主體功能區(qū)劃分及其分類政策制定工作是“十一五”時期我國國土空間開發(fā)面臨的一項重大任務(wù)。全國統(tǒng)一的各類政策，缺乏針對區(qū)域發(fā)展要求的靈活性，無法滿足各類主體功能區(qū)的特殊政策要求。迫切需要補充和完善目前的各類政策，以保障區(qū)域主體功能的實現(xiàn)。我國主體功能區(qū)分類政策制定，既要滿足主體功能區(qū)主體功能定位的需要，又要考慮實施過程中的可操作性和可調(diào)控性，需要在對原有政策補充和完善的基礎(chǔ)上提出我同主體功能區(qū)區(qū)域政策的取向和重點。
　　
　　一、優(yōu)化開發(fā)區(qū)域政策重點
　　
　　優(yōu)化開發(fā)區(qū)域的政策重點是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級、加強自主創(chuàng)新、資源節(jié)約利用、環(huán)境保護和深化改革開放，通過上述措施，促進優(yōu)化開發(fā)區(qū)域產(chǎn)業(yè)的國際化和多元化。通過制定產(chǎn)業(yè)、技術(shù)、行業(yè)、用地、能耗、環(huán)保等相關(guān)標準，逐步淘汰單位占地面積產(chǎn)出少、單位產(chǎn)值資源消耗多、環(huán)境污染大的產(chǎn)業(yè)，積極承接國際產(chǎn)業(yè)分工，鼓勵發(fā)展占地少、資源消耗少、環(huán)境破壞小、附加價值高、產(chǎn)業(yè)帶動性強的產(chǎn)業(yè)。保持一定比例的永久綠地和水面，改善優(yōu)化開發(fā)區(qū)域的自然景觀和環(huán)境承載能力。
　　
　　(一)加強自主創(chuàng)新能力
　　要按照提高優(yōu)化開發(fā)區(qū)域參與全球分工和競爭能力的要求，制定完善有利于自主創(chuàng)新的相關(guān)政策。加強優(yōu)化開發(fā)區(qū)域的原始創(chuàng)新能力和集成創(chuàng)新能力，在涉及產(chǎn)業(yè)核心技術(shù)、重大裝備設(shè)計實驗、重要技術(shù)標準等方面，政府通過補貼、補助、購買等多種方式給予支持，扭轉(zhuǎn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展對國外技術(shù)嚴重依賴的局面。鼓勵企業(yè)對引進國外技術(shù)的消化吸收和再創(chuàng)新，引導外資企業(yè)研發(fā)本地化。要充分利用國外先進技術(shù)資源，依托重點建設(shè)項目，加強重大技術(shù)創(chuàng)新和重大技術(shù)裝備研制，加快國產(chǎn)化步伐，為經(jīng)濟發(fā)展提供重大裝備和技術(shù)支撐。優(yōu)化資源配置，加強對關(guān)鍵共性技術(shù)的研發(fā)投入，促進科技資源共享，為基礎(chǔ)性創(chuàng)新研究與開發(fā)提供可靠的支撐條件。進一步加強知識產(chǎn)權(quán)法律法規(guī)和政策體系建設(shè)，完善知識產(chǎn)權(quán)保護行政執(zhí)法程序，依法嚴厲打擊侵犯知識產(chǎn)權(quán)的行為，大力發(fā)展專利、商標、版權(quán)轉(zhuǎn)讓與代理、無形資產(chǎn)評估等知識產(chǎn)權(quán)服務(wù)，為強化知識產(chǎn)權(quán)的保護創(chuàng)造前提和條件。
　　
　　(二)促進資源集約利用
　　要根據(jù)優(yōu)化開發(fā)區(qū)域土地、水資源、能源、原材料等資源的供給狀況，制定促進資源集約利用的政策。優(yōu)化開發(fā)區(qū)域的土地利用原則上不依賴于增量土地的擴張，要著重加強對存量土地的調(diào)整，對于商業(yè)項目用地的投資強度、容積率和建筑系數(shù)、土地產(chǎn)出效益和用地結(jié)構(gòu)等指標要提出高于全國平均水平的標準。健全水資源費和水污染處理費的價格形成機制，探索合理遞增的階梯水價，促進水資源的合理高效利用，鼓勵循環(huán)用水。在滿足國家規(guī)定的能耗降低標準的基礎(chǔ)上，可以探索更為嚴格的能耗標準，促進企業(yè)、建筑、消費節(jié)能降耗。延伸產(chǎn)業(yè)鏈條，提高產(chǎn)業(yè)的技術(shù)含量和產(chǎn)品附加值。
　　
　　(三)嚴格環(huán)境保護標準
　　優(yōu)化開發(fā)區(qū)域是人口和產(chǎn)業(yè)高度集中的區(qū)域，環(huán)境問題尤為突出，要根據(jù)優(yōu)化開發(fā)區(qū)域的自然環(huán)境和主要污染物來源狀況，制定更為嚴格的環(huán)境保護標準，促進其生態(tài)環(huán)境逐步改善。制定高于全國平均水平的污染物排放標準，從質(zhì)和量綜合的角度對污染物排放設(shè)定嚴格的標準。對污染排放多的產(chǎn)業(yè)實行懲罰性稅收制度安排與政策，對符合排污要求并能夠?qū)崿F(xiàn)排放物循環(huán)利用的產(chǎn)業(yè)，制定相應(yīng)的獎勵政策，率先在優(yōu)化開發(fā)區(qū)探索排污權(quán)交易。在污染物排放總量不超過允許排放量的前提下，優(yōu)化開發(fā)區(qū)域內(nèi)部以及與其它各功能區(qū)域之間通過貨幣交換的方式相互調(diào)劑排污量，從而達到減少排污量、保護環(huán)境的門的。探索在優(yōu)化開發(fā)區(qū)域內(nèi)部和產(chǎn)業(yè)之間發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，變廢為寶，減少污染排放或者實現(xiàn)污染物零排放。
　　
　　二、重點開發(fā)區(qū)域政策重點
　　
　　重點開發(fā)區(qū)域的主體功能是集聚產(chǎn)業(yè)和人口，需要承接優(yōu)化產(chǎn)業(yè)區(qū)域轉(zhuǎn)移出的產(chǎn)業(yè)，吸納限制和禁止開發(fā)區(qū)域的超載人門。因此，該功能區(qū)需要在做好相關(guān)規(guī)劃的基礎(chǔ)上，加大在基礎(chǔ)設(shè)施投入、促進產(chǎn)業(yè)集群的形成、接納遷入人口等方面的政策支持力度。
　　
　　(一)積極推進基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)
　　為滿足重點開發(fā)區(qū)域集聚產(chǎn)業(yè)和人口的需要，應(yīng)根據(jù)發(fā)展需要積極推進重大交通干線、能源、供水、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。加強基礎(chǔ)設(shè)施方面的綜合規(guī)劃，繼續(xù)以專項撥款和基礎(chǔ)設(shè)施定額補貼以及國家預算內(nèi)投資和地方財政撥款等方式支持重點開發(fā)區(qū)域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，擴大基礎(chǔ)設(shè)施項目貸款貼息規(guī)模。鼓勵國家政策性銀行、保險公司和商業(yè)銀行等金融機構(gòu)給予基礎(chǔ)設(shè)施和城市公用事業(yè)項目信貸支持，充分發(fā)揮資本市場的融資功能，通過股票、債券、基金等多種融資方式，將國內(nèi)外各類資本引入重大基礎(chǔ)設(shè)施和城市公用事業(yè)建設(shè)。放寬市場準入標準，鼓勵多種所有制形式的經(jīng)濟實體參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。
　　
　　(二)促進產(chǎn)業(yè)集聚
　　發(fā)揮重點開發(fā)區(qū)域集聚產(chǎn)業(yè)的功能，促進具有產(chǎn)業(yè)鏈緊密關(guān)系的各類行業(yè)及企業(yè)的集聚。在保證基本農(nóng)田不減少的前提下適當擴大重點開發(fā)區(qū)域建設(shè)用地供給，為產(chǎn)業(yè)集聚提供空間。重點培育產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)(開發(fā)區(qū))，創(chuàng)造良好的投資環(huán)境，在符合國家環(huán)保標準要求的前提下，承接優(yōu)化產(chǎn)業(yè)區(qū)域的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和本地產(chǎn)業(yè)的集聚。促進當?shù)貍鹘y(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造，積極引進符合當?shù)亟?jīng)濟技術(shù)水平的先進適用技術(shù)，鼓勵企業(yè)節(jié)能減排清潔生產(chǎn)，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)集約發(fā)展。加強產(chǎn)業(yè)配套能力建設(shè)，形成產(chǎn)業(yè)集群。
　　
　　(三)促進人口集聚
　　發(fā)揮重點開發(fā)區(qū)域集聚人口的功能，為外來人門提供與當?shù)鼐用裢瑯拥墓卜?wù)，并為外來人口定居創(chuàng)造條件。采取政府支持社會承辦、企業(yè)參與的方式，鼓勵和加強對來自限制和禁止開發(fā)區(qū)域轉(zhuǎn)移勞動力和其他求職人員的適崗和創(chuàng)業(yè)培訓，提高就業(yè)能力，積極承接限制禁止開發(fā)區(qū)的人口轉(zhuǎn)移。為外來人口提供與當?shù)鼐用裢瑯拥墓卜?wù)，保障流動人口及其子女享有基本的義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等城市居民應(yīng)該享有的權(quán)利。加快戶籍制度改革，規(guī)范和引導人口流動，為承接限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域人口轉(zhuǎn)移創(chuàng)造良好的政策環(huán)境。
　　
　　(四)創(chuàng)造良好的投資環(huán)境
　　為滿足重點開發(fā)區(qū)域集聚產(chǎn)業(yè)和人口功能的需求創(chuàng)造良好的投資環(huán)境。創(chuàng)造良好的投資硬環(huán)境。發(fā)揮重點開發(fā)區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施完備和生態(tài)環(huán)境良好的優(yōu)勢，采取措施，在土地、能源、水資源、環(huán)境等要素方面提供保障。同時，注意資源集約利用和生態(tài)環(huán)境保護。創(chuàng)造良好的投資軟環(huán)境。加強統(tǒng)籌規(guī)劃，提高政府有關(guān)部門的服務(wù)質(zhì)量和效率，增加相關(guān)程序的透明度，鼓勵公眾參與。
　　
　　三、限制開發(fā)區(qū)域政策重點
　　
　　限制開發(fā)區(qū)資源環(huán)境承載能力較弱，其主體功能是加強生態(tài)修復和環(huán)境保護，限制開發(fā)區(qū)應(yīng)該以促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、人口逐步外移為主要任務(wù)，需要在生態(tài)環(huán)境保護、鼓勵產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和人口外移方面加大政策支持力度。
　　
　　(一)加快建立生態(tài)補償機制
　　根據(jù)限制開發(fā)區(qū)域生態(tài)服務(wù)的具體情況，建立以公共支付為主、包括多種支付方式在內(nèi)的生態(tài)補償機制。設(shè)立公共支付的生態(tài)效益補償基金。參照由中央政府直接撥付的我國森林生態(tài)效益補償基金，設(shè)立專門的生態(tài)效益補償基金，由中央財政直接撥付，用于這些地區(qū)的生態(tài)修復和維護。制訂受益者補償政策。繼續(xù)完善流域上下游之間、受益地區(qū)與保護地區(qū)之間、區(qū)域間合作和對口支援等方式進行的補償，探索對于直接受益主體收取適當費用來充實相應(yīng)生態(tài)補償基金的做法，考慮采用從水資源費、水電費、旅游收入等渠道籌集受益者補償資金。完善有利于限制開發(fā)區(qū)域生態(tài)保護的稅費制度。進一步把資源稅征收范圍擴大至土地、礦產(chǎn)、森林、草原灘涂、地熱、大氣、水等資源的各個領(lǐng)域，促進資源級差地租和絕對地租納入到稅額中來，探索建立從價與從量、資源開發(fā)利用量和儲量相結(jié)合的生態(tài)環(huán)境補償費征收機制。延續(xù)退耕還林、退牧還草等相關(guān)政策。要根據(jù)同家財力等綜合情況，保持限制開發(fā)區(qū)域退耕還林、退牧還草等相關(guān)政策的連續(xù)性。
　　
　　(二)促進形成規(guī)范的財政轉(zhuǎn)移支付
　　制定符合限制開發(fā)區(qū)域的主體功能要求的財政轉(zhuǎn)移支付制度，保障限制開發(fā)區(qū)域的生態(tài)環(huán)境保護和日常管理有穩(wěn)定的資金來源。加大對限制開發(fā)區(qū)域的財政轉(zhuǎn)移支付力度。進一步增加對限制開發(fā)區(qū)域用于公共服務(wù)的一般性財政轉(zhuǎn)移支付和用于生態(tài)環(huán)境建設(shè)的專項轉(zhuǎn)移支付，并探索在一般轉(zhuǎn)移支付因素法中將限制開發(fā)區(qū)域作為一個的因素，設(shè)定專門的系數(shù)。建立對限制開發(fā)區(qū)域的財政轉(zhuǎn)移支付的長效機制。積極爭取盡快將限制開發(fā)區(qū)域的經(jīng)常性生態(tài)環(huán)境建設(shè)資金納入中央政府預算科目，同時，根據(jù)中央財力的增長狀況，規(guī)定用于全國限制開發(fā)區(qū)域經(jīng)常性生態(tài)環(huán)境建設(shè)資金的增長速度要略高于中央財力增長速度。探索建立健全省及省以下財政轉(zhuǎn)移支付機制。相關(guān)省級政府之間可以探索包括對口支援等在內(nèi)的靈活財政轉(zhuǎn)移支付模式，同時，省以下政府也應(yīng)該根據(jù)自己的財力，制定針對限制開發(fā)區(qū)域的財政轉(zhuǎn)移支付政策，以激勵限制開發(fā)區(qū)域的生態(tài)環(huán)境保護工作。建立健全規(guī)范的橫向轉(zhuǎn)移支付機制。整合和完善現(xiàn)有的對口支援、技術(shù)援助、智力支持等區(qū)域間合作方式，率先在流域上下游、沙塵暴保護區(qū)和受益區(qū)之間進行試點。
　　
　　(三)穩(wěn)步推進扶貧工作
　　在扶貧中將基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)開發(fā)、生態(tài)保護與社會事業(yè)發(fā)展相結(jié)合，改善限制開發(fā)區(qū)域重點城鎮(zhèn)的生產(chǎn)生活發(fā)展條件，通過點狀適度開發(fā)，促進限制開發(fā)區(qū)域經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。綜合運用目前以工代賑、扶貧貸款和扶貧專項資金等扶貧手段，加大對農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施的投入和對大江大河生態(tài)環(huán)境的綜合治理，穩(wěn)步推進限制開發(fā)區(qū)域的扶貧工作。設(shè)立穩(wěn)定的生態(tài)移民專項基金。國家可以將生態(tài)移民政策與扶貧政策結(jié)合起來，設(shè)立穩(wěn)定的生態(tài)移民專項基金，并逐步提高生態(tài)移民的補助標準，逐步免除地方的配套比例。建立生態(tài)移民部門間配合協(xié)作機制。加強移民遷出地與遷入地政府部門間的配合與協(xié)作，確保土地、戶籍、就業(yè)等各種有關(guān)移民的配套政策能夠得到真正貫徹落實，
　　
　　(四)著力加強勞動力培訓和輸出
　　限制開發(fā)區(qū)域可承載的人口有限，要通過加強對限制開發(fā)區(qū)域勞動力的勞務(wù)培訓，推進超載人口的向外遷移，實現(xiàn)限制開發(fā)區(qū)域的人與自然和諧發(fā)展。加強限制開發(fā)區(qū)域勞動力培訓。加快完善政府扶助、社會參與的職業(yè)技術(shù)培訓機制，建立培訓網(wǎng)絡(luò)，切實提高培訓質(zhì)量，以培訓促轉(zhuǎn)移，以培訓聯(lián)市場，有效提高限制開發(fā)區(qū)域勞動力的就業(yè)能力。建立健全限制開發(fā)區(qū)域勞務(wù)輸出流動網(wǎng)絡(luò)。建設(shè)限制開發(fā)區(qū)域的縣、鄉(xiāng)、村：三級勞動力輸出網(wǎng)絡(luò)，加強勞務(wù)輸出管理和配套服務(wù)。探索建立優(yōu)化開發(fā)區(qū)域和重點開發(fā)區(qū)域勞務(wù)需求信息平臺，根據(jù)上述地區(qū)的勞務(wù)需求有針對性地開展技能培訓和組織勞務(wù)輸出。
　　
　　(五)有選擇地扶持和培育特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展
　　堅持保護優(yōu)先，適度開發(fā)，點狀布局，因地制宜發(fā)展資源環(huán)境可承載的特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，通過內(nèi)聚外遷的模式，促進產(chǎn)業(yè)和人口向條件較好地區(qū)集聚。引導發(fā)展不妨害當?shù)刂黧w生態(tài)功能的特色產(chǎn)業(yè)。通過在條件較好地區(qū)培育和扶持發(fā)展特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，努力提高限制開發(fā)區(qū)域的自我發(fā)展能力。探索在生態(tài)受益區(qū)設(shè)立限制開發(fā)區(qū)域異地開發(fā)實驗區(qū)，即在適合大規(guī)模集聚產(chǎn)業(yè)和人口的生態(tài)受益地區(qū)，劃出一定空間作為限制開發(fā)區(qū)域發(fā)展的“產(chǎn)業(yè)飛地”。實施財政和稅收扶持性政策。積極探索采用財政貼息、投資補貼、國債資金、股票、債券等方式，引導國內(nèi)外金融機構(gòu)提供優(yōu)惠信貸，扶持限制開發(fā)區(qū)域的特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)培育和發(fā)展。積極推行生態(tài)標記。對于限制開發(fā)區(qū)域符合條件的企業(yè)產(chǎn)品優(yōu)先進行生態(tài)標記，整合現(xiàn)有的綠色食品、有機食品、無公害食品等資源和品牌，提高限制開發(fā)區(qū)域綠色產(chǎn)業(yè)的綜合競爭力。
　　
　　四、禁止開發(fā)區(qū)域政策重點
　　
　　禁止開發(fā)區(qū)域生態(tài)環(huán)境十分敏感，其主體功能就是依據(jù)法律法規(guī)規(guī)定和相關(guān)規(guī)劃實行強制性保護，促進生態(tài)修復，因此應(yīng)加大生態(tài)環(huán)境保護方面的政策支持力度。其區(qū)域政策的著力點與限制開發(fā)區(qū)域類似，但是更應(yīng)該突出其生態(tài)環(huán)境保護的重要地位，禁止不符合其主體功能的各類開發(fā)活動。
　　
　　(一)建立由中央財政直接支付的生態(tài)保護和管理維護機制
　　從國際經(jīng)驗來看，各國的自然保護區(qū)普遍由中央政府直接管理，其專業(yè)技術(shù)和管理人員費用和保護經(jīng)費全部由中央政府承擔。將同家級自然保護區(qū)的專業(yè)技術(shù)和管理人員納入中央政府事業(yè)編制，將其日常管理所需經(jīng)費納入中央財政預算管理。省級政府對省及省以下自然保護區(qū)的垂直管理，其人員工資和運轉(zhuǎn)費用納入省級財政預算，中央財政對困難地區(qū)予以補助。
　　
　　(二)促使自然保護區(qū)核心區(qū)等區(qū)域內(nèi)的人口平穩(wěn)外遷
　　自然保護區(qū)管理應(yīng)嚴格執(zhí)行《自然保護區(qū)條例》，“禁止在自然保護區(qū)內(nèi)進行砍伐、放牧、狩獵、捕撈、采藥、開墾、燒荒、開礦、采石、挖沙等活動。在自然保護區(qū)的核心區(qū)和緩沖區(qū)內(nèi)，不得建設(shè)任何生產(chǎn)設(shè)施?！卑凑战归_發(fā)區(qū)域“減人、減畜、減壓力”的基本思路，重點推進自然保護區(qū)特別是核心區(qū)人口的平穩(wěn)搬遷，減少居民對自然保護區(qū)的干擾和破壞，充分利用小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施好、交通條件便利、水土資源相對富裕、經(jīng)濟發(fā)展水平較高及市場較為活躍等優(yōu)勢，有計劃地把一部分居民遷移出來進入小城鎮(zhèn)，從事第二、三產(chǎn)業(yè)，從而促進城鄉(xiāng)共同發(fā)展。為有土安置的其他移民創(chuàng)造提供有利條件，使遷入的農(nóng)民在轉(zhuǎn)變生產(chǎn)方式的前提下能夠繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，并促進粗放式經(jīng)營轉(zhuǎn)變?yōu)榧s式經(jīng)營。中央政府對國家級自然保護區(qū)的人口搬遷提供政策和資金支持，在搬遷人口的房屋修建、生產(chǎn)轉(zhuǎn)型、就業(yè)培訓等方面提供專項資金，在稅收、土地和社會保障方面出臺配套政策，保證搬遷人口能夠遷得出，穩(wěn)得住，能致富。鼓勵社會各界尤其是企業(yè)層面，廣泛參與移民搬遷各項工程，使其成為彌補國家投入不足的有效途徑。
　　
　　(三)對各類禁止開發(fā)區(qū)域?qū)嵭薪y(tǒng)一監(jiān)管
　　對禁止開發(fā)區(qū)域的設(shè)立、規(guī)劃、評估和責任追究等相關(guān)制度，設(shè)立統(tǒng)一標準，進行統(tǒng)一監(jiān)管。明確禁止開發(fā)區(qū)域的設(shè)立的標準。根據(jù)對生態(tài)環(huán)境的貢獻程度，明確禁止開發(fā)區(qū)域的設(shè)立標準對現(xiàn)有各類各種標準進行清理，原則上一個區(qū)域不能出現(xiàn)功能上有沖突或重復的牌子。根據(jù)禁止開發(fā)區(qū)的盈利性和非盈利性特點，實行分類監(jiān)管。非盈利性的禁止開發(fā)區(qū)域，嚴禁各類與其主體功能不符的商業(yè)開發(fā)活動；對于盈利性的禁止開發(fā)區(qū)域，防止超出其承載能力的開發(fā)活動。對不能有效保護禁止開發(fā)區(qū)域主體功能，使禁止開發(fā)區(qū)域主體功能遭到人為破壞的，除了按照相關(guān)法律法規(guī)對實施破壞的單位和個人進行懲處外，對負有管理責任的單位和個人，制定相應(yīng)的責任追究制度。成立關(guān)于各類禁止開發(fā)區(qū)域協(xié)調(diào)管理領(lǐng)導機構(gòu)，集中進行各類禁止開發(fā)區(qū)域的規(guī)劃、投入、協(xié)調(diào)、考核、評估、政策調(diào)整等方面的有效監(jiān)管。
　　
　　(作者單位：北京工商大學商學院、國家發(fā)展改革委國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟研究所)
　　
　　(本欄目策劃、編輯：楊伯