摘要：本文闡述了人大民主在當(dāng)代中國(guó)整個(gè)政治架構(gòu)的軸心地位，建議積極推動(dòng)地方政權(quán)和基層政權(quán)的競(jìng)爭(zhēng)性選舉；強(qiáng)化人大的立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)、決定權(quán)，打造人大的強(qiáng)勢(shì)民主；按照依法執(zhí)政的要求，發(fā)揮中共在人大民主中的主導(dǎo)地位；借助于互聯(lián)網(wǎng)和信息技術(shù)，使人大民主在網(wǎng)絡(luò)與實(shí)體之間良性互動(dòng)。

關(guān)鍵詞：人大民主； 競(jìng)爭(zhēng)性選舉； 網(wǎng)絡(luò)民主； 人大代表

中圖分類號(hào)：DF02 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：Ａ 文章編號(hào)：１００４－０５４４（２００8）11－００60－０3

我國(guó)憲法規(guī)定，中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民。由于全體人民不可能直接行使國(guó)家權(quán)力，因此按照憲政安排，這些權(quán)力授予由人民直接或間接選舉產(chǎn)生的人大代表來(lái)行使。也正是在這個(gè)意義上，浦興祖教授將當(dāng)代中國(guó)民主分為人大民主、黨內(nèi)民主和社會(huì)民主，并認(rèn)為人大民主是首要民主。[1]筆者深表贊同，并進(jìn)一步認(rèn)為，人大民主應(yīng)在整個(gè)民主架構(gòu)中發(fā)揮軸心作用。但是，制度規(guī)定并不等于現(xiàn)實(shí)的政治實(shí)踐，由于種種原因，人大及其人大制度在現(xiàn)實(shí)民主活動(dòng)中仍有尚待改進(jìn)之處，憲法和法律賦予人大的一些職能還沒(méi)有完全發(fā)揮。黨的十七大再次明確要堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度，為此強(qiáng)有力地推動(dòng)人大民主運(yùn)轉(zhuǎn)就成為一項(xiàng)理性選擇。

一、 按照公開(kāi)、公平、公正原則，積極推動(dòng)地方政權(quán)和基層政權(quán)的競(jìng)爭(zhēng)性選舉

改革開(kāi)放30年來(lái)，我國(guó)選舉制度改革的最大成果之一是實(shí)行了人大代表和政府副職領(lǐng)導(dǎo)人的差額選舉。按照有關(guān)規(guī)定，地方國(guó)家機(jī)關(guān)正職領(lǐng)導(dǎo)人產(chǎn)生方式彈性較大，可等額可差額，由于法律規(guī)定留有余地，各地的做法一般都在搞等額選舉。這種正職領(lǐng)導(dǎo)人的等額選舉使選舉的競(jìng)爭(zhēng)性大打折扣，使人大代表在投票時(shí)無(wú)可選擇，這也導(dǎo)致選舉人投票的政治功效感變?nèi)?，認(rèn)為投不投票都是唯一候選人當(dāng)選，因此不愿意參與到這種等額選舉的活動(dòng)中?；谶@種情況，積極探索地方政府正職領(lǐng)導(dǎo)人的競(jìng)爭(zhēng)性差額選舉應(yīng)當(dāng)提到議事日程。具體的做法是，在組織正職領(lǐng)導(dǎo)人的選舉時(shí)，應(yīng)設(shè)定兩名候選人進(jìn)行差額選舉，在兩名候選人初步提名和最后確認(rèn)時(shí)不要安排“陪選者”，以避免兩個(gè)候選人極強(qiáng)極弱的現(xiàn)象發(fā)生，其目的就是增加正職領(lǐng)導(dǎo)人選舉的競(jìng)爭(zhēng)性和選舉人的可選擇性。此其一。

其二，前幾年我國(guó)部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)出現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)直接選舉的個(gè)案，[2]應(yīng)該說(shuō)這種做法不符合現(xiàn)行的政府組織法的規(guī)定，但直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)卻極大地激發(fā)了基層群眾的參與意識(shí)，選舉的結(jié)果也充分反映了民意。為此，不妨改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)候選人產(chǎn)生方式，擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)候選人直選的試點(diǎn)，候選人由選民直接選舉產(chǎn)生，然后交鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會(huì)確認(rèn)。這樣一來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會(huì)的工作重點(diǎn)應(yīng)放在重大事務(wù)的決定和日常的監(jiān)督上，與此同時(shí)也要積極探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表在人代會(huì)閉會(huì)期間發(fā)揮作用的途徑和方式。

其三，應(yīng)采取有效措施鼓勵(lì)基層人大代表的競(jìng)爭(zhēng)選舉，并逐漸提升人大代表直接選舉的層級(jí)和范圍。鄧小平同志曾在20世紀(jì)80年代講“大陸在下個(gè)世紀(jì)，經(jīng)過(guò)半個(gè)世紀(jì)以后可以實(shí)行普選?！盵3]這句話被很多人解讀為小平關(guān)于普選的時(shí)間表，即2050年以后全國(guó)要搞普選。筆者認(rèn)為，全國(guó)人大代表直選不能貿(mào)然推行，原因是我國(guó)國(guó)情復(fù)雜、區(qū)域之間差異較大，再加上選民的素質(zhì)有一個(gè)逐漸提高的過(guò)程。但我們?cè)谀壳斑@個(gè)階段可以嘗試向地級(jí)市人大代表直選提升，也就是說(shuō)，在條件較為成熟的地方進(jìn)行地市級(jí)人大代表的直選試驗(yàn)。

其四，消除城市選民和農(nóng)村選民投票效力上的不平等。我國(guó)《選舉法》規(guī)定，人大代表的城鄉(xiāng)比例是：“省、自治區(qū)、直轄市應(yīng)選全國(guó)人民代表大會(huì)代表的名額，由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)按照農(nóng)村每一代表所代表的人口數(shù)四倍于城市每一代表所代表的人口數(shù)的原則分配?！边@就是說(shuō)，同樣的人口數(shù)，農(nóng)村的代表名額只有城鎮(zhèn)的1/4。這種規(guī)定使人大代表中農(nóng)民代表很少，代表反映農(nóng)民的訴求受到影響。2007年3月16日，全國(guó)人大通過(guò)關(guān)于十一屆全國(guó)人大代表名額和選舉問(wèn)題的決定，首次明確規(guī)定了“在農(nóng)民工比較集中的省、直轄市，應(yīng)有農(nóng)民工代表”。黨的十七大建議“逐步實(shí)行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表”，使城市選民與農(nóng)村選民的“等量人口產(chǎn)生等量代表”平等選舉權(quán)將得到實(shí)現(xiàn)，這一改革措施必將消除選舉中的城鄉(xiāng)差異，進(jìn)一步擴(kuò)大廣大農(nóng)民在人大代表中的比例，擴(kuò)大他們?cè)趪?guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)中的發(fā)言權(quán)，有利于將來(lái)逐步消除城鄉(xiāng)差別?？梢韵胂?，不久的將來(lái)，農(nóng)村人口與城鎮(zhèn)居民在人大代表人數(shù)上將會(huì)持平，農(nóng)民的政治地位將逐步提高，在人民代表大會(huì)中也將有更多的發(fā)言權(quán)。

二、 優(yōu)化制度設(shè)計(jì)，打造人大的強(qiáng)勢(shì)民主

立法權(quán)、重大事項(xiàng)決定權(quán)、監(jiān)督權(quán)、人事任免權(quán)是憲法和法律賦予人大及其常委會(huì)的基本職權(quán)。有人對(duì)人大工作編的順口溜是：“制定部門已經(jīng)制定了的法律，決定人家已經(jīng)決定了的事項(xiàng)，任免組織已經(jīng)確定了的人選，監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)讓你監(jiān)督的問(wèn)題。”上述說(shuō)法雖有些片面但也反映出一些實(shí)情。公正立法、科學(xué)立法、開(kāi)門立法，其目的就是制定出良法，以避免“國(guó)家利益部門化、部門利益法律化”的惡法之治。具體來(lái)說(shuō)，就是在立法過(guò)程中，應(yīng)積極吸收各層面、各群體的意見(jiàn)，特別是專家們的意見(jiàn)，這些專家應(yīng)該包括法律、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)管理、環(huán)保等行業(yè)的專家學(xué)者，這些專家可以為制定立法規(guī)劃和立法計(jì)劃提供咨詢；為起草、審議地方性法規(guī)提供專門咨詢；及時(shí)對(duì)法律、法規(guī)實(shí)施中存在的問(wèn)題反饋意見(jiàn)；以個(gè)人名義進(jìn)行立法調(diào)研等，以此提高立法質(zhì)量。此其一。

其二，在行使重大事項(xiàng)決定權(quán)、人事任免權(quán)、監(jiān)督權(quán)（特別是財(cái)政預(yù)算審查）時(shí)，根據(jù)公正客觀的原則，敢于行使否決權(quán)。廣東等地的一些地方人大否決政府的專項(xiàng)報(bào)告、財(cái)政預(yù)算的事例越來(lái)越多，甚至還出現(xiàn)了地方人大行使特別問(wèn)題調(diào)查權(quán)、質(zhì)詢權(quán)，這本身也反映出人大民主的強(qiáng)勢(shì)。比如，2001年2月14日，遼寧省沈陽(yáng)市十二屆人大四次會(huì)議上，該市中級(jí)人民法院副院長(zhǎng)所作的2000年沈陽(yáng)市中院工作報(bào)告，因贊成票沒(méi)有超過(guò)半數(shù)未被通過(guò)。還比如，近幾年廣東省開(kāi)人大會(huì)議，代表們一直盯著省直機(jī)關(guān)幼兒園的財(cái)政撥款。在代表們連續(xù)三年的“猛攻”下，該項(xiàng)撥款已由每年2000多萬(wàn)元減少了1000多萬(wàn)元。經(jīng)過(guò)人大代表的努力，廣東省人大財(cái)經(jīng)委員會(huì)開(kāi)始醞釀起草《廣東省預(yù)算審批監(jiān)督條例》(草案)，進(jìn)一步明確人大及其常委會(huì)對(duì)預(yù)算編制、預(yù)算準(zhǔn)款的知情權(quán)，人大常委會(huì)初審和人代會(huì)審議預(yù)算案的修正權(quán)，對(duì)政府違法的處置權(quán)。2001年2月19日，該條例草案獲得通過(guò)。

其三，人代會(huì)閉會(huì)期間人大常委會(huì)和人大代表發(fā)揮作用的平臺(tái)應(yīng)積極構(gòu)建。一些網(wǎng)友評(píng)論說(shuō)，兩會(huì)的熱潮與會(huì)后的冷清，使兩會(huì)政治和日常政治的巨大反差突顯出來(lái)，人代會(huì)一結(jié)束，部分人大代表集體失語(yǔ)，反映出人大民主在閉會(huì)期間的弱勢(shì)。扭轉(zhuǎn)這些弱勢(shì)的根本之策就在于搭建閉會(huì)期間的議政平臺(tái)，有些人大代表們?cè)O(shè)立了人大代表工作室，及時(shí)傾聽(tīng)選民的聲音，融合選民的利益訴求，就是一種比較好的形式。另外，一些區(qū)縣出臺(tái)了相關(guān)規(guī)定，符合議案基本條件、準(zhǔn)備成熟的，也可以在大會(huì)閉會(huì)期間提出，由區(qū)（市）縣人大常委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)送交市人大常委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)與大會(huì)期間提出的議案一并處理。

三、 按照依法執(zhí)政的要求，發(fā)揮中共在人大民主中的主導(dǎo)地位

黨和人大的關(guān)系問(wèn)題是當(dāng)前政治建設(shè)和政治體制改革一個(gè)繞不開(kāi)的問(wèn)題。新中國(guó)成立以來(lái)，中國(guó)共產(chǎn)黨在很長(zhǎng)一段時(shí)間過(guò)分強(qiáng)調(diào)黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)，建立了高度集權(quán)的政治體制和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，從而形成一元化的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，使傳統(tǒng)執(zhí)政方式最終確立起來(lái)。這種傳統(tǒng)執(zhí)政方式的特點(diǎn)是國(guó)家權(quán)力過(guò)分集中于黨委。在國(guó)家政權(quán)架構(gòu)的設(shè)計(jì)和運(yùn)行過(guò)程中，作為執(zhí)政黨，中國(guó)共產(chǎn)黨組織體系外在于政權(quán)體制之外，對(duì)政權(quán)發(fā)號(hào)施令。改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，就是要改變過(guò)去以黨代政、以黨統(tǒng)政的傳統(tǒng)執(zhí)政方式。為此，筆者主張，執(zhí)政黨不要外在于凌駕于政權(quán)體系之上、之外，而是要進(jìn)入到國(guó)家政權(quán)當(dāng)中，通過(guò)在政權(quán)任職的中共黨員發(fā)揮執(zhí)政黨的功能；要改變過(guò)去那種黨向國(guó)家和社會(huì)直接發(fā)號(hào)施令的做法，避免簡(jiǎn)單地將本黨的方針、主張、決定直接變成國(guó)家政權(quán)的管理活動(dòng)和行為，不能簡(jiǎn)單地以本黨的方針、政策、主張、決定作為要求全體公民服從的依據(jù)。

對(duì)于執(zhí)政的中國(guó)共產(chǎn)黨來(lái)說(shuō)，要有效地將本黨的執(zhí)政意圖和主張加以貫徹，就應(yīng)當(dāng)通過(guò)政權(quán)機(jī)關(guān)行使法定權(quán)力，而不應(yīng)當(dāng)撇開(kāi)人大、政府直接由黨組織去貫徹。否則，不僅會(huì)使執(zhí)政黨陷入具體的行政事務(wù)、削弱黨研究政策、制定方針的能力，而且會(huì)降低國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的權(quán)威，從而降低黨推薦到國(guó)家機(jī)關(guān)擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的本黨優(yōu)秀分子的權(quán)威。要做到這點(diǎn)，須實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)轉(zhuǎn)化、一個(gè)率先”。具體來(lái)說(shuō)：

第一，身份的轉(zhuǎn)化。措施是鼓勵(lì)黨員和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部競(jìng)選人大代表，在競(jìng)爭(zhēng)性選舉中成為各級(jí)人大的人大代表。進(jìn)入人大后，通過(guò)推薦或其他組織程序成為人大常委會(huì)的專職委員、專門委員會(huì)組成人員，使黨員身份轉(zhuǎn)換為國(guó)家代議機(jī)構(gòu)的代表。

第二，意志的轉(zhuǎn)化。在黨內(nèi)經(jīng)過(guò)民主、科學(xué)決策形成立法、政策、人事等建議。在人大會(huì)議期間，以這些代表、人大黨組或者執(zhí)政黨的名義向人大及其常委會(huì)或?qū)ｉT委員會(huì)，作為立法建議、政策建議、人事建議提出。經(jīng)過(guò)上述代表的努力，這些建議成為國(guó)家法律、政府法令或決定，使黨推薦的人選在國(guó)家機(jī)關(guān)中擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，使黨的意志轉(zhuǎn)換為國(guó)家意志。在投票或作出決定過(guò)程中，中共應(yīng)嚴(yán)格紀(jì)律約束，保證這些代表統(tǒng)一行動(dòng)。在組織關(guān)系上，這些代表、人大黨組成員必須服從相應(yīng)黨組織的決定。為什么在一些人大選舉中，中共人大代表卻對(duì)上級(jí)黨委提名的候選人投了反對(duì)票，是因?yàn)樯霞?jí)所提之人沒(méi)有充分聽(tīng)取和吸收這些代表的意見(jiàn)。因此，中共的各項(xiàng)建議必須經(jīng)過(guò)黨內(nèi)民主的充分協(xié)商產(chǎn)生，這是要求中共代表嚴(yán)格按上級(jí)意圖投票的前提和基礎(chǔ)。

第三，一個(gè)率先。這些代表應(yīng)該率先遵守由他們提出并通過(guò)的國(guó)家法律、政府法令或決定，并進(jìn)行解釋說(shuō)服宣傳工作，贏得非黨代表的支持和贊同，這是因?yàn)檫@些建議、提議是黨內(nèi)充分協(xié)商、黨員代表同意的集中意志，黨員代表有義務(wù)和責(zé)任率先遵守。

四、 借助于互聯(lián)網(wǎng)和信息技術(shù)，使人大民主在網(wǎng)絡(luò)與實(shí)體之間良性互動(dòng)

互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)正在改變?nèi)藗兊纳鏍顟B(tài)，它越來(lái)越成為民意表達(dá)的重要渠道之一。實(shí)踐表明，網(wǎng)絡(luò)民主是網(wǎng)絡(luò)空間的虛擬民主，盡管是以數(shù)字化、電子化等形式展示的虛擬民主，但虛擬民主所反應(yīng)的內(nèi)容卻是現(xiàn)實(shí)政治生活中人民的一種利益要求、民意表達(dá)，是現(xiàn)實(shí)民主(或?qū)嶓w民主)要求在網(wǎng)絡(luò)空間的反應(yīng)和體現(xiàn)。換句話說(shuō)，網(wǎng)民在網(wǎng)絡(luò)上所表達(dá)的意志實(shí)際上是對(duì)現(xiàn)實(shí)生活的投射。據(jù)最新一期的《中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計(jì)報(bào)告》提出的數(shù)據(jù)顯示，截止到2007年12月底，我國(guó)大陸網(wǎng)民數(shù)已增至2.1億人。[4]每年人代會(huì)期間，幾千名人大代表與場(chǎng)外的億萬(wàn)網(wǎng)民互動(dòng)，人大代表的議案、提案和建議與網(wǎng)民的留言、留貼互補(bǔ)，許多網(wǎng)友通過(guò)網(wǎng)絡(luò)成為“不在場(chǎng)”的網(wǎng)絡(luò)人大代表，這些虛擬的人大代表通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)為人代會(huì)建言獻(xiàn)策、提問(wèn)討論、熱情參與。網(wǎng)民通過(guò)影響人大代表政協(xié)委員，進(jìn)而影響國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，影響政府。各級(jí)人大也越來(lái)越注意收集網(wǎng)絡(luò)民意，并努力把這種從虛擬空間迸發(fā)出來(lái)的民意轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)中的決策依據(jù)。一些人大代表在網(wǎng)上專門設(shè)立議政型主頁(yè)、論壇、博客，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)征集建議與提案，這些都顯示了網(wǎng)絡(luò)作為政治決策與民意表達(dá)相互溝通的一個(gè)直接平臺(tái)正在發(fā)揮作用。為此，推進(jìn)人大民主，就是要將虛擬的網(wǎng)絡(luò)民意與實(shí)體的公民訴求結(jié)合起來(lái)，形成網(wǎng)絡(luò)人大民主與實(shí)體人大民主的良性互動(dòng)。

參考文獻(xiàn)：

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[2]肖立輝.中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)選舉制度改革研究[J].中國(guó)社會(huì)科學(xué)（英文版），2004，(1).

[3]鄧小平文選(第3卷)[M].北京：人民出版社，1993.

[4]中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心.中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計(jì)報(bào)告，www.cnnic.net.cn.

責(zé)任編輯 張國(guó)強(qiáng)