剛剛結(jié)束的黨的十七屆三中全會指出：“我國總體上已進(jìn)入以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段，進(jìn)入加快改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)、走中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路的關(guān)鍵時刻，進(jìn)入著力破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化新格局的重要時期?！边@可以說是吹響了新一輪改革的號角。
　　在大環(huán)境的影響下，“土地”成為新近以及未來相當(dāng)長一段時間的“關(guān)鍵詞”，中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員、宏觀所所長黨國英也空前忙碌起來。境內(nèi)外媒體的頻繁約訪讓他應(yīng)接不暇，偶有抱怨之余，他還是盡其所能認(rèn)真、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)貫閬碚呓庾x國家新一輪農(nóng)村改革方案對土地、農(nóng)村、農(nóng)民可能產(chǎn)生的影響。因為這種關(guān)注，是他作為一名長期研究農(nóng)村問題的學(xué)者所希望看到的。
　　
　　土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)村改革潮流相符
　　
　　“土地流轉(zhuǎn)”并非新詞，但其真正引人注意還是在最近幾年。按照專業(yè)解釋，土地流轉(zhuǎn)指的是土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的含義，是指擁有土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶將土地經(jīng)營權(quán)(使用權(quán))轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶或經(jīng)濟(jì)組織，即保留承包權(quán)，轉(zhuǎn)讓使用權(quán)。但是作為土地制度改革中一項關(guān)鍵內(nèi)容，土地流轉(zhuǎn)在實際操作中的應(yīng)用范圍與限制成為各方關(guān)注的焦點。
　　那么，現(xiàn)在土地流轉(zhuǎn)改革的時機(jī)成熟么?現(xiàn)有環(huán)境下，放開產(chǎn)權(quán)，會不會出現(xiàn)很大的問題?
　　作為農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)研究學(xué)者，黨國英主要業(yè)務(wù)專長就在于農(nóng)村制度變遷問題研究。自1997年開始，他先后發(fā)表《中國農(nóng)村社會權(quán)威結(jié)構(gòu)變遷與農(nóng)村穩(wěn)定》等一系列論文，對農(nóng)村改革方面的一些問題進(jìn)行論述。對關(guān)于土地流轉(zhuǎn)的一些擔(dān)心，黨國英首先從土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)村改革的經(jīng)濟(jì)發(fā)展大背景講起，予以解釋。
　　在我國，農(nóng)村改革從土地改革開始，或者說，從搞承包制開始，這是毋庸置疑的。在這個過程中，解決了農(nóng)村的溫飽問題。但是，解決溫飽之后，單單依靠土地承包制度已經(jīng)無法進(jìn)一步提高農(nóng)民收入，也不能促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展?！斑@就需要與農(nóng)村改革和其他的配套措施。使得城市化步伐有所加快，使農(nóng)村的規(guī)模經(jīng)營的水平有一定的提升。使得農(nóng)民的生產(chǎn)方式發(fā)展根本的變化，使得他們實際有效工作日延長，這樣才可能提高他們的收入，才可以縮小農(nóng)民和城市居民的收入差距。”
　　黨國英講到，農(nóng)村改革開放30年，解決了中國人的吃飯問題，還大大豐富了人們的生活，這是一個奇跡。但是，這個奇跡發(fā)生的過程，也可以分為兩個階段。以上世紀(jì)90年代初期為界，此前中國農(nóng)業(yè)獲得快速發(fā)展；之后，我國農(nóng)業(yè)領(lǐng)域資本投入在增長，勞動投入和土地投入?yún)s在下降。第二個奇跡之所以引人關(guān)注，是因為這一奇跡的產(chǎn)生不僅是勞動力投入的結(jié)果。制度在其中發(fā)揮了重要的作用。因此，在改革開放進(jìn)入第30個年頭，更應(yīng)根據(jù)新形勢，調(diào)整農(nóng)村土地制度等相關(guān)制度，以確保改革的輪子持續(xù)滾滾向前。
　　2006年，《全國土地利用總體規(guī)劃綱要(2006～2020年)》提出了堅守18億畝耕地紅線的目標(biāo)。隨著“十一五規(guī)劃”的制定，18億畝耕地紅線正式成為土地管理與宏觀調(diào)控的國策?！?8億畝”，成為一條底線，也是一條分水嶺。各界對土地流轉(zhuǎn)與耕地面積的擔(dān)憂，也隨之增加。
　　在黨國英研究的過程中，“傾聽”也是他獲取信息的重要方式。上網(wǎng)傾聽百姓對土地改革的困惑和期待，通過調(diào)研知曉廣大農(nóng)民對政策的需求，都讓黨國英的研究更加有的放矢。通過不同渠道，他發(fā)現(xiàn)，社會各階層對土地流轉(zhuǎn)規(guī)范性問題多有不解，也是他特意在不同場合，對“土地流轉(zhuǎn)”的必要性和作用加以闡釋。
　　黨國英解釋道，現(xiàn)有法律也允許農(nóng)民流轉(zhuǎn)，農(nóng)民的土地可以承包地，在農(nóng)民之間可以出租、轉(zhuǎn)讓，甚至可以無償由別人使用、轉(zhuǎn)包，也就是說現(xiàn)有的政策并非不可以流轉(zhuǎn)，而是要在現(xiàn)有基礎(chǔ)上加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)工作，進(jìn)一步促進(jìn)流轉(zhuǎn)。黨國英將之歸結(jié)為兩個方面的問題，其中之一，就是農(nóng)村集體所有的建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，的確是現(xiàn)有法律給予它很多限制，這種限制不利于盤活土地的存量，不利于有效利用耕地，所以要在農(nóng)村集體擁有建設(shè)用地上要做一些改革，使流轉(zhuǎn)的范圍和方式有一個積極的變化，讓集體擁有的建設(shè)用地成為真正的一種市場化的要素。建設(shè)用地起來已經(jīng)被一些企業(yè)，乃至被一些個人在使用，這不存在兩極分化的問題。
　　“土地流轉(zhuǎn)的方向是確保農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)?！边@是黨國英涉及這一問題時一直強(qiáng)調(diào)的。土地流轉(zhuǎn)放活之后，一個城里人可以租幾千畝，甚至上萬畝的地，他自己不耕作，雇傭原地居民在耕作，這樣就出現(xiàn)住在城里人是“大地主”，如果政府不去強(qiáng)制規(guī)定，這種情況是不容易發(fā)生的，有一些地方政府為了推進(jìn)所謂的“規(guī)模經(jīng)營”，通過各種政府的權(quán)力資源，因為農(nóng)民懵懵懂懂，他們很有可能把這塊地轉(zhuǎn)別人手中，出現(xiàn)“大地主”。我們國家的確很大，的確有一些地方政府會搞這樣的事，恐怕要有一個提前的考慮。
　　黨國英說：“只要管住規(guī)劃，流轉(zhuǎn)將有利于保護(hù)耕地，不會對耕地構(gòu)成威脅?！蓖瑫r，黨的十七屆三中全會中關(guān)于土地流轉(zhuǎn)的政策，主要側(cè)重于非建筑用地方面。在建筑用地方面土地流轉(zhuǎn)已經(jīng)政策不斷成熟的農(nóng)村改革過程中，這樣的探索不啻為對農(nóng)村改革三十年來的一種肯定。
　　在這個過程中，既不能冒進(jìn)，也不能等到把所有的配套措施都搞成熟了再施行。黨國英講到：“很有可能在放開產(chǎn)權(quán)時做一些工作，使得法治環(huán)境可能會暴露出自身的問題，再反過來去改變法治環(huán)境，可能在某一問題上，這個方面走得快了，另外一個方面問題就出現(xiàn)了，但是社會的進(jìn)步就是這樣一個，多種因素反復(fù)交錯，反復(fù)影響的過程，現(xiàn)在在農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)方面，我們進(jìn)行一定程度的推進(jìn)，但是有一些問題突出了，再去解決其他的問題?！?br/>　　
　　不要把私有產(chǎn)權(quán)看成是“為非作歹”的一件事
　　
　　2008年9月30日，胡錦濤在即將召開黨的十七屆三中全會之際，深入土地承包制的“發(fā)源地”安徽鳳陽小崗村考察時，指示土地承包將“長久不變”。從“長期不變”到“長久不變”，反映的是國家對土地承包制的鼓勵和農(nóng)村土地制度改革的推進(jìn)。在這一環(huán)境下，土地“永包制”再引熱議，“永包制”與土地私有的論爭也不斷。
　　黨國英，正是土地“永包制”提出第一人。
　　早在1997年，黨國英曾論述“永包制”問題，其時曾一石擊水。時至今日，十年之后，“土地制度改革”已成為流行詞匯，全社會都在關(guān)心這一問題，過去一直急迫呼吁農(nóng)村土地制度改革的黨國英，卻在熱潮中冷靜下來。
　　黨的十七屆三中全會之后，黨國英撰文《推進(jìn)農(nóng)村改革的12個挑戰(zhàn)》，其中很大篇幅落墨于此。在文中，他將自己的擔(dān)憂和呼吁歸結(jié)為幾個要點：“改革要搞，勢在必行，但要守住幾個原則，第一，要講公正，不要把改革變成少數(shù)人侵害農(nóng)民長遠(yuǎn)利益的機(jī)會；第二，要講效率，不要在微觀機(jī)制上降低土地資源的配置效率；第三，要講國家糧食安全，要守住18億畝耕地的紅線。”
　　在研究土地制度的過程中，黨國英不但關(guān)注、研究中國歷史上的土地改革，同時著重研究了外國的土地制度和土地改革。他發(fā)現(xiàn)，即使在外國，對農(nóng)民的私有土地也有很多制約。因此，在這一問題上，不能把私有權(quán)看成絕對私有，而公與私的界限也在模糊。
　　在經(jīng)濟(jì)學(xué)中，將物品分為將公共品和私人物品，公共品需要搞共有財產(chǎn)，私人物品則為搞私人產(chǎn)權(quán)，黨國英用經(jīng)濟(jì)學(xué)角度對這一問題進(jìn)行分析時指出，“這當(dāng)然只是一個總的說法。其實公共品當(dāng)中有一些我們也未必就一定需要公共所有。”
　　就土地問題而言，黨國英一直主張總體要實行多元化的土地制度：“該國有的可以國有，該集體所有的就集體所有。在一定歷史時期，該私有的又可以私有?！秉h國英注意到，北京2008年建設(shè)用地招拍的時候，就有一個人以住房開發(fā)的名義拍到一塊地，他就相應(yīng)地享有這塊地70年的使用權(quán)。而現(xiàn)有法律規(guī)定，70年后，合同繼續(xù)延續(xù)，如果這個人蓋了房子以后，轉(zhuǎn)給新的房屋主人，這些業(yè)主對土地的使用權(quán)也是永久性的。黨國英認(rèn)為，“其實，按照我們自己的理解，我們現(xiàn)在的城市土地已經(jīng)有私人所有的某種性質(zhì)，所以，這個時候，你將城市土地是國有地，其實這個國有產(chǎn)權(quán)是被名義化的，真正使用權(quán)是長期由私人所有，按照馬克思的說法，這樣的使用權(quán)在經(jīng)濟(jì)意義上看的話，其實具有私人的性質(zhì)，看一個所有權(quán)，不僅僅要看它法律上的意義，還要看經(jīng)濟(jì)上的意義。”
　　
　　中國農(nóng)村土地制度改革是一個漸進(jìn)的過程
　　
　　時隔三十年，農(nóng)村又一次走到改革舞臺的中心。農(nóng)村改革關(guān)乎改革全局，無論是土地、勞動力等要素時常的改革，還是建立全國統(tǒng)一市場。保障糧食安全的改革，離開農(nóng)村，離開城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)，改革不可能進(jìn)行下去。當(dāng)下正值全球性金融危機(jī)此起彼伏、全球經(jīng)濟(jì)增速放緩的關(guān)鍵是期，啟動和刺激內(nèi)需是我國應(yīng)對危局、轉(zhuǎn)危為機(jī)的關(guān)鍵所在，而農(nóng)村正是內(nèi)需有待開墾的處女地，通過改革使農(nóng)村土地、宅基地等資源貨幣化，可以有效地增加農(nóng)民收入，促使農(nóng)民從土地上走出來，促使資本向農(nóng)村流動，從而提高7億農(nóng)民的收入。
　　在這樣的大環(huán)境的影響和相關(guān)政策帶動下，經(jīng)歷了30年風(fēng)雨歷程的農(nóng)村改革進(jìn)程，將以怎樣的姿態(tài)繼續(xù)向前發(fā)展?根據(jù)黨的十七屆三中全會的精神，黨國英就這一方面的有關(guān)問題進(jìn)行了分析。
　　中華兒女：現(xiàn)階段深化農(nóng)村土地制度改革，跟過去相比有哪些有利因素?
　　黨國英：我們和過去相比有幾個有利的因素。一，國家規(guī)劃的能力比較強(qiáng)，比如說基本農(nóng)田和農(nóng)地政府有規(guī)劃，這樣的農(nóng)地的價值，如果要交易市場價格會很低，不至于成為投機(jī)的對象，當(dāng)然我只說法律如果落實得好，不容易成為投機(jī)的對象。二、農(nóng)民的幾項社保工作搞得比較成功，一個是農(nóng)村新型合作醫(yī)療，第二，是農(nóng)村醫(yī)療保障。這些措施造成，農(nóng)民不至于因為天災(zāi)人禍，特別是因為家里人得病而賣地，我說的“不至于”是相對而言，我們現(xiàn)在這個保障程度還不是很高這是事實。我們進(jìn)一步進(jìn)新型合作醫(yī)療的發(fā)展，推進(jìn)農(nóng)民社會化養(yǎng)老，更好地去做農(nóng)村的最低生產(chǎn)保障這項工作，基本上可以防止農(nóng)民因為日子沒有辦法過，而把地賣掉。
　　中華兒女：大家都知道，雖然30年來我們農(nóng)村改革開放取得了很大成績，但是同時我們也深知未來深化改革的艱難。您在《推進(jìn)農(nóng)村改革的12個挑戰(zhàn)》一文中列出了未來一個時期農(nóng)村改革方面需要重視的12個問題，那么歸納起來，我們將會面臨的風(fēng)險主要有什么?
　　黨國英：我認(rèn)為三種情況可能會造成風(fēng)險。第一，如果我們的城市開放程度還不夠，二元體制還不能打破，會給土地流轉(zhuǎn)帶來問題。第二，害怕地方政府強(qiáng)制去搞規(guī)?；?jīng)營。第三，農(nóng)村社會保障沒有進(jìn)步。這三種情況下，就會帶來土地新一輪改革的風(fēng)險。當(dāng)然，這三個條件也不是一蹴而就的。我自己希望，隨著這三個條件的改進(jìn)，土地流轉(zhuǎn)市場可以隨著這三個條件的變化而去深入改進(jìn)。
　　前不久有網(wǎng)友向我提問時，用的人稱是“你們”“我們”，我則跟他講，不是“你們”、“我們”，而是“咱們”。
　　中華兒女：在繼續(xù)推進(jìn)土地改革的道路上，我們將怎樣保證土地流轉(zhuǎn)的公平公正?
　　黨國英：概括地說，限行關(guān)于農(nóng)村土地的法規(guī)有這樣的特點：在法規(guī)的抽象意義上看，農(nóng)民擁有強(qiáng)度很高的土地財產(chǎn)權(quán)，但是從實際經(jīng)濟(jì)關(guān)系看，地方政府和村集體的掌控者卻有強(qiáng)度很高的土地控制權(quán)。正是由于這個特點，地方政府的實際權(quán)力被放大了。
　　如果從制度上解決這個問題，不論是城市土地還是農(nóng)村土地，我認(rèn)為總的思路應(yīng)該是“放開產(chǎn)權(quán)，關(guān)注規(guī)劃”。
　　同時，幾大措施要在現(xiàn)有基礎(chǔ)上繼續(xù)跟上，一個是城市要向農(nóng)民開放，解決農(nóng)民戶籍問題；農(nóng)村的社會保障水平要提高，譬如新型合作醫(yī)療、最低生活保障、社會化養(yǎng)老等問題。我一直強(qiáng)調(diào)一句話：土地流轉(zhuǎn)是一個漸進(jìn)的過程，不要浪漫，不要過激，不要為政績?nèi)ジ銖?qiáng)制。
　　中華兒女：新的土地改革對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的長期發(fā)展將起到怎樣的作用?
　　黨國英：我想這個問題的確是很值得回答，也是很多人所關(guān)注的。
　　我認(rèn)為，農(nóng)村的發(fā)展一定要有一整套的政策去協(xié)同。土地政策只是一個方面，我自己認(rèn)為，深化土地改革在目前它的政治意義比經(jīng)濟(jì)意義還要大，為什么這樣說?我們現(xiàn)在的承包體制對于鼓勵農(nóng)民生產(chǎn)糧食作用仍然是比較大的，其實，保證農(nóng)民土地投入獲得回報，土地的使用權(quán)30年都不需要，七八年可以解決問題了。我們?yōu)槭裁船F(xiàn)在講30年不夠，還需要長期承包，是因為這30年沒形成一個強(qiáng)烈的國家對農(nóng)民土地權(quán)益進(jìn)行保護(hù)的一個姿態(tài)。而有了一個保護(hù)的態(tài)度，發(fā)育出一個法治的環(huán)境，就可能減少農(nóng)村的土地糾紛，從而有利于農(nóng)村社會穩(wěn)定，這是一個方面，這樣一個政策，對于短期內(nèi)增加農(nóng)民收入，對于糧食增產(chǎn)，可能效果不大，甚至有可能還造成糧食的減產(chǎn)。‘但是長期看來是必不可少的，所以提“永包制”或者說包100年，表明國家對農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)進(jìn)行保護(hù)的一個態(tài)度。
　　
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