趙　義

建立主要官員和民眾的直接聯(lián)系渠道，最主要的是能夠不被下屬包括職能部門“綁架”?，F(xiàn)在很多地方的主要官員深入基層、集中接受民眾信訪后，多對(duì)職能部門發(fā)出質(zhì)疑，就是明顯的表現(xiàn)。

如果說(shuō)政府和市場(chǎng)“距離產(chǎn)生美”，那么政府和民眾距離的疏遠(yuǎn)就不是什么好消息。一個(gè)秉持全心全意為人民服務(wù)理念的政府，一個(gè)不斷重申一切權(quán)力來(lái)自于人民，一切權(quán)力為人民的政府，為什么會(huì)產(chǎn)生政府和民眾距離上的隔閡?或者說(shuō)崇高的理念和民眾的具體生活體驗(yàn)會(huì)產(chǎn)生相悖的現(xiàn)象呢?

回顧改革開(kāi)放后歷次政府改革，為了讓市場(chǎng)發(fā)揮資源配置的基礎(chǔ)性作用，轉(zhuǎn)變政府職能成為重中之重，不直接干預(yù)企業(yè)經(jīng)營(yíng)，不直接干預(yù)經(jīng)濟(jì)是其主要價(jià)值訴求。但如今面對(duì)社會(huì)矛盾和社會(huì)問(wèn)題的爆炸式增長(zhǎng)，發(fā)展型政府如何向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型就成為政府職能轉(zhuǎn)變的又一場(chǎng)革命。

執(zhí)政黨提出了科學(xué)發(fā)展觀、以人為本、統(tǒng)籌兼顧等一些列理念，為這一轉(zhuǎn)變指明了方向。對(duì)地方政府而言，能夠進(jìn)行這樣一場(chǎng)革命，需要一些有利的條件。第一：能夠進(jìn)行這樣一場(chǎng)革命，需要當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)具備了基本的投資環(huán)境，至少已經(jīng)具備了相當(dāng)?shù)呢?cái)政和經(jīng)濟(jì)實(shí)力。也就是說(shuō)，建設(shè)民本政府一定是在已經(jīng)將政府部門從大量的具體的經(jīng)濟(jì)事務(wù)中解脫出來(lái)之后才能提上議事日程。這也許就是經(jīng)濟(jì)和社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的另一個(gè)意思。第二：社會(huì)矛盾和社會(huì)問(wèn)題雖然突出，但仍然可以協(xié)調(diào)和控制。這樣不至于因?yàn)槊褚獾挠咳氚l(fā)生無(wú)法治理的危機(jī)。第三：執(zhí)政者有強(qiáng)烈意愿也有辦法將崇高的理念轉(zhuǎn)化為可操行的辦法，能夠克服來(lái)自內(nèi)部的阻力。

不久前，記者到廣東省江門市，對(duì)當(dāng)?shù)卣蛟煺兔癖姟傲憔嚯x”的努力進(jìn)行了采訪。地級(jí)市，是考察政府職能轉(zhuǎn)變的一個(gè)窗口。

地級(jí)市的選擇

地級(jí)市的出現(xiàn)和成長(zhǎng)普遍經(jīng)歷了一個(gè)擴(kuò)權(quán)的過(guò)程，對(duì)所轄地區(qū)承擔(dān)的責(zé)任達(dá)到了新的程度。無(wú)論是貫徹中央和省級(jí)政府的一些戰(zhàn)略部署，還是反過(guò)來(lái)向中央和省級(jí)政府爭(zhēng)取政策、表達(dá)訴求等，地級(jí)市政府都承擔(dān)了一個(gè)關(guān)鍵角色。

以江門市為例，它所轄區(qū)域接近1萬(wàn)平方公里，約占珠三角土地面積的1，4，雖然屬于珠三角地區(qū)，但農(nóng)業(yè)人口超過(guò)常住人口的一半。盡管江門財(cái)政總收入居廣東第七位，且連年增長(zhǎng)，但具體到地級(jí)市政府，市本級(jí)財(cái)力即使在整個(gè)廣東范圍內(nèi)也不算突出，卻面臨著工業(yè)化和廣大農(nóng)業(yè)人口并存的局面。從政策覆蓋上說(shuō)，當(dāng)?shù)毓賳T形容自己也是“不東不西”，因?yàn)樽约簩儆谥槿堑貐^(qū)，很多上級(jí)政府的施政要求，比如免費(fèi)義務(wù)教育、取消農(nóng)業(yè)稅等，享受不到來(lái)自上級(jí)政府的補(bǔ)助。

在此情況下，類似的地級(jí)市政府一般會(huì)有三種選擇，一種是新一輪收權(quán)，統(tǒng)籌所轄區(qū)、縣的財(cái)力；一種是地級(jí)市繼續(xù)延續(xù)發(fā)展經(jīng)濟(jì)型政府的模式，自己種田自己收；一種是承擔(dān)一種革命者的角色，推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變，通過(guò)讓民眾更多分享發(fā)展成果來(lái)提高政府的權(quán)威。

三種選擇難以完全隔絕，看以哪個(gè)方式為主。第一種方式其實(shí)最難做。財(cái)政分成結(jié)構(gòu)是歷史形成的，急風(fēng)暴雨式改變?nèi)菀自斐烧谓Y(jié)構(gòu)的震蕩。不過(guò)，市本級(jí)可用財(cái)力客觀上卻制約著行動(dòng)力。比如江門市政府的做法是有意識(shí)地和財(cái)稅系統(tǒng)溝通，希望他們能夠應(yīng)收盡收。

眾所周知，中國(guó)稅制設(shè)計(jì)帶有“寬打窄用”的性質(zhì)：以“寬打”的稅制架構(gòu)，確保“窄用”的稅收收入規(guī)模。征管的力度直接關(guān)系到可用財(cái)力。這個(gè)做法在地級(jí)市中是比較普遍的。不同的是比例大約在15％的非稅收入。經(jīng)濟(jì)相對(duì)更落后一些的地級(jí)市，非稅收入占的比例可以達(dá)到20％-30％。這常常是造成當(dāng)?shù)卣兔癖婈P(guān)系緊張的深層次原因。

目前，江門市一年用于民生項(xiàng)目的市本級(jí)財(cái)政安排近9億元，占市本級(jí)財(cái)力超過(guò)50％。而在各級(jí)財(cái)政對(duì)改善民生的投入總額中，市本級(jí)的財(cái)政安排承擔(dān)了全市民生投入的近1／4。但與實(shí)力更強(qiáng)的地級(jí)市本級(jí)財(cái)力對(duì)比，類似江門這樣的情況，推動(dòng)民本政府具體事情要市(縣)、區(qū)去辦，固然難以做到像直接分紅這樣的做法，但如果不是著眼于自己的可用財(cái)力，那么可以通過(guò)扮演革命者的角色，推動(dòng)下級(jí)政府實(shí)現(xiàn)這一轉(zhuǎn)變。

比如，為了解決18萬(wàn)需要轉(zhuǎn)移就業(yè)的農(nóng)村富余勞動(dòng)力的就業(yè)問(wèn)題，江門市政府以給予企業(yè)財(cái)政補(bǔ)貼的方式，鼓勵(lì)全市1045個(gè)行政村與1000家以上規(guī)模企業(yè)建立勞務(wù)合作關(guān)系，叫“千企扶千村”。同時(shí)，江門要求下級(jí)政府調(diào)整財(cái)政結(jié)構(gòu)支出，設(shè)立農(nóng)民就業(yè)專項(xiàng)資金。

有的地方為了解決民生問(wèn)題，受制于可用財(cái)力，曾經(jīng)采取了直接向企業(yè)攤派的做法。江門一位官員也向記者坦承，千企扶千村，也存在著讓企業(yè)做更多事情比如扶貧的誘惑。能否抵制這種誘惑，政府不越位，是一個(gè)考驗(yàn)。

第二種選擇面臨著越來(lái)越大的約束?，F(xiàn)在最突出的是環(huán)保。按照廣東省的規(guī)定，江門的排污指標(biāo)已經(jīng)飽和了，未來(lái)兩年還要削減15％，節(jié)能減排成為政治任務(wù)或者說(shuō)紅線。前些年涌現(xiàn)出的一些地級(jí)市的改革強(qiáng)人，其一部分內(nèi)涵其實(shí)是用強(qiáng)力手段打破招商引資在民間和官員內(nèi)部的阻力，帶有大干快上的味道。但今天環(huán)境和土地的約束決定了地級(jí)市很難再出這樣的強(qiáng)人政治。

在這樣的背景下，對(duì)于像江門這樣的地級(jí)市來(lái)說(shuō)，建設(shè)民本政府不僅僅是由政府出面搞一些民生項(xiàng)目，而是能否將各級(jí)政府從盲目的經(jīng)濟(jì)沖動(dòng)中解脫出來(lái)，致力于民本政府的建設(shè)。民眾的利益、權(quán)益訴求，能不能有渠道反映到政府那里去?用什么樣的辦法能夠讓民意真正對(duì)政府包括職能部門的工作具有約束力?地方政府能否承擔(dān)起革命的角色，取決于如何回答這兩個(gè)問(wèn)題。最關(guān)鍵的是地方政府是否有足夠強(qiáng)烈的意愿扮演這樣的角色。

“官不聊生”才是好兆頭

民眾向政府表達(dá)自己的利益、權(quán)益訴求，正式制度中還是有管道的。比如可以向人大代表反映，人大代表要對(duì)選區(qū)的選民負(fù)責(zé)，不作為的代表近些年已經(jīng)日益不能讓人默認(rèn)。江門市政府現(xiàn)在實(shí)行每季度約見(jiàn)人大代表制度，由“代表選題”，然后市長(zhǎng)根據(jù)熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題，約見(jiàn)相關(guān)人大代表，處理情況也反饋給人大代表。還有就是信訪途徑。

那么，建立民眾和主要官員的直接聯(lián)系通道，對(duì)力圖打造民本形象的地方政府來(lái)說(shuō)，究竟意味著什么呢?

這幾年開(kāi)通市長(zhǎng)熱線、公布手機(jī)號(hào)碼、電子信箱等，成為各地建立這種直接聯(lián)系通道的主要方式。以市長(zhǎng)熱線電話為例，繼1983年武漢和沈陽(yáng)市政府率先開(kāi)通后，全國(guó)目前已有600多個(gè)城市開(kāi)通。去年仇和主政昆明后，公布主要領(lǐng)導(dǎo)干部的聯(lián)系電話和電子信箱的舉措，也曾惹得媒體關(guān)注。江門市2007年公開(kāi)了主要官員的個(gè)人手機(jī)號(hào)碼，此前的2003年，江門市建立了統(tǒng)一的12345政府服務(wù)熱線平臺(tái)。

“12345”電話號(hào)碼是通訊部門設(shè)計(jì)的全國(guó)統(tǒng)一的政府熱線電話號(hào)碼。雖然這條熱線一直存在，只要申請(qǐng)就可以開(kāi)通，但至今大約只有20個(gè)城市開(kāi)通。深圳市也是在2006~i才開(kāi)通。

根據(jù)各地的實(shí)踐情況，建立這些通道之后，一個(gè)自然的結(jié)果是大量信訪的涌入，構(gòu)成對(duì)當(dāng)?shù)毓賳T的極大壓力。但有的地方最后變成“石沉大海”，則另有原因。

江門12345熱線的實(shí)踐很快就暴露出了政府和民眾“零距離”真正需要克服的一個(gè)難關(guān)：一些部門和下屬政府對(duì)12345熱線轉(zhuǎn)辦的申訴并不重視。果然，在公布手機(jī)后，市長(zhǎng)王南健就遭遇了一次被下屬部門“忽悠”的經(jīng)歷。在他看來(lái)，沒(méi)有這個(gè)東西，就被下面蒙了。市民提供的大量情況，有助于徹底了解事實(shí)。現(xiàn)在真正了解第一手資料的渠道不多了!有了和市民直接接觸的渠道，心中常常就有數(shù)，對(duì)于下屬能夠經(jīng)?！扒么蚯么颉?。

由此可以看出，建立主要官員和民眾的直接聯(lián)系渠道，最主要的是能夠不被下屬包括職能部門“綁架”?，F(xiàn)在很多地方的主要官員深入基層、集中接受民眾信訪后，多對(duì)職能部門發(fā)出質(zhì)疑，就是明顯的表現(xiàn)。

中國(guó)特色的政府體制決定了，主政官員除了向上負(fù)責(zé)和對(duì)民眾負(fù)責(zé)這個(gè)基本矛盾之外，對(duì)民眾負(fù)責(zé)和對(duì)下屬負(fù)責(zé)也經(jīng)常處于矛盾之中。即使對(duì)一個(gè)職能部門的主管來(lái)說(shuō)，評(píng)價(jià)其好壞也存在服務(wù)對(duì)象和內(nèi)部下屬兩種“民意”。此時(shí)，地方主政官員如果有意愿真正推動(dòng)政府和民眾的“零距離”，那么一定需要通過(guò)合理的制度設(shè)計(jì)來(lái)克服這些矛盾。

江門市的做法是首先在市直機(jī)關(guān)推行首辦(首問(wèn))責(zé)任制。以記者的觀察，目前最關(guān)鍵的一步是如何將服務(wù)對(duì)象或群眾的滿意度列入干部的考核之中。其他地方曾經(jīng)進(jìn)行過(guò)類似實(shí)驗(yàn)，比如對(duì)于工商部門的考核，不僅僅是上級(jí)和內(nèi)部工作人員的打分。而且進(jìn)行服務(wù)對(duì)象的打分。這兩種打分的結(jié)果甚至是相差甚遠(yuǎn)。畢竟兩個(gè)不同群體的感知和感受是很不同的。因?yàn)榻Y(jié)果相差太大，這樣的實(shí)驗(yàn)很快就夭折了。

王南健也向記者坦承，政府和民眾“零距離”能走多遠(yuǎn)，最終還是取決于民眾滿意度能否在對(duì)公務(wù)員管理考核制度中起到作用。而江門準(zhǔn)備7月份就開(kāi)始落實(shí)這一點(diǎn)。當(dāng)?shù)匾晃还賳T對(duì)記者說(shuō)，建設(shè)民本政府，現(xiàn)在壓力都集中在機(jī)關(guān)，可以說(shuō)是“官不聊生”。如果“官不聊生”了，倒真是一個(gè)好的兆頭。