摘要：小額信貸自二十世紀90年代被引入我國以來，其可行性已經(jīng)得到證實。但一些矛盾也在實施中暴露出來，嚴重制約了小額信貸的前進步伐。文章通過探究小額信貸發(fā)展中出現(xiàn)的問題，對其未來的發(fā)展提出一些政策建議。
　　關(guān)鍵詞：小額信貸；農(nóng)村金融；可持續(xù)發(fā)展
　　
　　小額信貸(Microfinance)，按照國際通行定義，是指專向貧困或中低收入群體提供小額度的持續(xù)的信貸服務(wù)活動。國際主流觀點認為，小額信貸的含義最核心的有兩個方面：第一，為大量低收入人口提供金融服務(wù)，即小額信貸項目一定規(guī)模地展開和服務(wù)于目標群體層的含義。第二，保證小額信貸機構(gòu)自身的生存與發(fā)展，即小額信貸機構(gòu)的持續(xù)性的含義。這兩點是小額信貸這種扶貧方式之所以流行甚廣且遠的內(nèi)在原因，也是評價小額信貸模式的理想標準和共同的價值準則。
　　目前，小額信貸已成為我國農(nóng)村地區(qū)反貧困的一種現(xiàn)實的并具有巨大潛力的有效工具。這種方式與以往大多數(shù)扶貧方式相比，具有更多的經(jīng)營管理要求。在我國十幾年的實踐中，也不可避免地出現(xiàn)了很多矛盾和問題。如何進一步總結(jié)經(jīng)驗和教訓(xùn)，借鑒他國的先進經(jīng)驗，推動農(nóng)村經(jīng)濟社會的全面發(fā)展，顯得尤為迫切和必要。
　　
　　一、國際標準化的小額信貸模式
　　
　　(一)孟加拉鄉(xiāng)村銀行(Grameen－Bank，GB)模式
　　1976年，穆罕默德·尤努斯博士在孟加拉的Jobra村開創(chuàng)小額信貸試驗項目，1983年該項目獲準注冊為正規(guī)銀行。鄉(xiāng)村銀行以社會扶貧發(fā)展為首要目標，是“福利主義”理念的典范。它雖然名為銀行，但不設(shè)金庫，不吸收社會存款，不以盈利為目的。這個模式的典型特征是：以農(nóng)村貧困婦女為主要貸款對象，無需抵押或擔保，不用簽署法律文件，提供貸款和強制儲蓄服務(wù)，5人組成聯(lián)保小組，實行每周中心會議制度、小組基金制、每周還款制等。
　　
　　(二)印度尼西亞人民銀行村信貸(BRI－Unit)模式
　　由印尼第四大國有商業(yè)銀行，印度尼西亞人民銀行(BRI)開辦的小額信貸業(yè)務(wù)，是“制度主義”理念的代表。自1984年BKI成功地開發(fā)出適宜的小額信貸產(chǎn)品且達到機構(gòu)自負盈虧的二十多年來，一直是商業(yè)銀行在小額信貸領(lǐng)域的先驅(qū)和典范。該模式首要關(guān)注商業(yè)可持續(xù)性，以商業(yè)利率為印尼全國農(nóng)村的中低收入人口提供小額貸款，貸款類型多種多樣，要求有擔保，同時吸收自愿存款，有效地向農(nóng)村大量低收入人口提供了信貸服務(wù)。
　　
　　二、小額信貸在我國的發(fā)展
　　
　　(一)類型
　　目前我國的小額信貸項目，根據(jù)項目的宗旨和目標、資金來源和組織機構(gòu)，可分為四大類型：
　　第一類，主要是利用國際機構(gòu)捐資或軟貸款，由民間或半官方運作，以探索我國小額信貸扶貧模式的可行性為宗旨的試驗項目。這類項目歷史較長，強調(diào)的是扶貧的社會目標，管理比較嚴格，極少部分機構(gòu)已經(jīng)具備了可持續(xù)發(fā)展的潛力。缺點是規(guī)模很小，項目運營質(zhì)量無法達到規(guī)模經(jīng)濟的要求，沒有合法信貸經(jīng)營權(quán)，沒有持續(xù)的資金來源，大約有80％的機構(gòu)不能持續(xù)。
　　第二類，是為實現(xiàn)扶貧目標，以國家財政資金和扶貧貼息貸款為資金來源，以政府為主導(dǎo)，由政府和金融機構(gòu)(主要是中國農(nóng)業(yè)銀行)借助小額信貸方式運作的項目。它沒有考慮到持續(xù)性發(fā)展的目標，基本目標是為實現(xiàn)政府扶貧任務(wù)服務(wù)，并試圖解決扶貧到戶和“還貸難”的問題。這類項目強調(diào)補貼利率政策、缺乏專職隊伍建設(shè)、不適應(yīng)形勢的發(fā)展，項目實施以來，貸款的回收率較低，造成國家資產(chǎn)的大量浪費和流失。
　　第三類，是正規(guī)金融機構(gòu)農(nóng)村信用社為解決“農(nóng)戶貸款難”問題，以農(nóng)村信用社存款和中央銀行再貸款為資金來源，在地方政府的配合下，開展的農(nóng)戶小額信用貸款和聯(lián)保貸款。這類項目的特點是規(guī)模龐大，從資金量來看是小額信貸業(yè)務(wù)的主體，但是缺少有效的瞄準貧困人口的機制，業(yè)務(wù)主要靠政府提供補貼或擔保推動，沒有形成自覺的信貸業(yè)務(wù)。
　　第四類，是商業(yè)性的小額貸款公司，小額貸款公司的主要資金來源為股東繳納的資本金、捐贈資金，以及來自不超過兩個銀行業(yè)金融機構(gòu)的融入資金，公司從銀行業(yè)金融機構(gòu)獲得融入資金的余額，不得超過資本凈額的50％。它按照市場化原則進行經(jīng)營，貸款利率上限放開，但不得超過司法部門規(guī)定的上限，下限為人民銀行公布的貸款基準利率的0.9倍，具體浮動幅度按照市場原則自主確定。有關(guān)貸款期限和貸款償還條款等合同內(nèi)容，均由借貸雙方在公平自愿的原則下依法協(xié)商確定。
　　
　　(二)小額貸款在我國的發(fā)展沿革
　　我國的小額信貸是在1993年由中國社科院的專家們首先引入的，經(jīng)過十幾年的探索，取得了一定成效。我國的小額信貸發(fā)展歷程大致可以分為以下四個階段：
　　第一階段是從1993年到1996年，這個階段是非政府組織操作小額信貸與項目小額信貸共同試驗階段。在這一階段，主要以國際捐助和軟貸款作為資金來源，明顯特征是以探索孟加拉“鄉(xiāng)村銀行”(GB)式小額信貸項目在我國的可行性為基本目標，以半官方或民間機構(gòu)實施，強調(diào)項目運作的規(guī)范化，基本上沒有政府資金的介入，也不考慮持續(xù)性問題。
　　第二個階段是1996年到2000年，當時我國正在推行政府提出的“八七扶貧攻堅計劃”，要求扶貧款項落實到村到戶的呼聲日漸高漲，從而與國際上引入試驗的小額信貸項目這種方式相匯合，形成了20世紀90年代末期小額信貸扶貧的高潮。在這個高潮中，主要是以國家財政資金和扶貧貼息貸款為資金來源，以政府機構(gòu)和金融機構(gòu)(農(nóng)業(yè)銀行)為運作機構(gòu)的政策性小額貸款扶貧項目。政府主導(dǎo)型的項目沒有長期持續(xù)發(fā)展的目標和措施。
　　第三個階段是2000年到2004年，主要是正規(guī)金融機構(gòu)——農(nóng)村信用合作社大力開展小額信貸的階段。中國人民銀行于1999年下發(fā)了《農(nóng)村信用合作社農(nóng)戶小額貸款管理暫行辦法》，2000年初下發(fā)了《農(nóng)村信用合作社農(nóng)戶聯(lián)保貸款管理，指導(dǎo)意見》，這兩個文件出臺后，農(nóng)信社根據(jù)央行信貸扶持“三農(nóng)”的要求，在地方政府的配合下開展了農(nóng)戶小額信用貸款和聯(lián)保貸款。該階段不再主要依賴捐助和補貼，而是以農(nóng)村信用合作社存款和中國人民銀行支農(nóng)再貸款為資金來源，在加強信用戶、信用村鎮(zhèn)建設(shè)的基礎(chǔ)上開展農(nóng)戶小額信用放款。
　　第四個階段是2005年至今，2005年12月，我國開始嘗試商業(yè)化和市場化的方式發(fā)展小額信貸市場。國家放寬銀行業(yè)準入，允許農(nóng)村開辦村鎮(zhèn)銀行，并且允許部分地區(qū)的小額信貸貸款利率高于商業(yè)銀行貸款利率。商業(yè)化之后資金的效率得到提高。對農(nóng)戶的激勵措施、農(nóng)戶的入股政策等在某些層面上解決了以往非政府組織和政府主導(dǎo)型的小額信貸中出現(xiàn)的問題，使出資人和用籌資人達到雙贏。
　　
　　三、我國小額信貸發(fā)展存在的問題
　　
　　(一)可持續(xù)發(fā)展的法律環(huán)境缺失
　　從1993年被引入我國以來，小額信貸主要被當作一種扶貧方式而不是一種產(chǎn)業(yè)或行業(yè)，我國現(xiàn)行的金融法規(guī)嚴禁非金融機構(gòu)從事金融業(yè)務(wù)，只有部分商業(yè)性小額信貸組織得到了允許進行試點。在目前，從性質(zhì)上而言，我國的諸多小額信貸組織，僅僅是一種經(jīng)濟政策。雖然它們目前經(jīng)營情況良好，但其法律定位模糊，在市場準入與退出、日常監(jiān)管方面缺乏法律依據(jù)，有關(guān)借貸主體雙方的權(quán)利義務(wù)、交易方式、契約要件、違約責(zé)任和權(quán)益保障沒有通過有關(guān)法律來明確。法律法規(guī)環(huán)境的缺失，限制了商業(yè)性小額信貸組織的可持續(xù)發(fā)展。
　　
　　(二)農(nóng)業(yè)銀行撤出農(nóng)村金融市場，直接減少了農(nóng)村金融供給
　　1993年起，四大國有商業(yè)銀行進行金融體制改革，農(nóng)業(yè)銀行為了應(yīng)對我國加入世貿(mào)組織后面臨的挑戰(zhàn)，進行了經(jīng)營策略戰(zhàn)略性調(diào)整，加快了商業(yè)化進程，全面，確定了追求利潤最大化的經(jīng)營目標。但小額信貸的操作成本比其他形式的扶貧貸款要高很多，實施小額信貸扶貧與利潤最大化的經(jīng)營目標矛盾突顯。農(nóng)業(yè)銀行大量撤并農(nóng)村地區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)的分支機構(gòu)與營業(yè)網(wǎng)點，向城市收縮并上收貸款權(quán)限，使其基層機構(gòu)淪為“吸存機器”，而不愿再將資金投入期限長、見效慢、風(fēng)險高的農(nóng)業(yè)項目，導(dǎo)致農(nóng)村金融資源“流出”，對農(nóng)業(yè)信貸投入逐年減弱。
　　
　　(三)農(nóng)業(yè)保險缺失，缺乏相應(yīng)的風(fēng)險補償機制，加劇了農(nóng)村金融供給的緊張程度
　　農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對自然條件的依賴性強，傳統(tǒng)種養(yǎng)業(yè)抵御自然災(zāi)害能力差，用小額貸款從事的種養(yǎng)業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)的比較優(yōu)勢和社會凈收益都比較低，受市場波動的影響很大，加之市場信息與農(nóng)戶生產(chǎn)信息不對稱，在農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)周期條件影響下，市場風(fēng)險進一步被放大。國內(nèi)的農(nóng)業(yè)保險雖在20世紀90年代初期有過短暫的快速發(fā)展，但此后一直處于停滯不前的狀態(tài)。這在一定程度上加劇了農(nóng)村金融供給緊張的狀況，而且嚴重制約了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)村經(jīng)濟增長的進程。
　　
　　四、我國小額信貸發(fā)展的建議
　　
　　(一)提供政策和制度環(huán)境
　　小額信貸在發(fā)展過程中遇到的最大瓶頸還在于法律政策層。
　　沒有相關(guān)的法律和政策法規(guī)予以支持，業(yè)務(wù)的開展面臨很大的不確定性和盲目性。不確定性和盲目性意味著較大的風(fēng)險，這不僅使小額信貸的服務(wù)提供者望而卻步，同時也使進入該類金融服務(wù)領(lǐng)域的機構(gòu)有所顧慮。
　　在法律規(guī)范上，盡快建立規(guī)范的法律框架，對各種5g5h/IHCNg6cSWeNJR8Adcl/GsiN2rRyfIMnRJAiiAA=小額信貸機構(gòu)的合法身份和地位進行確認，約束和保護小額信貸機構(gòu)的行為和權(quán)利，使這些微觀層面服務(wù)提供者的發(fā)展和成長得到正確引導(dǎo)，更充分、更長久地發(fā)揮小額信貸組織對農(nóng)村金融市場發(fā)育和農(nóng)村金融市場創(chuàng)新的作用。
　　
　　(二)在實施機構(gòu)方面，充分利用農(nóng)村信用社的優(yōu)勢
　　農(nóng)村信用社的基層網(wǎng)點遍布貧困地區(qū)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其資金來源比較穩(wěn)定，大部分農(nóng)村信用社發(fā)放小額貸款的資金可以自求平衡，避免過度依賴國家注入資金，特別是過度依賴財政性資金和捐贈。
　　利用農(nóng)村信用社發(fā)放小額貸款可以利用其現(xiàn)有的資源，不需要另行建立基層貸款機構(gòu)，從而節(jié)約小額貸款的運行費用。
　　有人擔心貧困地區(qū)農(nóng)村信用社歷史包袱較重，可能影響小額貸款的發(fā)放。從近幾年實踐來看，歷史包袱較重的農(nóng)村信用社主要是八九十年代鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)貸款發(fā)放較多的農(nóng)村信用社，而不是貧困地區(qū)的農(nóng)村信用社，并不會對小額信貸的發(fā)放有太大的直接影響。
　　
　　(三)建立農(nóng)業(yè)重大自然災(zāi)害風(fēng)險補償機制
　　政府可以利用農(nóng)業(yè)稅等農(nóng)村財政資金的部分或者全部建立農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害風(fēng)險調(diào)節(jié)基金，用于在農(nóng)業(yè)遭受重大自然災(zāi)害時，彌補由此而給農(nóng)戶帶來的損失，特別是貧困農(nóng)戶使用小額貸款發(fā)展生產(chǎn)經(jīng)營時遭受的損失。要盡快建立農(nóng)業(yè)重大自然災(zāi)害政策性保險和商業(yè)性保險。對開辦農(nóng)業(yè)重大自然災(zāi)害商業(yè)性保險的機構(gòu)，政府應(yīng)當在稅收上給予減免，或者由財政適當給予補貼，以解決目前保險機構(gòu)在開辦農(nóng)業(yè)重大自然災(zāi)害保險中無利可圖，甚至陷入虧損的狀況。對投保農(nóng)業(yè)重大自然災(zāi)害的農(nóng)戶，在使用小額貸款時，應(yīng)當在貸款利率上給予相應(yīng)的優(yōu)惠。因為投保農(nóng)戶的小額貸款風(fēng)險相應(yīng)較低，優(yōu)惠利率可以進一步鼓勵農(nóng)戶在使用小額貸款時投保。
　　
　　(四)大力提高業(yè)務(wù)人員素質(zhì)
　　小額信貸能夠真正幫助窮人，它的資金的適當發(fā)放和使用對窮人的影響是深遠的。有關(guān)部門要加強對管理人員和基層工作人員的培訓(xùn)，使他們更深刻地認識到這項工作的重要性，以更專業(yè)、更負責(zé)的態(tài)度來對待每一筆資金。這可以在提高小額信貸入戶率的同時，保證還款率和項目的成功率，規(guī)范貸款管