為對產(chǎn)業(yè)結構變動與產(chǎn)業(yè)政策研究有一個更好的國際視野，我們選取了實現(xiàn)工業(yè)化最早的老牌資本主義國家英國，相對較晚工業(yè)化的國家美國、德國、日本，“亞洲四小龍”之一的韓國，分析這些國家產(chǎn)業(yè)結構變動的一般規(guī)律和產(chǎn)業(yè)政策方面的經(jīng)驗教訓，以期對我國的產(chǎn)業(yè)結構調整和產(chǎn)業(yè)政策制定提供有益的經(jīng)驗和啟示。
　　
　　一、主要國家產(chǎn)業(yè)結構變動的一般趨勢
　　
　　各國經(jīng)濟發(fā)展的歷史經(jīng)驗表明，隨著經(jīng)濟發(fā)展和國民收入水平的提高，產(chǎn)業(yè)結構將隨之由低水平均衡向高水平均衡演化，呈現(xiàn)出有序性、階段性和明顯的規(guī)律性特征。
　　
　　(一)第一產(chǎn)業(yè)占GDP比重不斷下降，第二產(chǎn)業(yè)占GDP比重先升后降，第三產(chǎn)業(yè)占GDP比重持續(xù)上升，就業(yè)結構呈現(xiàn)相同的變化趨勢
　　各國產(chǎn)業(yè)結構的重心明顯地按一、二、三次產(chǎn)業(yè)的順序轉換，就業(yè)結構也呈現(xiàn)出相同的變化趨勢。三次產(chǎn)業(yè)結構轉變首先集中在農(nóng)業(yè)向工業(yè)轉變上，第一產(chǎn)業(yè)占國內生產(chǎn)總值的比重不斷下降，大量的農(nóng)業(yè)勞動力脫離農(nóng)業(yè)部門向工業(yè)部門轉移。隨著工業(yè)在國民生產(chǎn)總值和就業(yè)中的比重由快速上升逐步轉為下降，農(nóng)業(yè)部門的勞動力向第三產(chǎn)業(yè)轉移，第三產(chǎn)業(yè)經(jīng)歷了上升、徘徊、再上升，直至發(fā)展成為國民經(jīng)濟中最大產(chǎn)業(yè)的過程。農(nóng)業(yè)產(chǎn)值及勞動力在國民經(jīng)濟中所占比重在較低水平上基本穩(wěn)定后，工業(yè)部門的勞動力進一步向第三產(chǎn)業(yè)轉移，第三產(chǎn)業(yè)在國民經(jīng)濟中所占比重進一步提高。從三次產(chǎn)業(yè)結構演變的歷史進程來看，對應于不同的經(jīng)濟發(fā)展階段，二戰(zhàn)后各國大都經(jīng)歷了“一、二、三”到“二、一、三”再到“三、二、一”的轉變。從就業(yè)結構來看，上世紀80年代后，第三產(chǎn)業(yè)就已經(jīng)成為各國就業(yè)比重最大的產(chǎn)業(yè)。
　　
　　(二)三次產(chǎn)業(yè)趨向融合，產(chǎn)業(yè)結構的軟化和高技術化趨勢日益明顯
　　隨著產(chǎn)業(yè)結構演變的深入，三次產(chǎn)業(yè)之間的界限逐漸模糊，同時服務業(yè)迅速向第一和第二產(chǎn)業(yè)擴張和滲透，信息技術服務成為提高第一產(chǎn)業(yè)和第二產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品競爭力的主要手段。各國產(chǎn)業(yè)結構軟化首先表現(xiàn)為第三產(chǎn)業(yè)比重的迅速提高，其次表現(xiàn)為各產(chǎn)業(yè)內部技術含量的增高。同時，產(chǎn)業(yè)結構的高技術化趨勢也日益明顯。最突出的表現(xiàn)是用高新技術改造傳統(tǒng)工業(yè)，使整個工業(yè)日益高技術化，服務業(yè)等其他產(chǎn)業(yè)的高技術化發(fā)展也在逐步加強。新技術的應用在一定程度上延緩了傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的衰落速度，使部分傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)煥發(fā)新的生命力。
　　
　　(三)人均GDP1000-5000美元階段，各國產(chǎn)業(yè)結構變動呈現(xiàn)出若干共同特征
　　一是一、二產(chǎn)業(yè)比重下降，第三產(chǎn)業(yè)比重明顯上升。美、英、德等國的產(chǎn)業(yè)結構在人均GDP2000美元向5000美元過渡階段，都呈現(xiàn)出一產(chǎn)產(chǎn)值比重持續(xù)下降、二產(chǎn)比重穩(wěn)中有降、第三產(chǎn)業(yè)比重明顯上升的趨勢，而且第三產(chǎn)業(yè)的比重均已達到50％以上。在工業(yè)內部結構中，輕工業(yè)比重下降，重工業(yè)比重快速上升。日本、韓國、墨西哥等國的發(fā)展歷程也體現(xiàn)了這一特征。二是技術創(chuàng)新活動加強，高技術產(chǎn)業(yè)發(fā)展加快。技術創(chuàng)新由引進為主到引進和自主創(chuàng)新并重。三是城市化發(fā)展加速，勞動力轉移步伐加快。各國經(jīng)驗表明，在工業(yè)化的擴張期，城市化水平年均增長率是工業(yè)化起步期的2倍左右。四是資源環(huán)境及社會穩(wěn)定方面的壓力加大。在人均GDP向5000美元邁進的階段，隨著勞動力轉移的加快，經(jīng)濟發(fā)展對土地、能源等的需求也會越來越大，作為后發(fā)國家的勞動力成本優(yōu)勢也逐步喪失。
　　
　　二、主要國家產(chǎn)業(yè)政策比較
　　
　　(一)各國產(chǎn)業(yè)政策的共同點
　　1、財稅政策是各國支持產(chǎn)業(yè)結構調整的主要政策手段
　　在財政支持方面，直接投入、財政補貼、貸款援助等是較為常用的政策手段。各國政府普遍采用財政直接投入的方式來支持技術研發(fā)活動，促進科技創(chuàng)新；通過直接財政投入或提供財政資助來扶持欠發(fā)達地區(qū)發(fā)展；使用財政補貼來引導和鼓勵各類社會資源投入產(chǎn)業(yè)發(fā)展。優(yōu)惠貸款和貸款擔保也日益成為各國政府普遍使用的財政支持政策。此外，日本、美國、韓國等國還利用各種手段為中小企業(yè)提供貸款援助。
　　在稅收優(yōu)惠政策方面，各國政府較為注重間接稅收優(yōu)惠(稅基式優(yōu)惠)政策的運用，涉及較多的是企業(yè)和個人所得稅、增值稅、關稅等稅種。政策目的為加快技術創(chuàng)新、促進落后地區(qū)發(fā)展、扶持中小企業(yè)發(fā)展等。美國、日本、德國等在這方面都有成功的經(jīng)驗，采用的手段包括稅收扣除、加速折舊、提取轉向準備金等。
　　政府采購也是各國政府扶持新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展、保護和擴大本國產(chǎn)品市場的重要政策之一。如美國政府一直通過符合國家產(chǎn)業(yè)政策的企業(yè)產(chǎn)品尤其是高新技術產(chǎn)品實行保護性采購，鼓勵企業(yè)技術創(chuàng)新。日本和韓國政府也強調政府采購產(chǎn)品的國產(chǎn)化率，優(yōu)先采購本國產(chǎn)品。
　　此外，各國還針對環(huán)境保護的需要出臺了相應的財稅政策，以降低污染物排放、減少環(huán)境污染。
　　2、基礎產(chǎn)業(yè)和基礎設施是各國產(chǎn)業(yè)政策重點扶持的領域
　　日本偏向于扶持鋼鐵、煤炭、冶金、化學、機械等基礎工業(yè)，而美國則傾向于扶持基礎設施部門如交通運輸、郵電通訊等部門，同時，政府還長期為農(nóng)業(yè)研究注入資金并致力于農(nóng)業(yè)推廣。韓國注重對農(nóng)業(yè)的扶持，1986年公布了《農(nóng)漁村綜合政策》，增加對農(nóng)業(yè)的投資，放松對農(nóng)村土地流轉的限制。其產(chǎn)業(yè)政策在對鋼鐵、電子等產(chǎn)業(yè)的扶持上也有所側重。英國政府也采取許多措施加強基礎設施和信息服務建設。
　　3、各國產(chǎn)業(yè)政策都重視科技創(chuàng)新，促進高新技術發(fā)展
　　美國為保持世界領先的技術水平，一直集中大量財力人力，投入到風險大、耗時長、費用高的自主型技術創(chuàng)新領域。在半導體微電子技術、光纖通訊、基因工程、軟件開發(fā)、網(wǎng)絡技術等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展過程中，美國都占據(jù)了產(chǎn)業(yè)技術的競爭優(yōu)勢和戰(zhàn)略制高點。戰(zhàn)后日本為了短時間趕上美國的經(jīng)濟發(fā)展水平，采取一系列措施推動企業(yè)的技術進步。主要包括：實行“重要技術研發(fā)經(jīng)費補助金制度”和委托開發(fā)制，推動科技成果產(chǎn)業(yè)化；政府為多用途關鍵技術研究提供巨額資金支持，力爭在生物、人工智能等重要領域具有一定的競爭優(yōu)勢。英國大力支持對傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)進行技術改造和創(chuàng)新，通過對一些“夕陽產(chǎn)業(yè)”進行技術改造、創(chuàng)新和經(jīng)營改革，使其獲得生機，實現(xiàn)新的騰飛。德國也不失時機地制定了發(fā)展計算機、半導體、精細化工和生命科學等高科技產(chǎn)業(yè)的實施計劃，把培育和發(fā)展高科技產(chǎn)業(yè)作為保持經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定增長的戰(zhàn)略措施。韓國政府一直將科學技術進步視為經(jīng)濟發(fā)展的動力之一，注重制定與經(jīng)濟發(fā)展計劃緊密配合的技術進步政策。亞洲金融危機后，韓國開始強調通過科學技術的發(fā)展來帶動產(chǎn)業(yè)結構高級化，推動企業(yè)成為研發(fā)主體。
　　4、各國尤其是后發(fā)國家都實行一定程度的貿(mào)易保護政策
　　日本在出口產(chǎn)品具備一定競爭力之前，實行嚴密的保護政策，限制“競爭性進口”和外國企業(yè)在日本投資設廠。針對不同的情況，多次調整了進口商品的稅率，加強關稅的保護作用。在非關稅壁壘方面，通過外匯配額、外匯預算、進口擔保金等制度，對與國內保護產(chǎn)業(yè)相競爭的產(chǎn)品，實行嚴厲的進口限制。韓國等新興工業(yè)化國家也通過推行適度的貿(mào)易保護政策在本國扶植起了一批競爭力較強的資本、技術和知識密集型產(chǎn)業(yè)。
　　5、產(chǎn)業(yè)政策制定和執(zhí)行的法制化程度較高
　　為更好地對壟斷性行業(yè)進行管制，美國制訂了反托拉斯政策，并用法律形式強制實施。其主要目的是維護有效的競爭，通過法制化的市場競爭規(guī)則來規(guī)范壟斷集團的行為?！吨x爾曼法》、《克萊頓法》和《聯(lián)邦貿(mào)易委員會法》等法律實施后，進一步細化和明確了反壟斷的具體措施，構成了美國抑制壟斷、促進公平競爭的法律框架。德國也高度重視運用法律手段促進結構調整。《地區(qū)結構政策原則》(1968)，《改善地區(qū)經(jīng)濟結構共同任務法》(1969)，《托管法》(1990，統(tǒng)一后)，《產(chǎn)業(yè)結構調整法》(1995)。通過這些法律手段，保障了市場經(jīng)濟秩序，促進了結構轉換和經(jīng)濟發(fā)展。上世紀60--80年代，韓國政府也先后出臺了《特定工業(yè)培育法》、《稅收減免法》、《產(chǎn)業(yè)發(fā)展法》等法律法規(guī)，積極引導和扶持特定產(chǎn)業(yè)做大作強，并通過《奧地開發(fā)促進法》、《農(nóng)漁村開發(fā)促進法》、《國土綜合開發(fā)計劃法》等法律的推行進一步促進其區(qū)域產(chǎn)業(yè)結構的調整。
　　
　　(二)各國產(chǎn)業(yè)政策的主要差異
　　盡管各國產(chǎn)業(yè)政策有共同之處，但也存在明顯差異，主要表現(xiàn)在：
　　1、各國產(chǎn)業(yè)政策干預產(chǎn)業(yè)結構調整的程度不同
　　美國是典型的自由競爭型市場經(jīng)濟。其私營產(chǎn)業(yè)部門占國內生產(chǎn)總值的比重較高，2000年以來一直維持在87％以上。產(chǎn)業(yè)政策也盡量不直接干預經(jīng)濟資源在各產(chǎn)業(yè)間的分配，主要是為產(chǎn)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造條件。英國也主要是依靠市場力量引導結構調整，充分發(fā)揮其“看不見的手”的作用，同時，政府從宏觀上給予政策引導和鼓勵。德國實行社會市場經(jīng)濟制度。其基本特征是市場原則和社會均衡原則相結合。國家產(chǎn)業(yè)政策的任務是管理與監(jiān)督市場的競爭，校正市場結果，消除在市場運作中的經(jīng)濟不均衡。
　　日本和韓國是典型的政府主導型的市場經(jīng)濟，政府的各種支持性政策占據(jù)主導地位。兩國政府的直接介入程度都較高，主要通過財稅政策扶持主導產(chǎn)業(yè)發(fā)展，實現(xiàn)結構調整，引導社會資源重新組合和再配置，實現(xiàn)國家干預與市場機制的協(xié)調統(tǒng)一。日本為了實現(xiàn)其趕超戰(zhàn)略，政府精心制定產(chǎn)業(yè)結構政策，主動促使經(jīng)濟資源分配于各個產(chǎn)業(yè)，其產(chǎn)業(yè)政策在產(chǎn)業(yè)發(fā)展和結構調整中起著不可或缺的重要作用。韓國在工業(yè)化初期主要采取了強有力的“政府主導型”產(chǎn)業(yè)政策，其中包括通過政府直接干預金融活動而使金融業(yè)成為“政策金融”，為重化工業(yè)部門的發(fā)展提供了大量的低息政策性資金；采取強有力干預，促進企業(yè)合并，擴大企業(yè)規(guī)模，以提高產(chǎn)業(yè)的集中度等。
　　2、政策手段的著力點和作用效果不同
　　日本、韓國的產(chǎn)業(yè)政策中，計劃手段有重要的作用，而在美國和德國的市場經(jīng)濟模式中，計劃的作用較小。韓國第一個五年計劃重點扶持了水泥、化工、鋼鐵、紡織等產(chǎn)業(yè)，二五重點扶持了機械、造船、電子、鋼鐵等，三五、四五重點扶持了重化學工業(yè)建設，逐步形成了一批支柱產(chǎn)業(yè)并帶動了經(jīng)濟快速發(fā)展。而美國、德國、英國等國，其政府功能轉向秩序導向為主。
　　
　　三、對我國的啟示
　　
　　(一)準確把握產(chǎn)業(yè)結構演變的趨勢和規(guī)律，制定和實施有利于促進產(chǎn)業(yè)結構高級化的產(chǎn)業(yè)政策
　　國際經(jīng)驗表明，不同時期，經(jīng)濟發(fā)展的不同階段產(chǎn)業(yè)政策的重點應該不同。當前我國產(chǎn)業(yè)政策的著力點既要注意消除在市場運作中的經(jīng)濟不均衡，比如工業(yè)與服務業(yè)、農(nóng)業(yè)的不均衡，產(chǎn)業(yè)發(fā)展的空間非正常性不均衡等，又要注意實現(xiàn)國家干預與市場機制的協(xié)調統(tǒng)一。既要注意產(chǎn)業(yè)的發(fā)展導向政策，又要注意產(chǎn)業(yè)的秩序導向政策。當前我國正處于人均GDP從2000-5000美元邁進的特殊歷史時期，更要吸取主要市場經(jīng)濟國家的經(jīng)驗和教訓，制定和實施科學合理的產(chǎn)業(yè)政策。
　　
　　(二)產(chǎn)業(yè)政策制定和實施必須從本國國情出發(fā)，充分發(fā)揮自身優(yōu)勢
　　美國克林頓政府以產(chǎn)業(yè)技術政策為核心的產(chǎn)業(yè)政策造就了美國新經(jīng)濟，而日本的產(chǎn)業(yè)技術應用能力強，基礎研究不夠，制定的產(chǎn)業(yè)政策沒有考慮到本國的實際情況，再加上日本缺乏能開展經(jīng)濟業(yè)務和良好的投資環(huán)境，及水、電和物流等費用極高，各種限制多，吸引外資乏力。不僅在力圖超越美國時后勁不足，而且導致本國長達10年的經(jīng)濟蕭條。因此，制定產(chǎn)業(yè)政策和調整產(chǎn)業(yè)結構，要揚長避短，充分發(fā)揮自身的優(yōu)勢。只有從國情出發(fā)，在充分了解和把握本國在資源和經(jīng)濟方面的優(yōu)勢和劣勢的基礎上制定和實施產(chǎn)業(yè)政策，才能真正收到實效。
　　由于我國產(chǎn)業(yè)發(fā)展存在空間的巨大不平衡性、行業(yè)發(fā)展的巨大差異性，所以當前我國產(chǎn)業(yè)政策的功能導向是復合性的，需要政府主導扶持的是技術創(chuàng)新及其服務，以及圍繞這個核心展開的前后向聯(lián)系與環(huán)節(jié)。我們應當吸取美國的成功做法和日本的經(jīng)驗教訓，利用產(chǎn)業(yè)政策的導向作用，努力尋找一條符合中國國情的技術創(chuàng)新之路。在技術引進時，要從總體上對我國的生產(chǎn)要素現(xiàn)狀、市場規(guī)模、社會文化環(huán)境、消化吸收能力等方面進行評估，突出重點，多渠道、多形式引進適用的先進技術，要明確社會經(jīng)濟發(fā)展的目標，根據(jù)我國國情和社會經(jīng)濟條件，全方位地選擇適用的關鍵技術。
　　
　　(三)產(chǎn)業(yè)政策制定必須具備世界眼光，有利于參與經(jīng)濟全球化條件下的國際分工
　　20世紀90年代以來，美國一方面從發(fā)展中國家進口勞動密集型、污染較重和附加值低的產(chǎn)品，使這些產(chǎn)業(yè)向發(fā)展中國家轉移；另一方面通過與發(fā)達國家進行知識與技術密集型產(chǎn)品的合作，進一步推動國內產(chǎn)業(yè)向技術密集型發(fā)展。憑借自身在信息產(chǎn)業(yè)等領域的科技領先優(yōu)勢，美國占據(jù)了國際分工中的領先地位。日本通過產(chǎn)業(yè)政策來進行產(chǎn)業(yè)扶持也始終建立在開放的思路之上，從一開始就是以打入國際市場為目標。作為新興市場經(jīng)濟體，韓國從其自身資源的狀況出發(fā)，自60年代初開始實施從進口替代到出口導向的調整，發(fā)展外向型經(jīng)濟，以擴大產(chǎn)品出口，推動了自身產(chǎn)業(yè)結構的高級化和國際化。我國的自然資源狀況不同于美日韓，制定的產(chǎn)業(yè)政策也顯然不同于他們，但其在發(fā)展外向型經(jīng)濟過程中，鼓勵企業(yè)面向國際市場，提高企業(yè)國際競爭力的經(jīng)驗是值得借鑒的。我們要積極利用全球產(chǎn)業(yè)轉移帶來的機遇，加快調整和提升國內產(chǎn)業(yè)。在制定促進外資引進的產(chǎn)業(yè)政策時，也要按產(chǎn)業(yè)部門有步驟、分階段地對外資開放。
　　
　　(四)產(chǎn)業(yè)政策制定和實施必須遵循市場經(jīng)濟的運行要求，以企業(yè)為核心對產(chǎn)業(yè)結構進行調整
　　美國的產(chǎn)業(yè)政策著重于通過營造良好的法律保障環(huán)境和基礎設施條件，形成有利于主導產(chǎn)業(yè)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結構高級化的外部環(huán)境，充分發(fā)揮企業(yè)的主體作用。韓國從上世紀90年代后期開始，也逐漸由政府主導產(chǎn)業(yè)結構調整轉換為以企業(yè)為主體，已經(jīng)初見成效。上世紀90年代以來日本經(jīng)濟長期乏力的教訓在于忽視了企業(yè)的主體地位。政府可以通過制定和實施產(chǎn)業(yè)政策來對企業(yè)的行為加以引導，但不能直接參與到企業(yè)的經(jīng)營行為中去，不能包辦企業(yè)的重組進程。目前我國的市場機制還不健全，相關制度還有待進一步完善。要在借鑒國外經(jīng)驗教訓的基礎上，正確處理好管制和競爭的關系，以市場機制為基礎，將產(chǎn)業(yè)政策側重于“市場失靈”的領域。政府主要營造有利于公平競爭的環(huán)境，妥善處理政企關系，掌握好政府干預的時機和力度，應充分發(fā)揮企業(yè)的市場主體作用。
　　
　　(五)加強產(chǎn)業(yè)政策制定和實施的民主化、法制化和科學化
　　日本政府正是通過制定適應不同發(fā)展階段的產(chǎn)業(yè)政策及相應的法律或政令等，在戰(zhàn)后迅速實現(xiàn)了經(jīng)濟復興和向世界經(jīng)濟大國的邁進。韓國政府也有嚴格的法律手段保證產(chǎn)業(yè)政策的實施。目前我國正處在新的發(fā)展階段，正在對經(jīng)濟結構進行戰(zhàn)略性調整，政策的手段還不夠有效，系統(tǒng)配套性欠缺。在制定政策過程中，還沒有充分建立起政府、行業(yè)協(xié)會和企業(yè)形成共識的交流協(xié)商機制，一些政策目標還不適應市場需求和體制環(huán)境變化的需要。因此，就更應該完善產(chǎn)業(yè)政策制定的決策體系，改善制定方法。政策的實施手段和調控方式也要由行政干預為主轉為以法律、財稅、金融和信息等手段為主，加強各項政策之間的協(xié)調配合，切實避免以往我國產(chǎn)業(yè)政策作用機制的偏差。
　　
　　(作者單位：國家發(fā)展改革委經(jīng)濟研究所、中國社會科學院投資系)
　　(本欄目策劃、編輯：李志