叢亞平

近期越南出現(xiàn)金融危機(jī)的某些前兆，更加彰顯出金融安全對(duì)國(guó)計(jì)民生舉足輕重的影響。就此一些學(xué)者專家總結(jié)了金融開(kāi)放的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)和做法。

沉重的教訓(xùn)

據(jù)中國(guó)社科院工經(jīng)所副研究員楊斌介紹，阿根廷在發(fā)展中國(guó)家較早推行金融全面開(kāi)放，允許外資控股本國(guó)銀行，甚至主動(dòng)出讓銀行國(guó)有股本。上世紀(jì)90年代，阿根廷加速金融自由化，1997年外國(guó)資本已控制了阿根廷銀行的52%。接著阿根廷發(fā)生了金融危機(jī)，整個(gè)金融體系接近崩潰。短短一年內(nèi)，阿根廷銀行國(guó)有股本下降到33%，西方資本控制67%，阿根廷最大10家銀行中有8家被國(guó)外資本控股。

在金融自由化之前的30年中，阿根廷經(jīng)濟(jì)有過(guò)快速發(fā)展，人均國(guó)民收入甚至超過(guò)原來(lái)的殖民地宗主國(guó)西班牙。外國(guó)資本控制阿根廷后，2001年金融危機(jī)帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)危機(jī)，使阿根廷GDP下降到1997年的31%，減少三分之二還多。

當(dāng)時(shí)，阿根廷中產(chǎn)階級(jí)把錢(qián)存在外資銀行以圖保險(xiǎn)，結(jié)果外資銀行首先出逃和外移資金300多億美元，大量中產(chǎn)階級(jí)破產(chǎn)成為貧困階層，數(shù)百萬(wàn)人失業(yè)，2003年貧困人口上升到總?cè)丝诘?0%。阿根廷本來(lái)完善的社會(huì)保障體系徹底崩潰，嬰兒死亡率則從拉美的最低水平上升到最高水平，直逼最貧窮的國(guó)家。

阿根廷曾是拉美經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平最高的國(guó)家，人均工資水平在拉美位于前列，但在成為“全球化楷?！敝?，人均工資水平后來(lái)急劇下降到拉丁美洲的倒數(shù)幾位。

北大中國(guó)與世界研究中心特約研究員楊松林說(shuō)，值得注意的是，大多數(shù)新興市場(chǎng)國(guó)家在金融開(kāi)放之后都會(huì)出現(xiàn)金融風(fēng)暴，外資突然出逃，股市樓市崩潰。而當(dāng)政府想要挽救經(jīng)濟(jì)時(shí)才突然發(fā)現(xiàn)自己已無(wú)能為力，因?yàn)楝F(xiàn)代經(jīng)濟(jì)命脈已不是礦山和其他基礎(chǔ)行業(yè)，而是金融。失去金融控制權(quán)，政府便缺少能力控制資本外逃以保障居民存款安全，也喪失了吸引外資、乞求外援的手段，因?yàn)樵诖饲耙呀?jīng)把國(guó)有資產(chǎn)賣(mài)了個(gè)一干二凈，如今連抵押的東西都沒(méi)有——而所有外資銀行這個(gè)時(shí)候都突然強(qiáng)調(diào)全額抵押制度。國(guó)內(nèi)民族資本在經(jīng)濟(jì)崩潰中不僅流動(dòng)資本損失嚴(yán)重，而且所有存款都沒(méi)了效用。當(dāng)整個(gè)經(jīng)濟(jì)陷入極度困境時(shí)，恰好又為西方資本徹底操控這些國(guó)家的經(jīng)濟(jì)命脈提供了機(jī)會(huì)。

楊斌認(rèn)為，國(guó)際資本逼迫發(fā)展中國(guó)家開(kāi)放戰(zhàn)略性行業(yè)，其中最核心的就是金融領(lǐng)域自由化，向外資開(kāi)放銀行業(yè)和證券市場(chǎng)，這樣，國(guó)際金融資本就享有充分自由，能夠不受約束地迅速流入流出，以其擁有的龐大資金和高超的拉高打低技巧，任意操縱金融、證券和外匯市場(chǎng)，炒作各種金融泡沫并謀取投機(jī)暴利，直接威脅發(fā)展中國(guó)家的金融體系穩(wěn)定，從而給發(fā)展中國(guó)家的國(guó)民生活帶來(lái)了毀滅性災(zāi)難。

據(jù)世界銀行的統(tǒng)計(jì)，100多個(gè)發(fā)展中國(guó)家，在采用了美國(guó)推薦的“華盛頓共識(shí)”等金融自由化的方法后，從1980年到2000年，105個(gè)國(guó)家平均年經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)只有0.8%。

即便是極力鼓吹金融自由化的美聯(lián)儲(chǔ)理事弗雷德里克·米什金也不得不指出：“盡管金融自由化值得追求，但在開(kāi)放的過(guò)程中必須伴隨一定的限制措施。可以肯定地說(shuō)，金融自由化和全球化的步伐如果邁得太快，將帶來(lái)災(zāi)難性后果?！?/p>

嚴(yán)防外資涉足金融業(yè)

允許外資控股本國(guó)銀行這類事情大多只發(fā)生在少數(shù)新興市場(chǎng)國(guó)家。而西方發(fā)達(dá)國(guó)家的銀行卻從未被外資控制，大都是由本國(guó)資本或國(guó)有銀行控制著。英國(guó)是較早的國(guó)際金融中心，沒(méi)有人能控制英國(guó)銀行；法國(guó)最大的10家銀行中有8家是國(guó)有銀行；日本90%以上的金融股權(quán)在本國(guó)手中；美國(guó)喊叫金融自由化和金融開(kāi)放最厲害，然而美國(guó)最大的9家銀行全部是美國(guó)本土資本控股。

美國(guó)對(duì)金融股權(quán)的控制和保護(hù)十分完善和嚴(yán)格，它是世界上金融壁壘最為森嚴(yán)的國(guó)家。在上世紀(jì)90年代初期，美國(guó)就通過(guò)專門(mén)立法《外資銀行監(jiān)管促進(jìn)法》，對(duì)外資銀行進(jìn)入美國(guó)設(shè)置了強(qiáng)大的金融壁壘，形成第一道金融防火墻。通過(guò)種種法律限制，美國(guó)成功地把外資銀行排斥在銀行業(yè)的主流業(yè)務(wù)之外，剝奪了外資銀行與本國(guó)銀行開(kāi)展平等競(jìng)爭(zhēng)的條件，從而保證了美國(guó)金融霸主地位的鞏固和發(fā)展。

在美國(guó)，有關(guān)境外機(jī)構(gòu)取得美國(guó)境內(nèi)銀行股權(quán)，要受到《銀行持股公司法》《銀行兼并法》《銀行控股權(quán)變更法》《州際銀行法》《國(guó)際銀行法》《金融機(jī)構(gòu)現(xiàn)代化法》《外國(guó)銀行監(jiān)管促進(jìn)法》等諸多法律的約束。2007年7月美國(guó)又通過(guò)《外商投資與國(guó)家安全法案》，該法案重新定義了涉及外資并購(gòu)的國(guó)家安全問(wèn)題，對(duì)外國(guó)投資進(jìn)行更嚴(yán)格的審查，銀行、供水、關(guān)鍵技術(shù)、基礎(chǔ)設(shè)施等都被歸入國(guó)家安全領(lǐng)域，將威脅美國(guó)國(guó)家安全的關(guān)鍵領(lǐng)域數(shù)目從8個(gè)擴(kuò)大到11個(gè)，而銀行更是重中之重。

美國(guó)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)使用一套幾乎完全不透明和主觀的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)確定外資并購(gòu)是否影響美國(guó)國(guó)家安全。外國(guó)資本持股美國(guó)企業(yè)超過(guò)10%的，須經(jīng)由外國(guó)投資委員會(huì)審查，而且這種審查基本上通不過(guò)，因此在現(xiàn)實(shí)中外資并購(gòu)交易的比例很小，都控制在10%以內(nèi)。

今年4月21日，美國(guó)財(cái)政部又公布了更嚴(yán)格的《關(guān)于外國(guó)人兼并收購(gòu)的條例》，對(duì)外資收購(gòu)提出了十分苛刻的要求：第一，按條例規(guī)定，只要外國(guó)投資審查委員會(huì)對(duì)外資的投資目的存有疑慮，不論其入股多少都可以對(duì)交易進(jìn)行審查?？紤]到其審查的主觀性，也就是說(shuō)任何外資并購(gòu)從法理上講都是可以被否決的。第二，打算收購(gòu)美國(guó)敏感資產(chǎn)的外國(guó)投資者，將被要求呈交關(guān)于以往在軍隊(duì)及政府部門(mén)服務(wù)的個(gè)人信息。第三，一旦外資收購(gòu)交易被裁定危及美國(guó)國(guó)家安全，相關(guān)外國(guó)企業(yè)可能面臨高達(dá)數(shù)千萬(wàn)美元的罰款。

由于賦予了外國(guó)投資委員會(huì)對(duì)已完成交易的外資并購(gòu)的重新審查權(quán)，這更加大了外資并購(gòu)美國(guó)企業(yè)的潛在風(fēng)險(xiǎn)，而美國(guó)則可以隨時(shí)取消或改變達(dá)成的出售協(xié)議。

多重監(jiān)管控制風(fēng)險(xiǎn)的經(jīng)驗(yàn)

美國(guó)金融監(jiān)管的多重權(quán)力結(jié)構(gòu)，使監(jiān)管不是少數(shù)幾人控制而是多重監(jiān)管、互相制約。

首先，聯(lián)邦注冊(cè)的外資銀行分行由貨幣監(jiān)理署負(fù)責(zé)頒發(fā)牌照、監(jiān)管、檢查和監(jiān)督。其次，州注冊(cè)的外資銀行分行由所在州銀行監(jiān)管部門(mén)批準(zhǔn)設(shè)立并監(jiān)管，并且這兩類外資銀行分行在成立前均需獲得美聯(lián)儲(chǔ)的批準(zhǔn)。再者，外資銀行如欲在美接受存款（初始存款金額低于10萬(wàn)美元），其存款由聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司承保。美國(guó)對(duì)外資銀行的這種監(jiān)管體制，確保了對(duì)政府權(quán)力的制衡。聯(lián)邦政府與州政府之間的監(jiān)管職能劃分，以及聯(lián)邦監(jiān)管職能在美聯(lián)儲(chǔ)、貨幣監(jiān)理署和聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司之間的劃分，確保了美國(guó)的金融安全，不會(huì)因個(gè)別機(jī)構(gòu)管理權(quán)專斷和被利益集團(tuán)贖買(mǎi)而造成風(fēng)險(xiǎn)。

此外，《外商投資與國(guó)家安全法案》還授權(quán)美國(guó)總統(tǒng)可以中止或禁止任何被認(rèn)定為威脅美國(guó)國(guó)家安全的外國(guó)收購(gòu)、并購(gòu)行為的權(quán)力。根據(jù)該法案，規(guī)定由原負(fù)責(zé)監(jiān)控和評(píng)估外資影響的外國(guó)投資委員會(huì)（CFIUS）對(duì)可能威脅美國(guó)國(guó)家安全的外國(guó)投資項(xiàng)目進(jìn)行審查。委員會(huì)由財(cái)政部、國(guó)務(wù)院、國(guó)防部、商務(wù)部、總檢察官辦公室、科技政策辦公室、國(guó)土安全部、能源和勞工部等部門(mén)組成。委員會(huì)在審查中還將“民事處罰”的條款納入了所謂“減損協(xié)議”中，外國(guó)投資委員會(huì)將與外國(guó)企業(yè)達(dá)成更多的減損協(xié)議，一旦美國(guó)認(rèn)為外資并購(gòu)造成其損失，將在減損協(xié)議中挽回?fù)p失，這為維護(hù)美國(guó)金融控制權(quán)及利益又上了一道保險(xiǎn)。法案還規(guī)定外國(guó)投資委員會(huì)要每年定期向議會(huì)匯報(bào)審查情況，把過(guò)去議會(huì)的不定期監(jiān)督變?yōu)榱硕ㄆ诒O(jiān)督。

美國(guó)對(duì)外資監(jiān)管的權(quán)力級(jí)別之高，體現(xiàn)了美國(guó)對(duì)國(guó)家金融安全影響的重視。總統(tǒng)具有最終裁決權(quán)，保證了國(guó)家對(duì)外資危害國(guó)家安全的重視級(jí)別和行政動(dòng)員能力，總統(tǒng)、行政、議會(huì)權(quán)力間的制衡，則降低了個(gè)別機(jī)構(gòu)造成外資威脅美國(guó)國(guó)家安全的風(fēng)險(xiǎn)。美國(guó)正是通過(guò)這種風(fēng)險(xiǎn)的嚴(yán)密控制，使得外資只能為美國(guó)的國(guó)家利益服務(wù)，而不會(huì)構(gòu)成對(duì)美國(guó)金融安全的威脅。

美國(guó)對(duì)外資銀行的監(jiān)管，不僅體現(xiàn)在通過(guò)各個(gè)機(jī)構(gòu)的權(quán)力制衡對(duì)外資銀行進(jìn)行結(jié)構(gòu)性監(jiān)管上，在技術(shù)規(guī)范與股權(quán)比例上也存在著明顯的限制。在外資銀行參股美國(guó)銀行股權(quán)比例上，美國(guó)也有嚴(yán)格的限制，如明確規(guī)定在美國(guó)有分支機(jī)構(gòu)或代理機(jī)構(gòu)的外資銀行，在取得一家銀行或銀行控股公司5％股權(quán)之前，都必須得到美聯(lián)儲(chǔ)的批準(zhǔn)；擁有一家銀行不少于25%的有投票權(quán)股份，即被定義為收購(gòu)；無(wú)論新建子行或收購(gòu)銀行，外資銀行母行均須事先征得美聯(lián)儲(chǔ)批準(zhǔn)。(摘自2008年第24期《望》）