翻譯／王曉宇　校譯／劉鍵男

多哈回合有可能被“冰封”兩年，部分原因是不能達(dá)成農(nóng)產(chǎn)品協(xié)議。

盡管遭受了國(guó)際社會(huì)的批評(píng),但美國(guó)依然堅(jiān)持已有的商品計(jì)劃。其中一個(gè)重要的原因是，代表受補(bǔ)貼農(nóng)產(chǎn)品的團(tuán)體為補(bǔ)貼計(jì)劃的存在做了有效的斗爭(zhēng)。農(nóng)產(chǎn)品利益團(tuán)體和農(nóng)民組織都很有經(jīng)驗(yàn)，而且組織有序，他們有能力為立法者們創(chuàng)造巨大的政治動(dòng)力來(lái)迎合他們意愿，而再次訂立農(nóng)業(yè)法案。這些團(tuán)體把注意力集中在使他們受益最多的計(jì)劃上，而其他團(tuán)體的政策建議則較為分散。因而，農(nóng)產(chǎn)品利益得以成功維持現(xiàn)狀，甚至在上幾個(gè)農(nóng)業(yè)法案中，商品計(jì)劃的投入資金有所上漲。

非議不斷，美國(guó)農(nóng)產(chǎn)品計(jì)劃依然故我

農(nóng)業(yè)法案除涉及對(duì)谷物、棉花和油料作物等農(nóng)產(chǎn)品提供支持外，還涉及其他許多問(wèn)題。2007年的農(nóng)業(yè)法案已經(jīng)吸引了眾多利益集團(tuán)來(lái)尋求改革。環(huán)保主義者，自由貿(mào)易推動(dòng)者，保守財(cái)政主張者，特殊作物生產(chǎn)者，以及反饑餓倡議者已經(jīng)匯成強(qiáng)大力量，推動(dòng)政府通過(guò)農(nóng)業(yè)法案進(jìn)行更公平的利益分配。特殊作物農(nóng)民比以往更具組織性，他們尋求農(nóng)業(yè)法案中出現(xiàn)更真切反應(yīng)他們對(duì)農(nóng)業(yè)GDP貢獻(xiàn)的條款。在2002年，布什政府鼓勵(lì)國(guó)會(huì)改進(jìn)他們農(nóng)業(yè)法案立法的方式。2007年，政府提出具體立法建議，協(xié)助國(guó)會(huì)在這方面做出改進(jìn)。

這些不同利益集團(tuán)的一個(gè)共同目標(biāo)就是促成一個(gè)更符合現(xiàn)狀的農(nóng)業(yè)政策?，F(xiàn)在的農(nóng)業(yè)比20世紀(jì)30年代的農(nóng)業(yè)更為多元化，農(nóng)民現(xiàn)在已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)比普通美國(guó)人富有。在美國(guó)鄉(xiāng)下，幾乎沒(méi)有人以農(nóng)業(yè)維持生計(jì)，美國(guó)每年的農(nóng)產(chǎn)品出口額超過(guò)600億美元。

美國(guó)農(nóng)業(yè)法案的再次訂立與其他幾個(gè)影響農(nóng)業(yè)政策框架的事件同時(shí)發(fā)生，改革的希望即在于此。持續(xù)的財(cái)政預(yù)算赤字壓力限制了可用于補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)的資金。預(yù)算壓力在20世紀(jì)90年代時(shí)更大，但在2002法案的發(fā)展期間已經(jīng)基本不存在，當(dāng)時(shí)尚有暫時(shí)預(yù)算盈余。2007年，預(yù)算問(wèn)題再次成為農(nóng)業(yè)法案辯論的焦點(diǎn)問(wèn)題，許多團(tuán)體主張通過(guò)減少對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的支持而節(jié)省預(yù)算。

WTO框架下的多哈回合貿(mào)易談判在2001年開(kāi)始，農(nóng)業(yè)貿(mào)易的進(jìn)一步自由化成為主要議題。本回合特別強(qiáng)調(diào)發(fā)展中國(guó)家的需要。因?yàn)樵S多發(fā)展中國(guó)家的經(jīng)濟(jì)都是以農(nóng)業(yè)為主導(dǎo)，多哈回合被寄希望于能延續(xù)20世紀(jì)90年代烏拉圭回合的成功，烏拉圭回合談判首次設(shè)定了各國(guó)政府在農(nóng)業(yè)方面應(yīng)遵守的規(guī)則。美國(guó)通過(guò)一項(xiàng)具有改革思想的農(nóng)業(yè)法案，有望限制重要的國(guó)內(nèi)支持和減少出口補(bǔ)貼，而其他WTO成員國(guó)（尤其是歐盟）已經(jīng)做出了相應(yīng)的新承諾。這些義務(wù)在政治上應(yīng)該是可行的，因?yàn)?，在高農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的環(huán)境下，接受這些義務(wù)幾乎不會(huì)對(duì)美國(guó)農(nóng)業(yè)政策產(chǎn)生影響。

WTO的訴訟和潛在訴訟為美國(guó)遵守其現(xiàn)今WTO義務(wù)造成了壓力，對(duì)于棉花和其他產(chǎn)品都是如此。加拿大已經(jīng)開(kāi)始研究美國(guó)農(nóng)業(yè)政策是否與其WTO義務(wù)相符，這顯示了有關(guān)美國(guó)政府是否遵守了其WTO承諾的持續(xù)爭(zhēng)議。作為有關(guān)限制國(guó)內(nèi)支持的WTO規(guī)則的主要支持者，美國(guó)保證其本國(guó)的計(jì)劃沒(méi)問(wèn)題，這樣美國(guó)會(huì)因此而比其他國(guó)家影響更大。

最后一個(gè)因素是，生物能源的需求擴(kuò)張?jiān)斐闪斯阮?lèi)和油料作物的稀缺，因而抬高了原料和替代商品的價(jià)格。由于食品、飼料和燃料的市場(chǎng)需求，2007年農(nóng)業(yè)法案有效期內(nèi)，大多數(shù)的商品價(jià)格都會(huì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)商品計(jì)劃中的價(jià)格支持水平。改革者們主張，2007年是一個(gè)重新分配農(nóng)業(yè)法案資金的理想時(shí)間，消除1930年間農(nóng)業(yè)計(jì)劃的印記，而這很可能在今后幾年都無(wú)法操作。

農(nóng)業(yè)改革壓力依然存在

當(dāng)然，高商品價(jià)格并不動(dòng)搖當(dāng)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格下跌時(shí)對(duì)農(nóng)民補(bǔ)貼的商品計(jì)劃。如果沒(méi)有額外的WTO承諾的紀(jì)律約束，1996年農(nóng)業(yè)法案通過(guò)之后的類(lèi)似事件會(huì)再次發(fā)生。1996年的立法也是在農(nóng)產(chǎn)品處于高價(jià)時(shí)期頒布的，由在高價(jià)時(shí)依然支付補(bǔ)貼的直接支付取代了以價(jià)格為條件的支付。然而，當(dāng)1998年價(jià)格下跌時(shí)，并且接下來(lái)的3年一直保持價(jià)格壓制狀態(tài)，農(nóng)產(chǎn)品利益集團(tuán)得到了臨時(shí)支持支付。這種“緊急”支持在2002年農(nóng)業(yè)法案中被歸于反周期支付，而事實(shí)上，這與1996年美國(guó)政府解除政府對(duì)農(nóng)業(yè)管制的意圖相反。這些反周期支持已經(jīng)固定下來(lái)，農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者們自然就不愿脫離它們。

改革的壓力已經(jīng)存在了好多年，隨著制定農(nóng)業(yè)法案的時(shí)間推移，目前的呼聲已經(jīng)傳到了制定農(nóng)業(yè)法案的農(nóng)業(yè)委員會(huì)那里。委員會(huì)與農(nóng)產(chǎn)品利益集團(tuán)有密切的關(guān)系，并且大力支持主要的商品計(jì)劃。2003年到2005年間的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼中，超過(guò)42%的補(bǔ)貼發(fā)放到了眾議院農(nóng)業(yè)委員會(huì)的46個(gè)委員所在的地區(qū)，而眾議院共有435個(gè)成員(EWG, 2007)。在參議院中，補(bǔ)貼農(nóng)產(chǎn)品利益同樣也有深遠(yuǎn)的政治根源，幾乎每個(gè)議員都代表著某些農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的利益。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼為農(nóng)業(yè)大州帶來(lái)了巨大的利益，從這些州選舉出來(lái)的議員們就成為推動(dòng)農(nóng)業(yè)立法的領(lǐng)軍人物。一般來(lái)講，除農(nóng)業(yè)委員會(huì)以外的國(guó)會(huì)成員對(duì)農(nóng)業(yè)立法知之甚少，也沒(méi)有興趣。因此，幾乎沒(méi)有推動(dòng)改革的動(dòng)力。國(guó)會(huì)成員們尚未受到有組織的改革要求和農(nóng)產(chǎn)品高價(jià)的影響。

美國(guó)農(nóng)業(yè)政策對(duì)發(fā)展中國(guó)家產(chǎn)生負(fù)面影響

以農(nóng)業(yè)委員會(huì)所代表的農(nóng)產(chǎn)品利益為基礎(chǔ)，眾議院通過(guò)與2002年農(nóng)業(yè)法案相似的法案就不足以讓人感到驚訝。從法律意義上講，目前的政策對(duì)發(fā)展中國(guó)家意味著什么？

眾議院通過(guò)的法案對(duì)商品計(jì)劃做了微小的改動(dòng)，對(duì)貸款利率和目標(biāo)價(jià)格作了很小的調(diào)整。眾議院法案中規(guī)定的適用商品計(jì)劃的收入限額為100萬(wàn)美元（參議院可能降低這個(gè)數(shù)字）。然而，這個(gè)限額對(duì)農(nóng)民們的影響很有限，只是讓他們調(diào)整做法，來(lái)符合新的要求。眾議院法案中對(duì)補(bǔ)貼限額的調(diào)整同樣不太可能給政策和市場(chǎng)帶來(lái)重大影響。某些產(chǎn)品的目標(biāo)價(jià)格和貸款利率得到了提高，而它們是補(bǔ)貼和貸款所得的決定要素。 同時(shí)，盡管WTO爭(zhēng)端解決專(zhuān)家小組在巴西棉花案中指出，對(duì)水果和蔬菜進(jìn)行種植面積限制可能引起扭曲貿(mào)易的直接補(bǔ)貼，眾議院的法案中仍然有此條款。以糖來(lái)舉例，價(jià)格支持增加了3%，國(guó)內(nèi)產(chǎn)量將被保證占到美國(guó)市場(chǎng)的85%。不僅如此，為使墨西哥糖的進(jìn)口量增加不影響對(duì)糖的價(jià)格支持，一個(gè)新的政府采購(gòu)計(jì)劃將把過(guò)量的糖轉(zhuǎn)向乙醇的生產(chǎn)。乳制品的支持計(jì)劃也將擴(kuò)大，政府將根據(jù)特定產(chǎn)品制定固定的價(jià)格支持比例來(lái)調(diào)整采購(gòu)價(jià)格以支持奶價(jià)，而不再由USDA自由裁量。

在目前的市場(chǎng)條件下，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格高而庫(kù)存少，USDA和其他的預(yù)言者預(yù)見(jiàn)，市場(chǎng)信貸和反周期計(jì)劃在2007年農(nóng)業(yè)法案的有效期內(nèi)將不被實(shí)施。仍然，甚至在這樣的情況下，美國(guó)國(guó)會(huì)仍對(duì)生產(chǎn)谷物、棉花和油料作物的發(fā)展中國(guó)家發(fā)出了消極的信號(hào)。立法者們似乎仍對(duì)商品計(jì)劃所引起的國(guó)際市場(chǎng)的長(zhǎng)期貿(mào)易扭曲效果漠不關(guān)心。

眾議院法案增加了對(duì)特殊作物提供的資金，但是只提供給對(duì)貿(mào)易有微小扭曲作用的項(xiàng)目——科研、保護(hù)不受侵略品種的損害、營(yíng)養(yǎng)、食品安全。特殊作物的利益集團(tuán)也很有可能要求在解決WTO貿(mào)易爭(zhēng)端時(shí)得到更多的協(xié)助，并要求在國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)制訂機(jī)構(gòu)中有更多的美國(guó)代表。依靠SPS和其他有關(guān)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)的條文加強(qiáng)食品安全，但是這也同樣會(huì)限制美國(guó)從發(fā)展中國(guó)家進(jìn)口特殊作物。

新計(jì)劃對(duì)鼓勵(lì)生物燃料使用

布什政府建議國(guó)會(huì)把《480號(hào)公眾法案標(biāo)題二計(jì)劃》（Public Law 480 Title II）下的食品援助資金的25%用于地方食品采購(gòu)和食品安全危機(jī)時(shí)發(fā)放應(yīng)急食品。眾議院通過(guò)的農(nóng)業(yè)法案中并沒(méi)有這個(gè)說(shuō)法。事實(shí)上，它仍沿用貨幣化政策并保持250萬(wàn)噸的最低援助水平。根據(jù)該法案，對(duì)當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)造成沒(méi)喪失動(dòng)力、依賴性、替代性等問(wèn)題將繼續(xù)存在于美國(guó)的食品援助計(jì)劃中。

眾議院的2007年農(nóng)業(yè)法案版本包括了生物燃料支持計(jì)劃，包含對(duì)纖維質(zhì)（CELLULOSIC）乙醇的支持。種植這些作物的最大的動(dòng)力是在農(nóng)業(yè)法案之外的。國(guó)會(huì)目前正致力于重新訂立能源法案，可能包括在聯(lián)邦政令中增加生物燃料使用量。對(duì)生物柴油和乙醇的稅收抵免將分別在2008年和2010年結(jié)束，同時(shí)，乙醇關(guān)稅也將在2009年初終止。政令增加生物燃料使用量和鼓勵(lì)生物燃料的措施失效，才能在生物燃料產(chǎn)品具有比較優(yōu)勢(shì)的發(fā)展中國(guó)家擁有新的出口市場(chǎng)機(jī)會(huì)。這對(duì)巴西尤其如此，對(duì)一些中美洲和加勒比國(guó)家也大抵如此。

即使稅收抵免和關(guān)稅措施延期，聯(lián)邦政令對(duì)生物燃料的用量要求保持在現(xiàn)今水平，美國(guó)出口農(nóng)產(chǎn)品的回流也將為發(fā)展中國(guó)家創(chuàng)造市場(chǎng)機(jī)會(huì)。在此之上，凈出口者應(yīng)該從由供應(yīng)緊張引起的高價(jià)中獲益，而凈食品出口者將受到消極影響。

2007年農(nóng)業(yè)法案的最終文本將會(huì)對(duì)WTO多哈回合產(chǎn)生重要影響，也會(huì)影響美國(guó)帶動(dòng)其他國(guó)家開(kāi)放農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)。多哈回合很有可能被“冰封”兩年，部分原因是不能達(dá)成農(nóng)產(chǎn)品協(xié)議。美國(guó)應(yīng)該能（現(xiàn)在也能）大膽做出真正減少目前扭曲貿(mào)易的國(guó)內(nèi)補(bǔ)貼的出價(jià)，從而為談判開(kāi)一個(gè)好頭。但目前美國(guó)的出價(jià)是把補(bǔ)貼水平降低到220億美元（譯者注：目前美國(guó)的出價(jià)是130億至164億美元），但WTO農(nóng)業(yè)委員會(huì)主席建議削減到150億美元才能達(dá)成協(xié)議。據(jù)估計(jì)，美國(guó)2006年的補(bǔ)貼額達(dá)110億美元。這意味著，加大出價(jià)并不會(huì)直接影響任何補(bǔ)貼計(jì)劃。當(dāng)然，如果未來(lái)出現(xiàn)了農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格下滑，農(nóng)民們獲得補(bǔ)貼的途徑就會(huì)減少，但美國(guó)被建議，用高價(jià)所帶來(lái)的減少國(guó)內(nèi)補(bǔ)貼的靈活性來(lái)交換海外市場(chǎng)準(zhǔn)入。這個(gè)機(jī)會(huì)處于喪失的危險(xiǎn)中。

眾議院農(nóng)業(yè)法案的其他影響還在于使美國(guó)沒(méi)有遵守有關(guān)棉花的WTO義務(wù)，也不堪其他計(jì)劃和政策的挑戰(zhàn)。盡管小的發(fā)展中國(guó)家不可能做出這樣的行動(dòng)，作為WTO成員的巴西和加拿大則很可能發(fā)出這樣的挑戰(zhàn)。因?yàn)槊绹?guó)大多數(shù)銷(xiāo)售農(nóng)產(chǎn)品的售價(jià)都低于全部成本（這是那些宣稱(chēng)有必要用農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼來(lái)保持美國(guó)農(nóng)業(yè)的生命力的人們所確認(rèn)的），目前的農(nóng)業(yè)法案將更有可能成為被挑戰(zhàn)的對(duì)象。

自從立法程序進(jìn)行到國(guó)會(huì)以來(lái)，美國(guó)的農(nóng)業(yè)政策似乎會(huì)繼續(xù)扭曲發(fā)展中國(guó)家占比較優(yōu)勢(shì)的農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)，比如對(duì)于棉花和糖等；通過(guò)直接補(bǔ)貼來(lái)鼓勵(lì)過(guò)量種植，從而壓低某些農(nóng)產(chǎn)品的國(guó)際價(jià)格；并且通過(guò)實(shí)物形式的食品援助來(lái)干預(yù)接受?chē)?guó)的國(guó)內(nèi)市場(chǎng)。

目前法案削弱美國(guó)農(nóng)業(yè)立法可信度

眾議院版本的農(nóng)業(yè)法案延續(xù)了2002年農(nóng)業(yè)法案的主要條款，幾乎未作改動(dòng)。在一些情況下，該法案還增加了補(bǔ)貼。對(duì)2002年農(nóng)業(yè)法案的幾個(gè)改動(dòng)之處都在營(yíng)養(yǎng)和環(huán)保項(xiàng)下，幾乎對(duì)其他國(guó)家沒(méi)有影響。食品援助計(jì)劃可能做出較大改動(dòng)，就農(nóng)業(yè)法案來(lái)說(shuō)，生物燃料的使用量的增加將使玉米、其他谷物和油料作物保持高價(jià)。發(fā)展中國(guó)家在美國(guó)找不到大的市場(chǎng)機(jī)會(huì)，但作為乙醇生產(chǎn)原料的糖可能例外。

盡管難以界定，也許最危險(xiǎn)的是美國(guó)在戰(zhàn)后國(guó)際農(nóng)業(yè)和食品貿(mào)易中一直保持霸主地位。2002年農(nóng)業(yè)法案使人們明白，對(duì)1996年農(nóng)業(yè)法案的改動(dòng)僅僅在高價(jià)時(shí)適用。2007年農(nóng)業(yè)法案將把這個(gè)消息變?yōu)?，取消貿(mào)易扭曲的計(jì)劃（尤其是反周期支付和市場(chǎng)信貸條款），而以不影響產(chǎn)量（production-neutral）的計(jì)劃替代。由于目前的法案，美國(guó)在談判中尋求對(duì)海外開(kāi)放市場(chǎng)的可信度將進(jìn)一步減弱。

發(fā)展中國(guó)家在美國(guó)農(nóng)業(yè)法案的形成過(guò)程中沒(méi)有直接的發(fā)言權(quán)，然而，國(guó)內(nèi)政治程序允許在有關(guān)對(duì)外政策的立法中反映他們的利益?，F(xiàn)在正是美國(guó)國(guó)會(huì)考慮農(nóng)業(yè)立法對(duì)世界市場(chǎng)、貿(mào)易伙伴和發(fā)展中國(guó)家所產(chǎn)生的長(zhǎng)期影響的恰當(dāng)時(shí)機(jī)。對(duì)美國(guó)農(nóng)業(yè)的部分補(bǔ)貼的費(fèi)用可能微不足道，但是其他國(guó)家農(nóng)業(yè)和經(jīng)濟(jì)以及對(duì)外商業(yè)政策中的美國(guó)利益所產(chǎn)生的回報(bào)將是巨大的，這個(gè)回報(bào)可能需要幾代人的努力才能得到。

(譯校者單位：商務(wù)部世貿(mào)司)