摘要：失地農(nóng)民在征地補(bǔ)償、就業(yè)與再就業(yè)、社區(qū)生活等方面處于弱勢地位。增強(qiáng)失地農(nóng)民的政治參與。通過構(gòu)建失地農(nóng)民團(tuán)體、村民委員會和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府三位一體的參與式民主模式。能有效保障失地農(nóng)民利益的表達(dá)和落實，促進(jìn)社會公平和正義。
　　關(guān)鍵詞：失地農(nóng)民；公平；正義；參與式民主
　　
　　改革開放以來的三十年里，我國國民經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，近十幾年來，GDP平均增長速度達(dá)到了9％以上，這與工業(yè)化的大力推進(jìn)密不可分。人口城市化是工業(yè)化的必要條件和必然結(jié)果，城市化水平是測量一個工業(yè)化程度的重要指標(biāo)之一。在工業(yè)化進(jìn)程中，城市化浪潮勢不可擋，而城市化的發(fā)展必然要求各種資源的集中，其中土地的集中是基礎(chǔ)條件，越來越多的農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)化為非農(nóng)用地，而由此引發(fā)的失地農(nóng)民權(quán)益保護(hù)問題成為當(dāng)前民主政治的重要內(nèi)容。
　　
　　一、失地農(nóng)民在城市化進(jìn)程中處于弱勢地位
　　
　　失地農(nóng)民是城市化進(jìn)程當(dāng)中誕生的一個特殊群體，隨著城市化步伐的不斷加快，大批農(nóng)民失去了賴以生存和發(fā)展的土地。有關(guān)專家估計，當(dāng)前我國失地農(nóng)民總數(shù)已經(jīng)超過了6000萬人，作為城市化的產(chǎn)物，失地農(nóng)民的隊伍將伴隨著城市化發(fā)展對農(nóng)村土地的吞噬而日益壯大。傳統(tǒng)意義上，農(nóng)民和土地是密不可分的，土地是農(nóng)民生存的保障。政府用強(qiáng)制力將農(nóng)民與土地割裂，打破了原有的平衡，使失地農(nóng)民被迫面臨著身份和生活的轉(zhuǎn)型，而在這些轉(zhuǎn)型過程中，他們往往處于弱勢地位，這主要體現(xiàn)在：
　　
　　(一)征地補(bǔ)償中的弱勢地位
　　雖然《土地管理法》明文規(guī)定，征用耕地要依法按照標(biāo)準(zhǔn)給予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民個人一定的補(bǔ)償安置費，但并沒有規(guī)定具體的補(bǔ)償原則，在實際操作中，不少地方政府盡量減少征地成本，做法往往十分簡單，譬如常見的一次性補(bǔ)償法。在征地前缺乏與失地農(nóng)民對于補(bǔ)償費用的溝通與協(xié)商，各地因征地動遷補(bǔ)償費用爭議導(dǎo)致的沖突和上訪事件屢見不鮮，造成干群關(guān)系緊張。面對地方政府的獨斷獨行，以及各種強(qiáng)制手段，單個失地農(nóng)民根本無法與之抗衡。尤其是在經(jīng)濟(jì)較落后的地區(qū)，地方政府財政緊張，征地補(bǔ)償經(jīng)費很少，許多失地農(nóng)民生活困難。
　　
　　(二)就業(yè)與再就業(yè)過程中的弱勢地位
　　常年與土地打交道的失地農(nóng)民，往往沒有其他的謀生手段，尤其是年紀(jì)偏大的農(nóng)民群體，他們既缺乏非農(nóng)業(yè)勞動技能，又難以適應(yīng)變化的環(huán)境。不少地方政府會采取一定的就業(yè)與再就業(yè)措施，但是，面對日益激烈的就業(yè)競爭壓力和不斷上升的失業(yè)率，政府所采取的各種就業(yè)措施都難以取得預(yù)期效果，失地農(nóng)民就業(yè)前景十分狹窄，就業(yè)壓力大。由于失地農(nóng)民缺乏必要的利益表達(dá)機(jī)制，地方政府不能明確掌握失地農(nóng)民的就業(yè)需求，所提供的就業(yè)和再就業(yè)培訓(xùn)一般十分簡單，即使獲得就業(yè)的失地農(nóng)民，也往往只能從事最苦、最累的行業(yè)，收入微薄。
　　
　　(三)社區(qū)生活中的弱勢地位
　　從農(nóng)民到市民的身份轉(zhuǎn)型后，失地農(nóng)民過上了像城市居民一般的社區(qū)生活，但失地農(nóng)民還不是嚴(yán)格意義上的市民，他們往往被安置在城市邊緣或城郊，享受不到同等的醫(yī)療、養(yǎng)老、求學(xué)和發(fā)展等方面的待遇。生活方式發(fā)生的巨大改變使得不少失地農(nóng)民長時間無法適應(yīng)，各種社會保障措施沒有落實，其心理壓力無處表達(dá)，無法得到應(yīng)有的關(guān)注。久而久之，他們的生活和身心都受到了嚴(yán)重的傷害。
　　
　　二、保障公平與正義需要提高失地農(nóng)民政治參與
　　
　　羅爾斯提出了正義即公平的思想，“它表達(dá)了正義原則在一種公平的原始狀態(tài)得到一致同意這一思想?！边@里的原始狀態(tài)指的是傳統(tǒng)的社會契約理論中的自然狀態(tài)。這個純粹假設(shè)的狀態(tài)“保證了任何人處于同一狀態(tài)，任何人都不能設(shè)計出有利于自己特殊情況的原則，于是公平的協(xié)議或交易的結(jié)果就是正義的原則?！彪m然這種狀態(tài)在現(xiàn)實生活中是不存在的，每個人生來就處在特定的社會狀態(tài)，但羅爾斯認(rèn)為，“如果一個社會符合正義即公平的原則，那么它事實上就幾乎成為一種自愿的安排，因為它符合自由而平等的人在公平情況下可能會同意的原則?！彼?，確定公平即正義的原則，是保障一個社會解決各種矛盾沖突、實現(xiàn)良性發(fā)展的基礎(chǔ)條件。
　　失地農(nóng)民在社會中的弱勢地位彰顯了公平和正義的缺失，這導(dǎo)致他們的權(quán)益難以得到有效保護(hù)。政府扮演著“人民公仆”的角色，是社會公平和正義的維護(hù)者，但政府并不天然代表人民，它作為一個社會集團(tuán)，必然存在自己的私利。具體表現(xiàn)是：政府作為我國城市化進(jìn)程的主導(dǎo)力量，往往以犧牲失地農(nóng)民的利益換取經(jīng)濟(jì)的增長，很大程度上加劇了失地農(nóng)民的弱勢地位。因此，必須利用制度性安排將政府決策的私利化風(fēng)險降到最低程度，使政府的決策更加接近民意，更其有利于維護(hù)人民的利益。
　　廣泛收集民意是政府科學(xué)決策的前提，這需要構(gòu)建暢通的利益表達(dá)機(jī)制，讓利益相關(guān)者充分參與到政治決策中，增進(jìn)對政府切實履行職責(zé)，保障社會公平與正義的監(jiān)督。失地農(nóng)民是一個龐大的利益群體，他們應(yīng)該通過有效的途徑參與公共事務(wù)的管理和公共政策的制訂，維護(hù)自身權(quán)益，實現(xiàn)社會公平和正義。
　　失地農(nóng)民參與政治的應(yīng)然性主要體現(xiàn)在：一方面，參與政治是人的本能。正如亞里士多德所說：“人是政治動物，天生要過共同體生活?！痹谏鐣Y源分配不公的環(huán)境下，人們的利益受損，從而萌生了維權(quán)的強(qiáng)烈意愿，促使人們探索利益訴求渠道。在城市化進(jìn)程中，失地農(nóng)民和集體、國家的利益之間存在經(jīng)常性的沖突，失地農(nóng)民渴望表達(dá)和保護(hù)自己的利益，必然要更多地參與政治。另一方面，參與式民主是防止政府失敗的重要保障。政府在“為人民服務(wù)”的宗旨下開展活動，全心全意代表人民的利益，但是，由于政府自身的局限性，引發(fā)了政府對社會矛盾調(diào)節(jié)的無效和過度干預(yù)，“好心辦壞事”現(xiàn)象層出不窮，這就是實質(zhì)上的政府失敗。因此，純粹依賴政府保障公共利益是無法實現(xiàn)的。參與式民主有利于多元利益的表達(dá)，增進(jìn)政府對民意的收集，同時也增強(qiáng)對政府的外部監(jiān)督，促使政府更有效地行使權(quán)力，保障社會的公平和正義。
　　
　　三、參與式民主的制度安排
　　
　　參與式民主的前提條件是形成社會利益集團(tuán)。政府在政治活動中的具有絕對優(yōu)勢，這首先體現(xiàn)在政府是一個強(qiáng)大的集團(tuán)，擁有憲法和法律賦予的公共資源和暴力機(jī)關(guān)，而失地農(nóng)民卻形單影只，缺乏經(jīng)濟(jì)和政治資源的支撐，政府和失地農(nóng)民不平等的地位，極易造成政府對失地農(nóng)民利益的忽視和侵犯。這客觀上要求失地農(nóng)民組織自己的利益集團(tuán)，與政府進(jìn)行博弈，充分表達(dá)自己的利益要求。
　　形成利益集團(tuán)是人民理性選擇的結(jié)果。假設(shè)單個失地農(nóng)民采取行動，他的行動一般具有以下特點：力量單薄，缺乏資源和設(shè)備等支持條件，不能產(chǎn)生廣泛的影響，其要求極易遭到輕視和忽視；受自身認(rèn)知和能力的影響，制訂的行動方案和提出的要求比較簡單，容易被推翻；需要花費充分的時間和精力；必須承擔(dān)一定的費用。單個失地農(nóng)民為維護(hù)自身權(quán)益，需要各方面的“投人”，而結(jié)果能否補(bǔ)償其“投入”，事先是無法確定的，他要承擔(dān)較大的風(fēng)險。所以，單個失地農(nóng)民往往不會積極主動地采取行動，即使他有很強(qiáng)烈的愿望。
　　失地農(nóng)民結(jié)成利益集團(tuán)，通過集團(tuán)進(jìn)行利益訴求，將使其力量明顯增強(qiáng)，更能得到政府的關(guān)注，集思廣益使得行動方案更加合理，利益要求能得到很好的整合，雖然需要付出更多的時間來進(jìn)行協(xié)商，集團(tuán)中也可能出現(xiàn)策略行為和搭便車現(xiàn)象，但合理的制度安全能夠有效降低利益集團(tuán)的負(fù)面影響，讓它能夠在更大程度上表達(dá)民意，使失地農(nóng)民的權(quán)益得到更充分的滿足。
　　
　　
　　(一)失地農(nóng)民通過協(xié)商形成團(tuán)體利益要求
　　失地農(nóng)民是政治參與的利益主體，是參與式民主的基本構(gòu)成要素。最理想的結(jié)果是失地農(nóng)民都直接參與到政策過程中，達(dá)成共識，使個人利益都得到最大程度的滿足。但由于客觀條件的約束，集體規(guī)模越大，利益的多元化和差異性就越大，協(xié)調(diào)的成本增加，形成共識的可能性就越小，不僅不能得到有效的結(jié)果，反而會使失地農(nóng)民的損失更大。所以，有必要將失地農(nóng)民按一定標(biāo)準(zhǔn)劃分成規(guī)模適中的團(tuán)體(例如，按農(nóng)戶每10－15戶劃分為一個團(tuán)體)，每個團(tuán)體由利益相近的失地農(nóng)民自由組合，團(tuán)體內(nèi)部充分協(xié)商，得出較為一致的團(tuán)體利益要求。
　　
　　(二)村委會是共同利益表達(dá)的中介
　　村委會由村民直接選舉產(chǎn)生(如果失地農(nóng)民被安置到社區(qū)，轉(zhuǎn)JcKXhWPOxQWTM5hNstLrEXQ9WiFnAO1QTQQtBwHn52Q=變?yōu)樯鐓^(qū)居民，則由居民直接選舉出居委會)，是村民共同利益向政府表達(dá)的中介。從第一個層面來講，村委會是民意直選的結(jié)果，能代表民意，但另—個層面上看，村委會僅僅是少數(shù)幾個只組成的團(tuán)體，需要廣泛獲取失地農(nóng)民的需求信息，才能保證失地農(nóng)民權(quán)益的正確表達(dá)。此外，村委會還具有一定利益整合的功能，把由失地農(nóng)民組成的各個團(tuán)體的利益要求匯總整合，提交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府獲得了較為統(tǒng)一的信息情報，能更有效率、更經(jīng)濟(jì)地制訂和執(zhí)行政策。
　　
　　(三)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在共同利益的指導(dǎo)下制訂和調(diào)整政策
　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是制訂、落實與失地農(nóng)民利益有關(guān)的政策的直接主體，它通過村委會傳達(dá)的有關(guān)失地農(nóng)民共同利益的需求和意見，及時、有針對性地制訂政策，保證利益需求得到有效回應(yīng)。同時，政策的制訂是一個循環(huán)的過程，政府制訂政策后，要反饋給失地農(nóng)民利益團(tuán)體，由失地農(nóng)民利益團(tuán)體提出修改和調(diào)整意見，通過不斷的修改和完善，使政策和失地農(nóng)民的訴求保持高度一致，再由政府來執(zhí)行政策。這既是保證政策對失地農(nóng)民利益需要的有效反映，體現(xiàn)了社會公平和正義，也是對村委會的有力監(jiān)督，防止其作為共同利益表達(dá)的代理人利用信息不對稱、不完全等漏洞，打著民意的幌子，替自己所在的小團(tuán)體謀私利。對于不能充分反映民意的村委會，村民有權(quán)利向政府提出罷免。
　　
　　四、結(jié)束語
　　
　　失地農(nóng)民團(tuán)體、村民委員會(居委會)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是參與式民主模式的三個基本要素，三者扮演著不同的角色，失地農(nóng)民團(tuán)體是利益的訴求者，村民委員會是利益的中介傳達(dá)者，政府是利益的落實者。三者在發(fā)揮各自作用的同時充分互動，共同解決城市化進(jìn)程中的矛盾和問題，保障失地農(nóng)民的權(quán)益，增進(jìn)社會的公平和正義。這個參與式民主模式要有兩個重要支撐：
　　一是財政保障。三個要素的建立和運作都需要資金的支持，需要政府設(shè)立必要的基金或通過其他渠道籌集一定的資金，保障失地農(nóng)民和村委會有效的政治參與。
　　二是監(jiān)督保障。充分發(fā)揮監(jiān)督作用，是防止團(tuán)體內(nèi)部或團(tuán)體之間形成私利聯(lián)盟的必要措施，是保障這種參與民主模式有效運作的基礎(chǔ)條件。監(jiān)督是十分廣泛的，既包括要素內(nèi)部的監(jiān)督，也包括要素之間的監(jiān)