and Security; EU; MENA; Human Security

（責(zé)任編輯：楊陽）