【摘 要】 近年來，政府采購范圍和規(guī)模不斷擴(kuò)大、體系進(jìn)一步完善、管理與操作日趨規(guī)范，政府采購的功能和作用得到顯著發(fā)揮。但在零星物品政府采購的監(jiān)督管理、操作運(yùn)行等方面卻存在著一些薄弱環(huán)節(jié)和問題，這使得零星采購成為財(cái)務(wù)腐敗的一個(gè)重要源頭。為此，加強(qiáng)政府零星采購的控制，對于預(yù)防財(cái)務(wù)腐敗是十分有益的。
　　【關(guān)鍵詞】 政府采購； 財(cái)務(wù)腐??； 零星采購
　　
　　政府采購的初衷是為了增加政府采購環(huán)節(jié)的透明度，規(guī)范采購行為，抑制采購過程中的腐敗現(xiàn)象，從而提高財(cái)政性資金的使用效益。但是現(xiàn)實(shí)生活中，一提到政府采購，大多數(shù)人會立刻想到，為了簽訂大宗商品、勞務(wù)的采購合同而進(jìn)行的行賄受賄、徇私舞弊等腐敗行為。無疑，大宗采購是政府采購財(cái)務(wù)腐敗中最常見的形式之一，是影響最嚴(yán)重而且擴(kuò)展速度、涉及金額最令人擔(dān)憂的形式。但是，在整個(gè)的政府采購支出中，還有一類不可小覷的支出——零星采購支出（根據(jù)不同的管理層級、管理權(quán)限與管理范圍，數(shù)額可以界定在低于1萬或20萬），更是目前導(dǎo)致財(cái)政資金浪費(fèi)、采購成本居高、采購效率低下、腐敗案件頻發(fā)的一個(gè)重要因素。由于政府零星采購具有單項(xiàng)金額小，日常發(fā)生頻率高，與那些動輒上百萬、千萬的大型項(xiàng)目相比較，相對的腐敗額度要小得多，因此在采購的申請、審批、購買、監(jiān)管等環(huán)節(jié)都存在著弱化甚至簡化的現(xiàn)象。筆者在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，正是這樣的原因，零星政府采購產(chǎn)生的誘惑更強(qiáng)烈，提供腐敗的機(jī)會要更多，相對的采購風(fēng)險(xiǎn)更低，但由此產(chǎn)生的負(fù)面影響卻更廣泛。
　　
　　一、政府采購制度的總體性缺陷
　　
　　政府采購制度最早形成于18世紀(jì)末的西方自由資本主義國家，至今已有200多年歷史，是目前世界上公認(rèn)的最為合理的公共財(cái)政支出制度，也是被作為抑制腐敗的有效途徑，因此有“陽光采購”之稱。美國于1761年就頒布了《政府采購法》，英國政府也于1782年設(shè)立了專門負(fù)責(zé)政府采購文具公用局。我國政府從1996年開始試行政府采購制度，并通過了《政府采購法》。
　　但是，從現(xiàn)實(shí)上說，我國的政府采購制度是在社會主義市場經(jīng)濟(jì)尚未完全建立的前提下開始逐步形成的，作為政府采購客體的要素市場發(fā)育并不充分，市場的信號機(jī)制不靈敏，沒有形成一個(gè)統(tǒng)一的市場體系，各種規(guī)章制度及機(jī)制還不能滿足國際化、現(xiàn)代化競爭的需要，這成為政府采購國際化、現(xiàn)代化的極大障礙。從理論上說，政府采購之所以具有防腐功能，原因首先在于采購主體分權(quán)制衡，天然存在互相監(jiān)督制約的機(jī)制；其次在于公開信息，公平競爭，無法暗箱操作；最后在于嚴(yán)格按程序運(yùn)作，按標(biāo)準(zhǔn)衡量取舍，從而保證了公平公正。以上三方面應(yīng)當(dāng)是一個(gè)有機(jī)整體，互相銜制，互相彌補(bǔ)，可以說缺一不可。但我國目前政府采購的制度設(shè)計(jì)，還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有達(dá)到這個(gè)境界。
　　
　?。ㄒ唬C(jī)構(gòu)設(shè)置沒有實(shí)現(xiàn)分權(quán)制衡
　　目前，我國政府采購絕大多數(shù)由財(cái)政部門主管，按照不同的地域劃分，各級政府都有各自的政府采購部門。這種設(shè)置雖然在一定程度上有利于對政府采購的管理，符合國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革關(guān)于一項(xiàng)行政事務(wù)宜由一個(gè)主管部門管理的精神，避免了多部門重復(fù)管理。但是，各種矛盾和問題都集中在財(cái)政部門，不利于政府采購制度的順利開展。既有權(quán)力過于集中之嫌，又使擁有直接采購權(quán)力的范圍擴(kuò)大，直接分布在各級政府財(cái)政部門。由于政府采購的主要采購主體是行政事業(yè)單位，這類單位的經(jīng)費(fèi)由政府財(cái)政部門管理。行政事業(yè)單位的經(jīng)費(fèi)數(shù)額并不是鐵板一塊，按照單位編制和日常工作任務(wù)撥給的固定經(jīng)費(fèi)之外，一些臨時(shí)性經(jīng)費(fèi)支出，都要向財(cái)政申請，這類申請給不給、給多少，財(cái)政部門有很大的制約力。因此，很少有行政事業(yè)單位愿意對財(cái)政部門的意見提出異議。在這種情況下，財(cái)政部門又出任采購主管部門，既然是主管，很難說不在管理中越位，把宏觀管理變成具體指導(dǎo)甚至越俎代庖，而經(jīng)費(fèi)的大頭在財(cái)政手里攥著的采購單位，豈能為一件區(qū)區(qū)之采購而因小失大。從這一點(diǎn)上看，采購者與管理者權(quán)力失衡，形不成制約。
　　同時(shí)，財(cái)政部門作為主管部門，在招標(biāo)中介機(jī)構(gòu)及評標(biāo)專家的選擇確定，投標(biāo)供貨商準(zhǔn)入資格核準(zhǔn)，招投標(biāo)會的時(shí)間安排等方面都有很大的發(fā)言權(quán)甚至是決定權(quán)。某種程度上說，財(cái)政部門對參與采購的方方面面都有一定的制約力或影響力，對招標(biāo)采購的全過程也都有一定的操縱力。由此可見，采購權(quán)力并沒有實(shí)現(xiàn)分散制衡，而只是發(fā)生了轉(zhuǎn)移，甚至是在轉(zhuǎn)移后更加集中。而集中的權(quán)力，最便于暗箱操作，弄虛作假。
　　另外，按照目前政府采購制度的要求，管理機(jī)構(gòu)與執(zhí)行機(jī)構(gòu)分別設(shè)立。這本來是一個(gè)分權(quán)制衡的設(shè)計(jì)，但在實(shí)際中，相當(dāng)一些地方把執(zhí)行機(jī)構(gòu)也設(shè)在了財(cái)政部門麾下，有的就是兩塊牌子一套人馬，管理機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)成為一體，使設(shè)計(jì)上已經(jīng)存在的集權(quán)缺陷被進(jìn)一步擴(kuò)大。
　　
　?。ǘ┯蟹ú灰赖貌坏接行Ф糁?br/>　　有人把目前政府采購中出現(xiàn)種種問題的責(zé)任歸咎于法規(guī)不健全。但筆者認(rèn)為，當(dāng)前影響政府采購按預(yù)定方向前進(jìn)的主要問題并不是法規(guī)不健全。國家財(cái)政部自1999年以來先后頒布了《政府采購管理暫行辦法》，《政府采購招標(biāo)投標(biāo)管理暫行辦法》，《政府采購合同監(jiān)督暫行辦法》等一系列規(guī)章，《政府采購法》也已經(jīng)于2003年1月1日執(zhí)行。這些辦法和法律已經(jīng)從制度層面、管理層面對涉及的政府采購行為進(jìn)行了約束。但實(shí)際上，目前的政府招標(biāo)采購主要不是無法可依，而是有法不依。一些領(lǐng)導(dǎo)干部或者具體經(jīng)辦政府采購的人員，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)的情況往往不能被及時(shí)制止，有時(shí)還被視為有魄力的表現(xiàn)。一些領(lǐng)導(dǎo)干部如果僅僅是有法不依，通常受不到懲處，只有造成了重大后果，產(chǎn)生了惡劣的社會影響，有法不依才會被當(dāng)成問題。恰恰是這樣的管理現(xiàn)狀，導(dǎo)致政府采購的軟肋更集中在了政府零星采購中。受政府工作效率及人員數(shù)的影響，很多監(jiān)查部門將20萬以下的政府采購項(xiàng)目不作為檢查監(jiān)管的重點(diǎn)，直接將其擯棄于監(jiān)控之外。
　　
　?。ㄈ┍O(jiān)督力量薄弱，投訴舉證困難
　　對政府采購的監(jiān)督，主要可分為兩個(gè)方面：一是內(nèi)部監(jiān)督，即政府參與采購各方的互相監(jiān)督。二是外部監(jiān)督，即司法機(jī)關(guān)、新聞媒體和群眾的監(jiān)督。這兩種監(jiān)督中，內(nèi)部監(jiān)督因?yàn)楣ぷ麝P(guān)聯(lián)性很強(qiáng)，應(yīng)當(dāng)最容易發(fā)現(xiàn)問題和遏制違規(guī)行為。財(cái)政部門依據(jù)資金管理職能，應(yīng)當(dāng)是一個(gè)最為有力的資金監(jiān)督部門，但財(cái)政部門如果擔(dān)任主管部門，則很可能會直接參與一些采購行為，那么，就有可能出現(xiàn)“自己的刀削不了自己的把”的現(xiàn)象，使監(jiān)督力量受到削弱。尤其是對于采購金額不大的項(xiàng)目，無論是采購方還是政府方，都不愿意因?yàn)椤靶⌒　眱r(jià)差問題而破壞企業(yè)與政府采購部門之間良好的關(guān)系，從而使零星采購更是游離于監(jiān)督之外。
　　財(cái)政部門對行政事業(yè)單位經(jīng)費(fèi)上的制約力，一定程度上還會削弱采購單位對管理部門的監(jiān)督。筆者曾了解過某單位的一次玻璃幕墻采購。該單位根據(jù)自身實(shí)際情況并請安全、消防、環(huán)保等部門共同論證了采用某國產(chǎn)品牌較為合適，但財(cái)政部門有關(guān)人員卻參與到具體招標(biāo)中，堅(jiān)持讓購買一種進(jìn)口品牌，并且指定了廠家。單位考慮到以后與財(cái)政部門工作人員的關(guān)系，只好違心改變多方論證的計(jì)劃?？梢韵胍?，大部分采購單位恐怕不會為了一項(xiàng)采購與財(cái)政部門工作人員發(fā)生沖突，個(gè)別采購單位出于對以后工作經(jīng)費(fèi)方面的考慮，還很可能借這樣的機(jī)會取悅財(cái)政部門的工作人員，為以后申請其他經(jīng)費(fèi)鋪平道路。
　　
　　二、政府零星采購財(cái)務(wù)腐敗的防范
　　
　　（一）強(qiáng)化政府管理
　　信息經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，由于存在不完全信息和信息不對稱導(dǎo)致市場參與者的信息差別，出現(xiàn)信息擁有者的逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)的情況是不可避免，需要作為管理者的政府來彌補(bǔ)市場的缺失。政府采購部門是政府采購的獨(dú)家執(zhí)行者并具有公共物品的性質(zhì)，如果不強(qiáng)化管理必然會為財(cái)務(wù)腐敗創(chuàng)造機(jī)會。因此，強(qiáng)化政府采購的管理，一方面要在體制上構(gòu)建管理、執(zhí)行、監(jiān)督機(jī)構(gòu)互不隸屬、沒有其他制約關(guān)系的分權(quán)格局，以使各個(gè)部門、機(jī)構(gòu)地位平等，互相之間敢于開展監(jiān)督，從而確保制約有力，監(jiān)督到位，避免一權(quán)獨(dú)大。另一方面，可以在機(jī)構(gòu)設(shè)置上單獨(dú)設(shè)置零星采購辦，由專人負(fù)責(zé)，以達(dá)到積沙成塔的節(jié)約目的。
　　
　　
　?。ǘ?qiáng)化法律查處
　　按預(yù)期效用理論，對于一個(gè)理性的人來說，主動遵守一個(gè)規(guī)則的條件是違背規(guī)則時(shí)的預(yù)期效用小于遵守規(guī)則時(shí)的效用期望預(yù)期。對于政府采購的執(zhí)行者而言，在其做出是否嚴(yán)格遵守采購規(guī)范的決策時(shí)，就會對違約成本和由此帶來的可能收益進(jìn)行權(quán)衡。而執(zhí)法機(jī)構(gòu)作為規(guī)則的執(zhí)行者，是否對違法者進(jìn)行法律查處以及查處力度的大小，都會直接影響政府采購能否健康有效地發(fā)展下去。在通常情況下，法律的查處力度和對違法者的懲罰力度越大，執(zhí)行者的違規(guī)程度就越低，相反，更看重當(dāng)前利益的執(zhí)行者其違規(guī)的可能性就越大，違規(guī)的程度就越高。因此，對有法不依等違法行為不論是否造成后果，都要認(rèn)真查處，不能因?yàn)闆]有后果或者數(shù)額不大而姑息遷就。具體到政府采購問題上，當(dāng)前要突出強(qiáng)調(diào)程序的嚴(yán)肅性，對違反程序的行為，無論后果如何，都要按違法行為嚴(yán)肅處理。通過維護(hù)程序的嚴(yán)肅性，保證政府采購的公平和公正。
　　
　?。ㄈ?qiáng)化社會監(jiān)督
　　無論是大宗政府采購發(fā)生腐敗行為，還是零星政府采購的財(cái)務(wù)腐敗，最終損害的都是納稅人的利益。因此群眾作為納稅人，應(yīng)當(dāng)成為最認(rèn)真的監(jiān)督者。但監(jiān)督作為一種有風(fēng)險(xiǎn)的勞動，不能總是動員群眾義務(wù)奉獻(xiàn)，而是可以采用資金獎勵等方式發(fā)動群眾進(jìn)行監(jiān)督舉報(bào)。同時(shí)，新聞媒體也應(yīng)該對這類直接損壞社會公眾利益、破壞政府形象的現(xiàn)象給予及時(shí)的揭露。
　　
　?。ㄋ模?qiáng)化政府采購市場的發(fā)展
　　在實(shí)行政府采購制度中出現(xiàn)的各種問題及受到的牽制，很大程度上是由我國政府采購市場發(fā)展方面造成的。強(qiáng)化政府采購市場的發(fā)展要從以下幾個(gè)方面開展：一是完善政府采購市場的需求主體。在解決政府采購需求主體時(shí)，要從改革我國傳統(tǒng)的政府部門內(nèi)設(shè)服務(wù)機(jī)構(gòu)著手，結(jié)合機(jī)構(gòu)改革，繼續(xù)加快推行相關(guān)服務(wù)實(shí)體與機(jī)關(guān)脫鉤，將這些機(jī)關(guān)服務(wù)實(shí)體推向市場。只有這樣，市場化的政府采購需求主體才能形成并完善。二是標(biāo)準(zhǔn)化政府采購市場的供應(yīng)主體。目前能為政府部門提供產(chǎn)品、服務(wù)、工程的供應(yīng)商，習(xí)慣于按照流行的請客送禮拉客戶的方式，而對政府采購制度的規(guī)定、要求和程序不夠了解。因此，對供應(yīng)商實(shí)行資格認(rèn)證或準(zhǔn)入管理也十分重要。這一工作應(yīng)由國家有關(guān)部門統(tǒng)一進(jìn)行，避免各地制定不同的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，形成新的地方保護(hù)主義。三是完善政府采購市場的中介組織。我國的招標(biāo)中介機(jī)構(gòu)大都是以行業(yè)、部門劃分業(yè)務(wù)范圍，中介的公正還需要進(jìn)一步的提高，市場化的服務(wù)意識也需要進(jìn)一步加強(qiáng)，而且目前相關(guān)的中介機(jī)構(gòu)主要面向企業(yè)，能面向政府的中介機(jī)構(gòu)還很少。因此，首先要強(qiáng)化中介機(jī)構(gòu)的市場意識，通過改革逐步規(guī)范中介機(jī)構(gòu)與其主管部門的關(guān)系，打破部門和行業(yè)界限；其次要通過政府采購中介代理資格認(rèn)定以及開展相關(guān)培訓(xùn)，使中介機(jī)構(gòu)按政府采購的要求加強(qiáng)自身建設(shè)。
　　
　?。ㄎ澹┮脒m當(dāng)方法——采用舉證倒置
　　對于已經(jīng)被立案調(diào)查的政府采購腐敗案例，如果投標(biāo)人舉出可以成立的疑點(diǎn)后，法庭應(yīng)當(dāng)責(zé)成招標(biāo)方拿出能夠澄清疑點(diǎn)的證據(jù)。如原告方指控被告在采購中選價(jià)格高的商品而棄價(jià)格低的商品不合常理，被告就應(yīng)當(dāng)拿出充足的證據(jù)證明自己的選擇正確，如果證明不了，就要對其深究或判其敗訴。
　　
　?。┻\(yùn)用現(xiàn)代化手段
　　構(gòu)建政府采購網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，實(shí)施政府采購電子化是把采購人、財(cái)政業(yè)務(wù)處室、采購辦、采購中心、供應(yīng)商、專家評委納入到統(tǒng)一的管理平臺之中，將政府采購業(yè)務(wù)通過規(guī)范化、模塊化、流水化程序設(shè)計(jì)，基于互聯(lián)網(wǎng)點(diǎn)對點(diǎn)、線連線、面到面的規(guī)范運(yùn)行。這樣操作可以有效地規(guī)范政府采購行為，降低采購成本，加大政府采購?fù)该鞫?，防止暗箱操作，提高人員素質(zhì)，推動電子政務(wù)的廣泛實(shí)施。
　　綜上所述，依靠政府采購制度的完善來遏制政府零星采購的財(cái)務(wù)腐敗，目前還有許多工作要做。首先應(yīng)當(dāng)解決好權(quán)力過于集中、有法不依和監(jiān)督不力的問題，否則，政府零星采購就可能成為“許多小項(xiàng)目的小腐敗變成匯聚的大腐敗”。●
　　
　　【參考文獻(xiàn)】
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