摘要：考察中國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的歷史變遷，是研究農(nóng)村養(yǎng)老問題的學(xué)術(shù)起點(diǎn)。面對低效率的現(xiàn)行農(nóng)村養(yǎng)老保險制度，各地紛紛進(jìn)行了制度創(chuàng)新。形成了一些新的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度模式。農(nóng)村養(yǎng)老保險的制度創(chuàng)新是一個強(qiáng)制性制度變遷與誘致性制度變遷相耦合的過程。
　　關(guān)鍵詞：農(nóng)村社會養(yǎng)老保險：制度變遷；制度創(chuàng)新
　　
　　當(dāng)前，中國實(shí)行的還是1992年民政部頒布實(shí)施的“以個人繳納為主，集體補(bǔ)助為輔，國家予以政策支持”的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度，這種制度實(shí)施十多年來，收效甚微，舉步維艱。目前，就全國整體而言，大部分地區(qū)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險事業(yè)處境困難，徘徊不前，有的地方甚至處于停滯狀態(tài)。本文試圖從新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角對中國農(nóng)村養(yǎng)老保險的歷史變遷與制度創(chuàng)新進(jìn)行分析。
　　
　　一、中國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的歷史變遷
　　
　　中國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的變遷隨著經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、政治制度和其他社會環(huán)境的變化而演變。建國以來農(nóng)村養(yǎng)老保險的發(fā)展大致可分為三個時期。1949年10月到人民公社成立前，確立了以農(nóng)民家庭保障為主體的中國傳統(tǒng)型養(yǎng)老保障制度。人民公社時期(1957年到20世紀(jì)80年代初)確立了以集體保障為主體的社會養(yǎng)老保險制度。20世紀(jì)80年代中期至今，確立了以個人繳納為主，集體補(bǔ)助為輔，國家予以政策支持的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度。
　　
　　(一)以農(nóng)民家庭保障為主體的社會養(yǎng)老保險制度
　　新中國成立之后，隨著土地改革運(yùn)動的開展以及農(nóng)業(yè)互助組織的發(fā)展，農(nóng)民生產(chǎn)積極性大大提高，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)得到迅速恢復(fù)和發(fā)展，農(nóng)民抵御風(fēng)險的能力大大增強(qiáng)，農(nóng)民的基本生活得到保障。與此同時，政府頒布了有關(guān)農(nóng)村社會保障的法律，建立了管理農(nóng)村社會保障事業(yè)的機(jī)構(gòu)。1949年起臨時憲法作用的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》和1954年《中華人民共和國憲法》都規(guī)定：勞動者在年老、疾病或者喪失勞動能力的時候，有獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利，國家舉辦社會保險、社會救濟(jì)和群眾衛(wèi)生事業(yè)，并且逐步擴(kuò)大這些設(shè)施，以保證勞動者享受這種權(quán)利。但是這一時期針對農(nóng)村人口的老年社會保障尚未出現(xiàn)，農(nóng)村老年人完全依靠家庭養(yǎng)老。1956年6月30日一屆人大三次會議通過的《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》第53條規(guī)定：農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社對于缺乏勞動力或完全喪失勞動力、生活沒有依靠的老弱孤寡殘疾的社員，在生產(chǎn)上和生活上給予適當(dāng)?shù)陌才藕驼疹櫍ＷC他們的吃、穿和柴火的供給，保證年幼的受到教育和年老的死后安葬，使他們的生養(yǎng)死葬都有依靠。由于這個文件明確提出了對生活沒有依靠的老、弱、孤、寡、殘疾社員給予保吃、保穿、保燒、年幼的保教和年老的死后保葬共五個方面保障，于是將其簡稱為“五?！?，享受這種照顧的人和家庭被人們習(xí)慣稱之為“五保戶”，這一規(guī)定是中國農(nóng)村“五?！敝贫鹊氖状畏ㄒ?guī)性規(guī)范，自此，中國農(nóng)村形成了以家庭保障為主體，五保制度并行的養(yǎng)老保險制度。
　　
　　(二)以集體保障為主體的社會養(yǎng)老保險制度
　　從1957年開始，中國實(shí)行人民公社制度。在“政社合一”的人民公社制度下，人民公社、生產(chǎn)大隊、生產(chǎn)隊既是政權(quán)實(shí)體又是經(jīng)濟(jì)組織，農(nóng)村的基本生產(chǎn)資料都?xì)w集體所有。與建國初期相比，這一時期中國農(nóng)村社會保障制度的顯著特點(diǎn)是確立了與計劃經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的、以集體經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)、以集體保障為主體的農(nóng)村養(yǎng)老社會保障制度框架。廣大農(nóng)民是公社社員，他們參加由生產(chǎn)隊組織的集體生產(chǎn)，從生產(chǎn)隊統(tǒng)一領(lǐng)取勞動報酬——糧食和金錢。糧食一般按“口糧加工分糧”或“工分糧加照顧”的原則分配，口糧按人口平均分配。這樣老年人的基本生活便得到了保障。不僅如此，老年人還可以參與集體分派的輕活，同樣記工分，同樣領(lǐng)取工分糧。據(jù)統(tǒng)計，到1984年人民公社制度完全解體時，全國有23個省、自治區(qū)、直轄市的1330個鄉(xiāng)，9460個村實(shí)行了退休養(yǎng)老金制度，享受人數(shù)超60萬人。集體經(jīng)濟(jì)的這種平均主義保障方式為公社社員構(gòu)造了一種理想化的全方位的社會養(yǎng)老保險模式，為解決鰥寡孤獨(dú)、殘疾人的生產(chǎn)生活困難開辟了新的途徑，對保障他們的基本生活需要具有極為重要的意義。但是，在人民公社制度下，人民公社、生產(chǎn)大隊、生產(chǎn)隊的生產(chǎn)是一種團(tuán)隊生產(chǎn)，其作為經(jīng)濟(jì)組織面臨的兩個重要任務(wù)是如何有效的測度勞動投入的生產(chǎn)率和測度報酬。在一個由n人組成的生產(chǎn)隊中，與某個農(nóng)民邊際努力相聯(lián)系的利潤分享報酬的增加部分被因子1/n給稀釋了，結(jié)果是一個缺乏效率的低努力水平，n越大，這一努力水平越低。因此，由于農(nóng)民勞動的績效很難度量和監(jiān)督，農(nóng)民勞動缺乏有效的激勵機(jī)制，農(nóng)民個人貢獻(xiàn)的邊際收益少于個人貢獻(xiàn)的邊際成本，其結(jié)果是產(chǎn)生巨大的效率損失，農(nóng)民會選擇出工不出力、偷懶、磨洋工、搭便車等消極怠工以減少在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的消耗。這種平均主義、理想化的生產(chǎn)和分配方式實(shí)際上導(dǎo)致了一種低水平的社會養(yǎng)老保障模式，這種模式并沒有給農(nóng)民帶來福音。
　　
　　(三)以個人繳納為主，集體補(bǔ)助為輔，國家予以政策支持的養(yǎng)老保險制度
　　家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)行，家戶經(jīng)濟(jì)取代了人民公社政社合一體制下的集體經(jīng)濟(jì)，集體保障喪失了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，傳統(tǒng)的養(yǎng)老保障與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求越來越不相適應(yīng)，農(nóng)村養(yǎng)老問題變得日趨凸顯和嚴(yán)重。1991年6月，原民政部農(nóng)村養(yǎng)老辦公室制定了《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》確定了以縣為基本單位開展農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的原則，決定1992年1月1日起在全國公布實(shí)施，《基本方案》規(guī)定“農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金籌集以個人繳費(fèi)為主、集體補(bǔ)貼為輔；實(shí)行個人賬戶儲備積累制，農(nóng)民個人繳納的保險費(fèi)和集體對其補(bǔ)助全部記在個人名下；基金以縣級機(jī)構(gòu)為基本核算平衡單位，按國家政策規(guī)定運(yùn)營；保險對象達(dá)到規(guī)定領(lǐng)取年齡時，根據(jù)其個人賬戶基金積累總額計發(fā)養(yǎng)老金?！贝撕?，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作在各地推廣開來，參保人數(shù)不斷上升，到1997年底，有8200萬農(nóng)民投保。但是自1998年以后農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作進(jìn)入衰退階段，由于多種因素的影響，全國除少數(shù)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的大中城市郊區(qū)或少量鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的地區(qū)制度運(yùn)行正常外，大部分地區(qū)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險事業(yè)均出現(xiàn)了參保人數(shù)下降，基金運(yùn)行難度加大等多方面的困難，有的地區(qū)甚至處于停滯狀態(tài)，官方對這項工作的態(tài)度也發(fā)生了動搖。據(jù)勞動和社會保障部公布的有關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，從1999年開始，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的參加人數(shù)一直在減少，1999年為8000萬人，2000年為6172萬人，2002年只有5462萬人，到2004年底人數(shù)進(jìn)一步下降為5378萬人。
　　
　　二、中國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度創(chuàng)新
　　
　　這是一個強(qiáng)制性制度變遷與誘致性制度變遷的耦合過程。面對低效率的現(xiàn)行農(nóng)村養(yǎng)老保險制度，許多地區(qū)進(jìn)行了制度創(chuàng)新，形成了一些新的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度模式，概括起來主要有：蘇州模式堅持資金由國家、集體、個人共同負(fù)擔(dān)，財政補(bǔ)貼、社會統(tǒng)籌、個人賬戶相結(jié)合，社會互濟(jì)、自我保障相結(jié)合的原則，是一種以政府高補(bǔ)貼為特征的福利型社會養(yǎng)老保障方式；廣東模式是一種社區(qū)保障模式，通過股份合作制鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)中的年齡股和集體股來實(shí)現(xiàn)對農(nóng)村老年人口的經(jīng)濟(jì)保障。北京大興區(qū)模式實(shí)行的是由政府組織引導(dǎo)，農(nóng)民自愿參加，個人、集體、政府三方籌資，建立個人賬戶，儲蓄積累與養(yǎng)老保險待遇調(diào)整機(jī)制相結(jié)合的養(yǎng)老保險制度，這種模式的特點(diǎn)一方面是加大了政府補(bǔ)貼和扶持力度，另一方面是實(shí)行農(nóng)村養(yǎng)老保險的普惠制。
　　中國農(nóng)村養(yǎng)老保險的制度創(chuàng)新是在經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型時期，為了克服現(xiàn)有的養(yǎng)老保險制度安排的缺陷而產(chǎn)生的，是一個強(qiáng)制性制度變遷與誘致性制度變遷相耦合的過程。導(dǎo)致這種強(qiáng)制性制度變遷與誘致性制度變遷相耦合的制度創(chuàng)新的因素有以下幾個方面：
　　
　　(一)政府高度重視和政策傾斜，積極探索建立農(nóng)村養(yǎng)老保險制度
　　國家“十一五”規(guī)劃提出，“要從社會主義現(xiàn)代化建設(shè)全局出發(fā)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展。堅持把解決好‘三農(nóng)’問題作為重中之重，實(shí)行工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村，推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)”，“探索建立與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，與其他保障措施相配套的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度，完善農(nóng)村‘五保戶’供養(yǎng)、特困戶生活補(bǔ)助、災(zāi)民救助等社會救助體系?！秉h的十七大報告明確提出要“加快推進(jìn)以改善民生為重點(diǎn)的社會建設(shè)；加快建設(shè)建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系，保障人民基本生活，探討建立農(nóng)村養(yǎng)老保險制度”。政府對三農(nóng)問題的高度重視，積極推行自上而下的強(qiáng)制性農(nóng)村養(yǎng)老保險制度創(chuàng)新，探討建立農(nóng)村養(yǎng)老保險制度，大大加快了農(nóng)村養(yǎng)老保險制度創(chuàng)新的步伐。
　　
　　(二)農(nóng)村老齡化進(jìn)程加快
　　改革開放以來，由于社會經(jīng)濟(jì)方面的原因，中國農(nóng)村人口老齡化速度加快，老齡人口占農(nóng)村總?cè)丝诘谋戎?990年為8.7％，2000年上升到10.8％，預(yù)計到2020年將達(dá)到16％。老齡化步伐加快，需要養(yǎng)老保障的農(nóng)村老年人口越來越多，養(yǎng)老問題日趨嚴(yán)峻，農(nóng)民對養(yǎng)老保險的制度需求越來越迫切，農(nóng)村養(yǎng)老保險的制度創(chuàng)新勢在必行。
　　
　　(三)農(nóng)村耕地面積減少，土地保障功能下降
　　中國農(nóng)業(yè)耕地面積在不斷減少，土地保障功能降低。自1977年以來，中國農(nóng)村勞動力人均耕地面積一直以每年0.17畝的速度遞減。國土資源部公布的數(shù)據(jù)顯示，截至2006年10月31日，全國耕地面積為18.27億畝，比上年度末凈減少460.2萬畝，全國人均耕地面積為1.39畝。耕地面積的不斷減少，大大削弱了土地對農(nóng)民的養(yǎng)老保障功能，客觀上需要一種新的養(yǎng)老保險制度來代替現(xiàn)有的農(nóng)民參與熱情不高、效果不理想的養(yǎng)老保險制度。
　　
　　(四)家庭保障功能不斷削弱
　　20世紀(jì)70年代以來實(shí)行的獨(dú)生子女政策使得農(nóng)村家庭子女減少，家庭規(guī)模變小，家庭觀念也隨之發(fā)生變化，農(nóng)村傳統(tǒng)的養(yǎng)兒防老，依靠子女和親屬贍養(yǎng)老年人的養(yǎng)老方式正被大大地削弱。同時，中國農(nóng)村正經(jīng)歷著大規(guī)模的勞動力流動，大量成年人口從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市，把老年人留在農(nóng)村。這些都使原來的傳統(tǒng)家庭保障功能大大削弱，誘致新的制度出現(xiàn)。
　　
　　(五)農(nóng)民收入提高，農(nóng)民經(jīng)濟(jì)價值上升
　　據(jù)中國國家統(tǒng)計局發(fā)布的《從十六大到十七大經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展回顧系列報告之六：農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展再上新臺階》的數(shù)據(jù)顯示，2006年，農(nóng)民人均純收入為3587元，比2002年增加1111元，年均增加278元。農(nóng)村居民人均純收入增速由2002年的4，8％，提高到2006年的7.4％，打破了“十五”前三年收入增長緩慢格局，進(jìn)入新的較快增長期。2004～2006年農(nóng)民增收連續(xù)三年超過300元，歷史上前所未有。隨著農(nóng)民收入的不斷提高，農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)價值顯著上升，他們更加關(guān)注自己的養(yǎng)老問題，對新的養(yǎng)老制度的需求更為迫切，誘致新的制度創(chuàng)新。
　　
　　三、結(jié)論
　　
　　考察中國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的歷史變遷，是農(nóng)村養(yǎng)老問題研究的學(xué)術(shù)起點(diǎn)，對于探索農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的制度創(chuàng)新具有基礎(chǔ)性的意義。由于現(xiàn)行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度本身存在的缺陷和實(shí)際執(zhí)行過程中產(chǎn)生的一系列嚴(yán)重問題，其效果在大部分農(nóng)村地區(qū)并不理想，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險參保率低，覆蓋面窄。政府應(yīng)立足于中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會特點(diǎn)的實(shí)際，將非制度性資源家庭養(yǎng)老與制度性資源社會養(yǎng)老結(jié)合，構(gòu)建多層次、多類型相結(jié)合的農(nóng)村養(yǎng)老保險制