當(dāng)前我國低保制度已進(jìn)入新的關(guān)鍵時(shí)期，城市低保基本實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保，農(nóng)村低保在全國范圍內(nèi)普遍建立。大力加強(qiáng)低保對象的動態(tài)管理，努力實(shí)現(xiàn)“應(yīng)保盡保、應(yīng)退盡退”目標(biāo)，是新時(shí)期低保制度科學(xué)發(fā)展的必然要求，是穩(wěn)步推進(jìn)低保工作迫切需要解決的重大問題。
　　
　　一、我國低保對象動態(tài)管理的現(xiàn)狀及危害
　　
　　目前我國低保對象的動態(tài)管理狀況總體上不理想，“進(jìn)低保難、退出低保更難”已成為各地普遍存在的突出問題。依據(jù)2008年民政部制定的《全國基層低保規(guī)范化建設(shè)暫行評估標(biāo)準(zhǔn)(縣、區(qū)、市)》(簡稱《評估標(biāo)準(zhǔn)》)，考察城市低保對象的動態(tài)管理情況主要有三項(xiàng)指標(biāo)，即對城市低保家庭每半年至少核查一次；一年內(nèi)低保對象的動態(tài)管理率(累計(jì)全年進(jìn)出低?？?cè)舜纬暝缕骄捅ο髷?shù))城市不低于10％；根據(jù)定期核查情況及時(shí)辦理低保金的停發(fā)、減發(fā)或增發(fā)手續(xù)。其中，城市低保對象的動態(tài)管理率是其核心指標(biāo)。據(jù)民政部網(wǎng)站公布數(shù)據(jù)顯示，2008年前三季度，全國月平均城市低保人口為2276.15萬人，累計(jì)進(jìn)出城市低保人次為81.49萬人次，城市低保對象的動態(tài)管理率為5％，僅是《評估標(biāo)準(zhǔn)》最低要求(10％)的半數(shù)。分省份看，城市低保對象動態(tài)管理率不足3％的省份有16個(gè)，基本達(dá)標(biāo)的省份僅有西藏(22.3％)、天津(12.0％)、新疆(11.5％)、福建(11.0％)和海南(10.9％)5個(gè)。顯然，2008年前三季度全國特別是16省、自治區(qū)、直轄市的城市低保人口的流動性不大。農(nóng)村低保由于仍處于起步階段，低保對象的動態(tài)管理普遍未走上正軌。
　　進(jìn)一步分析顯示，現(xiàn)有城鄉(xiāng)低保人口的微量調(diào)整，多是“自然”因素所致。與制度全力推動的、旨在促進(jìn)有勞動能力的低保對象體面就業(yè)而退保的本意相距較大。
　　城鄉(xiāng)低保對象動態(tài)管理率低，其危害性在于，一是意味著應(yīng)當(dāng)納入(或退出)制度的困難群眾無法及時(shí)納入(或退出)，保障待遇需要調(diào)整的不能及時(shí)予以調(diào)整(調(diào)高或調(diào)低)，制度形如一潭死水。在實(shí)際操作中也衍生出了“分戶保”、“合戶?！?、“一戶保一人”、“平均發(fā)放”、“輪流坐莊”等諸多不規(guī)范現(xiàn)象，有違政策的初始設(shè)計(jì)，有損制度在人民群眾中建立的良好形象。二是由于退出低保制度不易，新生的困難群眾惟有通過不斷擴(kuò)大制度覆蓋面而受益。如此循環(huán)往復(fù)，必將導(dǎo)致制度擴(kuò)面無止境，保障人口無邊界。
　　
　　二、造成低保對象動態(tài)管理率低的主要因素
　　
　　低保對象動態(tài)管理率低，有技術(shù)上的原因，如無法收集到各省(自治區(qū)、直轄市)月份內(nèi)低保對象的進(jìn)出數(shù)據(jù)以及低保金額的月份調(diào)整情況，在一定程度上放大了動態(tài)管理率偏低的問題；也有制度設(shè)計(jì)的原因，如低保標(biāo)準(zhǔn)總體上偏低，導(dǎo)致部分進(jìn)人低保制度的家庭成員即便竭盡所能，也無法擺脫貧困的現(xiàn)實(shí)。但更主要的因素有以下三個(gè)。
　　
　　(一)單向持續(xù)提高低保補(bǔ)助水平，阻塞了低保制度的“入口”
　　雖然城市低保資金逐年持續(xù)穩(wěn)定增加，但總體上資金總量有限，支付方式不合理。2007年，中央財(cái)政預(yù)算安排城市低保資金總額為159.9億元，比2006年新增23.9億元，年增幅17.6％，可謂力度不小。但若細(xì)加分析，中央財(cái)政新增投入極為有限。例如，為應(yīng)對物價(jià)變動特別是生活必需品價(jià)格變動對困難群眾生活的影響，2007年國家發(fā)改委、民政部、財(cái)政部等部委先后下發(fā)了3份提高城鄉(xiāng)低保補(bǔ)助水平、增加臨時(shí)補(bǔ)助的文件，嚴(yán)格依此執(zhí)行，自2007年8月至12月，全國城市低保補(bǔ)助水平每人每月可提高30元。如果以2007年第二季度全國城市低保人口2095.8萬人為基數(shù)(全國2235.6萬城市低保人口減去北京、上海等5個(gè)未列入中央財(cái)政補(bǔ)助范圍的省份的139.8萬城市低保人口)推算，2007年后5個(gè)月，共需低保補(bǔ)助資金31.4億元，已超出中央財(cái)政新增部分。特別需要指出的是，倘若中央財(cái)政城市低保補(bǔ)助資金不做更明細(xì)的規(guī)定，城市低保覆蓋面有望適度擴(kuò)大，困難群眾“進(jìn)低保難”的問題有可能得到一定緩解。但政策明確規(guī)定，中央財(cái)政城市低保補(bǔ)助資金主要用于提高現(xiàn)有保障對象的補(bǔ)助水平，以確保他們的基本生活水平不因物價(jià)上漲而降低。此舉雖可使低保資金的流向更趨合理，效能發(fā)揮更加充分，但同時(shí)也給低保制度的發(fā)展帶來不少難題。較為突出的是，政策無形中成了固化現(xiàn)有低保人口規(guī)模的推手，加劇了低保對象動態(tài)管理的難度。一方面，短期內(nèi)大幅度提高低保補(bǔ)助水平，預(yù)示著如果新增低保人口，地方財(cái)政的負(fù)擔(dān)比以往更重。在目前低?！巴顺觥睓C(jī)制仍不健全的情況下，嚴(yán)格申請條件，提高準(zhǔn)入門檻就成了部分地方政府最現(xiàn)實(shí)的選項(xiàng)；另一方面，偏重頻繁提高低保補(bǔ)助水平的政策傾向，很可能扭曲低保標(biāo)準(zhǔn)與補(bǔ)助水平固有的正向關(guān)系，使城鄉(xiāng)低保陷入不應(yīng)有的制度困境，進(jìn)而催生出一種非正常關(guān)系，動搖整個(gè)制度建立的基礎(chǔ)。突出表征是，最近一年，隨著城市低保補(bǔ)助水平的增幅(38.9％)明顯高于低保標(biāo)準(zhǔn)的增幅(16.2％)，城市低保補(bǔ)助水平已接近低保標(biāo)準(zhǔn)的2/3(64％)。低保補(bǔ)助水平的高位運(yùn)行，不僅背離了城鄉(xiāng)低保是一種“補(bǔ)差”制度，減弱了低保對象退出制度的意愿，也使低保邊緣群體置于更加不利的地位。其結(jié)果是，“人情?！薄瓣P(guān)系?！?、“權(quán)力?！钡炔涣棘F(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。據(jù)有關(guān)人員介紹，在部分農(nóng)村地區(qū)，上述現(xiàn)象的發(fā)生率不低于10％。
　　
　　(二)沒有就業(yè)機(jī)會或就業(yè)質(zhì)量不高，使低保制度的“出口”不通暢
　　相對于進(jìn)低保難，造成受益人口退出低保難的因素更為復(fù)雜，如就業(yè)“無利可圖”，與低保掛鉤的各種附帶福利(醫(yī)療、教育、住房等救助)較多等，但現(xiàn)階段更為主要的，應(yīng)是處于就業(yè)年齡段、有就業(yè)意愿的低保對象無法實(shí)現(xiàn)就業(yè)，即便少量有幸就業(yè)者，也多因就業(yè)收入偏低無法退出低保制度。應(yīng)當(dāng)說，我國城市低保人口中，有望通過就業(yè)實(shí)現(xiàn)退保的潛在人口比例不小，目前已實(shí)現(xiàn)各種形式就業(yè)的人員也占一定比例。統(tǒng)計(jì)顯示，2008年第三季度全國2272.8萬城市低保人口中，失業(yè)人員占24.2％，接近1/4，在職人員和靈活就業(yè)人員合計(jì)比例占16.2％。即便是低保對象動態(tài)管理率低于3％的16個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)，失業(yè)人員和在業(yè)人員的比例與全國情況并沒有明顯差異。此外，各級地方政府特別是民政、人力資源和社會保障等部門也高度重視困難群眾的就業(yè)再就業(yè)工作，通過實(shí)行“救助漸退”、“收入豁免”、“托底安置”等多種措施，千方百計(jì)地促進(jìn)有勞動能力的低保對象就業(yè)。但總體看，實(shí)際效果不甚理想。如何讓就業(yè)機(jī)會的陽光，普照到那些只有弱就業(yè)能力的低保對象身上，是各級政府及相關(guān)部門有待深化的課題。
　　
　　(三)基層基礎(chǔ)工作力量薄弱，使低保對象的動態(tài)管理工作難于有效開展
　　要實(shí)現(xiàn)6000多萬城鄉(xiāng)低保對象“有進(jìn)有出”，保障水平“有升有降”，沒有一支數(shù)量足夠、素質(zhì)優(yōu)良、結(jié)構(gòu)合理的低保工作隊(duì)伍的強(qiáng)力支撐，無異緣木求魚。然現(xiàn)實(shí)情況是，基層低保工作力量十分薄弱，低保對象的動態(tài)管理工作舉步維艱，有的甚至流于形式。而且民政工作人員身份也不一，既有國家正式干部，也有聘用干部，還有工人。福利待遇也偏低。在工作量大、任務(wù)重、人員少、經(jīng)費(fèi)缺、機(jī)構(gòu)不健全的背景下，要把低保對象的動態(tài)管理工作做細(xì)、做實(shí)、做好，很不現(xiàn)實(shí)。
　　
　　三、切實(shí)加強(qiáng)低保對象動態(tài)管理的對策建議
　　
　　(一)全力疏?！俺隹凇?br/>　　第一，把解決有勞動能力的低保對象體面就業(yè)作為疏通“出口”的主渠道。重點(diǎn)開發(fā)以社區(qū)為基礎(chǔ)的支持性就業(yè)崗位，以幫助他們增加收入、建立自信、恢復(fù)自尊。具體措施包括：一是多形式開發(fā)適合低保對象就業(yè)的社區(qū)公益性崗位，如平地造林、河道管理、市容整治、防疫防災(zāi)、社區(qū)安全、特殊困難群體照護(hù)等，使被動的福利轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)性的就業(yè)津貼。二是通過完善資金扶持、稅費(fèi)減免、貸款貼息、專產(chǎn)專營等政策措施，鼓勵和幫助有潛質(zhì)的低保對象自主創(chuàng)業(yè)。同等條件下，政府對其產(chǎn)品和服務(wù)實(shí)施優(yōu)先采購。三是完善“就業(yè)漸退”、“收入豁免”政策。目前已實(shí)行了上述政策的地區(qū)，由于緩沖期短，收入豁免額少，以及低保對象就業(yè)不穩(wěn)定、收入低等諸因素影響，成效并不明顯。因此，低保金的停發(fā)時(shí)間和收入豁免額的確定，應(yīng)本著保護(hù)低保對象就業(yè)意愿，確保他們基本生活不因退保而降低的精神，實(shí)事求是加以規(guī)劃。
　　第二，加大清退“人情?！薄ⅰ瓣P(guān)系保”、“權(quán)力?！钡牧Χ?。使低保制度回歸本意，在人民群眾中重新樹立公平、公開、公正的良好形象。
　　
　　(二)科學(xué)把好“入口”
　　第一，要正確認(rèn)識低保標(biāo)準(zhǔn)與補(bǔ)助水平的內(nèi)在邏輯，使之始終保持著一種正向、良性的關(guān)系，為科學(xué)把好低保制度的“入口”創(chuàng)造良好的制度環(huán)境。就目前情況論，中央短期內(nèi)持續(xù)提高低保補(bǔ)助水平，已對各地的低保標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)成了巨大壓力，有效應(yīng)對之策是，省級人民政府應(yīng)主動順應(yīng)形勢，及時(shí)適度地提高當(dāng)?shù)爻青l(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)，努力使制度恢復(fù)常態(tài)。由此新增的低保資金，主要由地方財(cái)政特別是省級財(cái)政負(fù)擔(dān)。
　　第二，把張榜公布、群眾評議放在低保對象動態(tài)管理工作更加優(yōu)先的位置。為把好低保制度的“人口”，各地結(jié)合實(shí)際創(chuàng)新了許多好的做法，如制定收入核定辦法，實(shí)行“誠信承諾”制度、民主評議聽證制度和義務(wù)監(jiān)督員制度等，也取得了可喜成績。但調(diào)查了解到，在基層社區(qū)，切實(shí)落實(shí)張榜公布、群眾評議等行之有效的方式方法，并把它們置于優(yōu)先位置，更能有效防止“漏保、錯(cuò)?！爆F(xiàn)象發(fā)生，遏制甚至杜絕“人情?！薄ⅰ瓣P(guān)系?！薄ⅰ皺?quán)力?！钡炔涣純A向。
　　
　　(三)重構(gòu)低保工作機(jī)制
　　重點(diǎn)是探索建立獨(dú)立于低保管理審批機(jī)構(gòu)之外的家計(jì)調(diào)查中心(或科室)。通過健全低保工作機(jī)構(gòu)，配足工作人員，落實(shí)工作經(jīng)費(fèi)，必將會極大地改善目前低保對象的動態(tài)管理狀況。但我們認(rèn)為，探索建立獨(dú)立于低保管理審批機(jī)構(gòu)之外的家計(jì)調(diào)查中心，有可能從根本上緩解這一問題。
　　初步設(shè)計(jì)是：家計(jì)調(diào)查中心內(nèi)設(shè)在各區(qū)(縣、市)民政部門，可為事業(yè)單位或行政科室，獨(dú)立于現(xiàn)行低保管理審批機(jī)構(gòu)之外。工作人員全部為具有調(diào)查統(tǒng)計(jì)專長和職業(yè)操守的人士。主要職責(zé)：一是對申請享受最低生活保障待遇及相關(guān)附帶福利待遇的家庭，開展家庭實(shí)際收入情況調(diào)查、評估和核實(shí)。二是依據(jù)有關(guān)低保政策，對低保家庭的收入變化情況進(jìn)行定期或不定期的核查。三是對低保家庭實(shí)際收入有異議的，進(jìn)行復(fù)核評估。四是授權(quán)協(xié)助當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)部門評估低收入家庭經(jīng)濟(jì)狀況及其他事項(xiàng)。
　　
　　(作者單位：中國社科院社會學(xué)研究所)
　　(本欄目策劃、編輯：蘇小