蔡麗沙

摘要：新公共管理運(yùn)動是公共行政理論學(xué)界和實務(wù)界試圖擺脫傳統(tǒng)管理主義對官僚機(jī)構(gòu)的過度依賴，轉(zhuǎn)而更多地通過經(jīng)濟(jì)理性主義的途徑給予管理主義新的釋意而持續(xù)性的探索且最終引發(fā)的一股全球性的公共行政改革浪潮。本文在對陷入困境中的新公共管理運(yùn)動價值取向的反思中，指出了新公共管理運(yùn)動價值目標(biāo)的單一性，價值手段的局限性。

關(guān)鍵詞：新公共管理運(yùn)動價值取向

反思

1新公共管理運(yùn)動價值取向

伴隨著對傳統(tǒng)公共行政模式的理論批判和對現(xiàn)實進(jìn)行改革創(chuàng)新的需要，從20世紀(jì)80年代開始，西方各主要發(fā)達(dá)國家掀起了政府改革運(yùn)動。

新公共管理運(yùn)動從開始到現(xiàn)在已經(jīng)歷時多年，各國根據(jù)各自的國情推出了各種各樣的改革措施與手段，但核心內(nèi)容大致相同。歐文·E·休斯認(rèn)為，“新公共管理運(yùn)動存在著普遍的一致性”。新公共管理運(yùn)動的普遍一致性是由其價值取向決定的，新公共管理運(yùn)動的主要價值取向為：

1.1主張市場導(dǎo)向由于新公共管理運(yùn)動市場導(dǎo)向思想的影響，新公共管理運(yùn)動主張顧客導(dǎo)向，主張政府的社會職責(zé)是根據(jù)顧客的需求向顧客提供服務(wù)，政府服務(wù)以顧客或市場為導(dǎo)向，只有顧客驅(qū)動的政府才能滿足多樣化的社會需求并促進(jìn)政府服務(wù)質(zhì)量的提高。同時新公共管理運(yùn)動也引入競爭這一市場手段，注重政府活動的產(chǎn)出結(jié)果。

1.2主張管理主義新公共管理運(yùn)動強(qiáng)調(diào)政府需要專業(yè)化的管理，政府應(yīng)廣泛采用企業(yè)經(jīng)營部門成功的管理手段和經(jīng)驗，在公共部門的管理中強(qiáng)調(diào)私營部門管理的理論、方法、技術(shù)及模式，并加以運(yùn)用。除實施明確績效目標(biāo)控制外，還強(qiáng)調(diào)重視人力資源管理，強(qiáng)調(diào)成本—效率分析、全面質(zhì)量管理，主張全面的貨幣化激勵。

1.3主張文官非中立新公共管理運(yùn)動認(rèn)為應(yīng)正視行政所具有的濃厚的政治色彩，強(qiáng)調(diào)文官與政務(wù)官之間的相互影響是不可避免的且存在著密切的互動和滲透關(guān)系。主張通過正視執(zhí)行機(jī)構(gòu)和公務(wù)員的政治功能，不僅能使公務(wù)員盡職盡責(zé)地執(zhí)行政策，更能使他們以主動的態(tài)度設(shè)計政策議程，并善用裁量權(quán)發(fā)展公共政策，使政策更好地發(fā)揮其社會功能。同時主張對部分高級文官實行政治任命，讓他們參與政策的制定過程，并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，以保持他們的政治敏感性。

2新公共管理運(yùn)動價值取向困境

新公共管理運(yùn)動對當(dāng)代西方政府管理實踐及模式所產(chǎn)生的深刻影響是不爭的事實。它在相當(dāng)程度上改善了西方國家的公共管理水平，促進(jìn)了西方國家經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展，滿足了更多的公共服務(wù)需求，引起了對公共部門效率的重視。在新公共管理運(yùn)動中，以結(jié)果和績效為目標(biāo)取向的政府行為與政府的公共性要求越來越偏離，導(dǎo)致了公共利益的受損和公共福利的降低以及公共責(zé)任的缺失，損害民主政治的根基。新公共管理運(yùn)動價值取向面臨著以下的困境：

2.1公共精神流失公共精神是現(xiàn)代公共管理的首要規(guī)范性價值取向。公共行政或公共管理的獨特性在于公共性。離開了公共性，公共行政就失去了自己的方向和宗旨，失去了合法性基礎(chǔ)。新公共管理運(yùn)動主張：通過市場信號來確立當(dāng)代政府管理的事務(wù)，通過回應(yīng)顧客要求來提出當(dāng)代政府行為的重點，通過市場競爭來進(jìn)行調(diào)節(jié)公共利益的動作。

2.2民主價值背離公共行政在本質(zhì)上是以民主憲政為基石，強(qiáng)調(diào)追求人民主權(quán)、公民權(quán)利、_人性尊嚴(yán)、社會公正、公共利益、社會責(zé)任等多元價值的。而新公共管理運(yùn)動擺脫不了官僚制理論的效率追求思想的影響，過分強(qiáng)調(diào)對效率和工具理性的追求，并不注重對民主行政的追求。正如登哈特所說：在被新公共管理理論家奉為圣經(jīng)的奧斯本和蓋布勒的《重塑政府》那本書中，如果你去查閱它的索引，你將不公找到諸如正義、公平、參與甚至領(lǐng)導(dǎo)等詞中的任何一個，你也不會找到公民和公民資格這樣的概念。

2.3公共利益受損新公共管理所依據(jù)的理念是：政府應(yīng)該創(chuàng)造像市場那樣的選擇舞臺，在這個舞臺上，個人作為顧客能夠根據(jù)他們的自身利益做出選擇。新公共管理運(yùn)動倡導(dǎo)把公民視為顧客，堅持顧客導(dǎo)向，以顧客滿意為宗旨。顧客的強(qiáng)調(diào)容易使新公共管理者用顧客對企業(yè)的重要性來代替公民—政府間關(guān)系，從而把公共利益表面化、簡單化。

3新公共管理運(yùn)動價值取向反思

3.1新公共管理運(yùn)動價值目標(biāo)反思公共管理不同于企業(yè)管理，其價值取向是多元的，公共管理必須保障民主社會基本價值的實現(xiàn)。當(dāng)代公共管理以民主憲政為基礎(chǔ)，必須強(qiáng)調(diào)人民主權(quán)、社會公正、公共利益、社會責(zé)任等多元價值。而新公共管理把“3E”作為價值標(biāo)準(zhǔn)，過度追求效率，在公共服務(wù)的供給上采用“使用者付費(fèi)制”、“憑單制”，目標(biāo)價值取向單一，忽視了公共行政所必須承擔(dān)的捍衛(wèi)民主與公平的政治責(zé)任，與公共行政價值觀相沖突。在此基礎(chǔ)上，公共管理將迷失方向，無力承擔(dān)起捍衛(wèi)民主政治價值的責(zé)任，并最終喪失公共性。

3.2新公共管理運(yùn)動價值手段反思

3.2.1管理主義反思波利特認(rèn)為，新公共管理主要是由21世紀(jì)初發(fā)展起來的“泰勒主義”的管理原則所構(gòu)成，即強(qiáng)調(diào)商業(yè)管理的理論、方法、技術(shù)及模式在公共管理中的應(yīng)用。新公共管理管理主義的一個重要假設(shè)在于：公共部門的管理與私營部門的管理雖然存在差異，但存在著一種跨越公私部門的一般管理。但事實上，公共管理與私人管理存在著巨大差異。公共部門的性質(zhì)具有獨特性，公共行政在本質(zhì)上是以民主憲政為基礎(chǔ)，通過政府整合社會資源，落實民主治理的基本理念，展現(xiàn)公共利益的過程。在公共部門的管理實踐中，明確、有限的目標(biāo)是少有的，結(jié)果往往也都難以測定，這就決定了私人部門的管理原則、方法及模式難以在公共部門管理中加以應(yīng)用。

3.2.2市場崇拜反思由于新公共管理運(yùn)動市場化取向?qū)κ袌鰞r值和市場機(jī)制的過份崇拜，其支持由市場提供公共服務(wù)、顧客導(dǎo)向等市場化主張。新公共管理認(rèn)為應(yīng)當(dāng)把公共物品和公共服務(wù)給更有效率的市場來提供，以減少政府失敗，縮減政府職能，縮小財政規(guī)模。而市場并不一定都是有效率的，市場自身存在著缺陷。理查德·布隆克擔(dān)心：“自由市場這只看不見的手，盡管有它不可懷疑的力量，但是它仍不足以確保許多牽扯到人類幸福以及能讓人類持進(jìn)步樂觀態(tài)度的社會目標(biāo)的實現(xiàn)”。同時，將政府在資源配置方面看成是絕對無效是錯誤的，尤其是在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展不成熟的情況下，政府對資源配置是相對有效的。由市場提供公共物品和公共服務(wù)的主張顯然意味著政府放棄了部分社會職能，也不可避免地削弱了政府的責(zé)任感，破壞了政府與公民社會的關(guān)系，背離了民主社會的基本價值。

新公共管理運(yùn)動的顧客至上原則，將公民降為顧客或消費(fèi)者，忽視了公民與顧客的內(nèi)在差別。把公民在公共行政中的角色簡單化，公民不僅僅是公共服務(wù)的接受者也是公共服務(wù)的參與者和監(jiān)督者，同時也是納稅等義務(wù)的承擔(dān)者?！肮袷敲裰魃鐣闹魅?，是政府的擁有者，他們通過政治過程而并非市場過程去選擇公共物品及服務(wù)”。

3.2.3政治化傾向反思新公共管理運(yùn)動使公共管理政治化，主張更大程度上的權(quán)力下放，賦予下級相當(dāng)大的決策權(quán)、財政權(quán)和人事權(quán)，破壞了傳統(tǒng)文官中立的原則。同時，高層文官的政治任命也違背了文官制度的基本精神，使管理制度變得更加政治化和個人化而不能保證有關(guān)人員的公正、公平與無私。從而在一定程度上導(dǎo)致了政治腐敗和濫用職權(quán)，造成政黨分肥的復(fù)歸。

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