中共安徽省巢湖市委黨校課題組

摘要:種植業(yè)政策性農業(yè)保險自試點以來,發(fā)展緩慢。農民參保意識不強,投保率低;鄉(xiāng)村干部對政策理解不透,行政推動力度小;保險公司正在建立農業(yè)保險網絡,經營管理水平不高。加快發(fā)展種植業(yè)政策性農業(yè)保險顯得非常重要和相當緊迫。其路徑主要有:政府強力推動;典型示范激勵;創(chuàng)新繳費模式(四種模式);健全保險網絡;加快土地流轉;盡快制定《農業(yè)保險法》。

關鍵詞: 種植業(yè)政策性農業(yè)保險;困境;加快;路徑

中圖分類號:F84 文獻標志碼:A文章編號:1002—2589(2009)31—0038—02

我國農業(yè)保險業(yè)務自1982年恢復以來,一直發(fā)展緩慢。2006年農業(yè)保險費收入8.5億元,僅占全國財產險保費收入的0.56%。種植業(yè)是農業(yè)的基礎部分,加快發(fā)展種植業(yè)政策性農業(yè)保險,顯得尤為重要。

一、加快發(fā)展種植業(yè)政策性農業(yè)保險的重要性和緊迫性

我國是一個自然災害較嚴重的農業(yè)大國,農業(yè)生產災害頻繁。近年來,極端氣候經常發(fā)生,農戶積極投保已成客觀需要。2008年,巢湖市廬江縣也因風災、蟲災,11個鄉(xiāng)鎮(zhèn)受災面積2萬多畝,保險公司賠付了83萬元。以為旱澇保收的概念,已經不復存在了。其次,農業(yè)比較效益低,農民種糧積極性仍然不高,各地仍然有拋荒或隱性拋荒現象存在。沒有糧食安全,保增長就會成為無源之水。農業(yè)保險可解除農民懼怕種糧高風險的后顧之憂,使其敢于擴大種植規(guī)模、提高技術含量、增加資金投入,從而提高糧食綜合生產能力,實現國家糧食安全。2009年中央一號文件首次明確提出“加快發(fā)展政策性農業(yè)保險,擴大試點范圍、增加險種?！边@無疑是吹響了加快發(fā)展政策性農業(yè)保險的號角。

二、當前推行種植業(yè)政策性農業(yè)保險的困境分析

(一)農民參保意識不強,投保率低

巢湖市投保率較低,平均為12.13%。其中水稻投保率僅為4.9%。僅含山縣投保率為29.7%,市開發(fā)區(qū)投保率為22.2%,其他縣區(qū)均在20%以下,與宣城、馬鞍山、安慶等市投保率50%以上相比,差距不小。

1.農民風險意識淡薄。不少農民對政策性農業(yè)保險理解不透,抱有僥幸心理,以為旱澇保收,不愿意多花錢,這是農業(yè)保險推廣的主要心理障礙。

2.對鄉(xiāng)村干部的信任度不高,擔心賠償麻煩,賠償少。由于諸多原因,農民對鄉(xiāng)村干部的信任度并不高,而這次保險,又主要靠行政部門推動。不少農民沒有理解政府推行政策性農業(yè)保險的意圖,對政策性農業(yè)保險理解不夠,有時出現抵觸情緒。有些農民擔心參加保險,交了錢,要求賠償時,卻“求爹爹,拜奶奶”,麻煩多;有時還認為鄉(xiāng)村干部在“找錢”,便少了投保興趣。

3.農民收入低,進行選擇性投保。據2008年安徽省統(tǒng)計公報,全省2008年農民人均純收入4202.5元,人均生活消費支出3284.1元,結余僅918.4元。一些農戶雖有投保需求,但因收入較低,影響了其投保意愿,從而導致農戶出現選擇性投保等現象。

4.農民認為保額偏低,小于成本。由于化肥農藥等生產資料價格不斷上漲,農戶投入的物化成本逐年上升,比如水稻每畝賠付300元,仍難抵銷投入的物化成本,難以化解農戶的種植風險,因而農戶投保意識不強。

(二)鄉(xiāng)村干部對政策理解不透,行政推動力度小

1.思想認識有誤區(qū),工作主動性不強。一怕上訪。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)對農業(yè)保險重視程度不夠、畏難情緒較大。巢湖市某縣17個鄉(xiāng)鎮(zhèn)有5個沒有參加保險。其原因不外乎是,多一事不如少一事。擔心搞不好,村民責怪,會鬧上訪。“為了群眾的事,自己倒了霉,那才劃不來呢!”這是“舍大家,顧小家”,要不得。其次認為收繳農戶每畝3元左右的保費,要付出很大的行政成本,因小失大?；谶@個認識,許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)便產生了消極情緒,表現在沒有將之放在當前工作的應有位置,行政推動力度不大,導致農戶投保率不高。

2.宣傳不深入,政策導向不明確。是“自愿保險呢?”還是“國家交多數,個人交小數,政府不但補錢,而且不強求參加保險,還要求農戶自愿參加呢?”這兩種宣傳效果截然不同。宣傳的根本目的,是發(fā)揮明確的政策導向作用,讓農戶理解政策性農業(yè)保險,自覺自愿、心甘情愿去參加農業(yè)保險,而不是不做好深入宣傳動員工作,只過分強調農民自愿。對政策性農業(yè)保險來說,那不僅會斷章取義,而且會導向相反。

3.農險工作沒有納入各級政府考核之中,因而政府的壓力較小,其推動力度有限,嚴重制約農險工作的積極開展。

(三)保險公司正在建立農業(yè)保險網絡,經營管理水平不高

1.機構不全,沒有建立網絡體系。政策性農業(yè)保險的工作,主要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)。而保險公司機構網絡覆蓋面不足,服務難以到位。很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有保險人員、辦理場所等。網點建設是保險公司的當務之急。

2.防災減災、查勘定損理賠較難。由于網點建設沒做好,目前存在勘查不迅速,農民不滿意、對付不及時的情況。調研中常聽到的一個詞“兩難”,即繳費難、理賠難。繳費難,難在涉及到政府的推動與否和農戶是否積極參與。理賠難,難在查勘定損較難。種植業(yè)出現災情,經?！芭c時俱進”,如蟲災定損難,因為它隨時變化,很難判斷,即使能判斷,也要花費大量的時間成本和經濟成本。

3.利潤不大,主動性不強,保險公司有畏難情緒。目前,政策性農業(yè)保險處于試點階段,政府不允許較大的盈利,保險公司又要大量的投資,兩相比較,心理落差較大,難免存在消極態(tài)度,表現為工作主動性不強。

4.道德風險難以防范、控制。目前計稅田畝與實際面積存在差異,保費計算不一,帶來賠償計算不同;有的農戶選擇易受災田畝投保,其他地塊不保,理賠時產生麻煩。此外,由于種植業(yè)保險標的是具有生命力的植物,風險因素較多,而且主體因素難以確定,加上保險網絡在鄉(xiāng)鎮(zhèn)還沒有實現全覆蓋,農戶和保險公司之間信息不對稱,增加了防范控制道德風險的難度。

總之,當前制約政策性農業(yè)保險快速發(fā)展的主要矛盾有兩點:一是政府推動是關鍵,二是保險公司落實是重點。二者工作的焦點是讓農戶真正理解政策性農業(yè)保險政策,從而使其積極自愿投保。

三、加快發(fā)展種植業(yè)政策性農業(yè)保險的路徑思考

政策性農業(yè)保險是一個系統(tǒng)工程,涉及到多個主體,一般來說至少包括政府、保險公司、農戶三個主體。因此,要設計出一個“政府、保險公司、農戶”三方均滿意且可持續(xù)發(fā)展的聯(lián)動方案。

1.政府強力推動,宣傳落實政策。政策性保險與商業(yè)保險的最大不同就是,投保階段政府給予推動,各級財政拿80%配套資金,保險公司具體經辦,農民只需支付20%的保費。且賠付超過一定限度時,政府予以賠償。現在保成本,今后還要保產量、保收入。政府負有不可推卸的責任。調研時,市縣保險公司領導深切感受:沒有政府強力推動,政策性農業(yè)保險寸步難行。各級政府要加大行政推動力度,建立健全縣、鄉(xiāng)、村工作網絡,保證人員、經費、辦公場所及時到位。政策性農業(yè)保險工作重點在基層,要賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會農業(yè)保險推廣職責,并加大督查考評力度。尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要高度重視,積極支持,加大宣傳力度,針對農業(yè)保險特點和農民群眾需求,用身邊的人身邊的事、通俗易懂的形式教育群眾,通過宣傳,將“多年致富,一災返貧”、“政策性農業(yè)保險是花小錢買大安”的道理深入人心,讓農民真切的感受到政策性農業(yè)保險確實是一項惠農政策和民生工程。

2.典型示范激勵,吸引農戶參保。種糧大戶投保積極性高。廬江鴻潤養(yǎng)殖有限公司總經理陳鴻斌投保后說:“我這一旦受大災,可不是幾萬塊錢的事情了!現在國家出臺這么好的政策,真正給我們搞農業(yè)的買了個心安啊!”政府可以組織陳鴻斌等現身說法,動員農戶投保。另外,讓個別積極投保的農戶來宣傳政策性農業(yè)保險的好處,使農戶看得見,摸得著,心甘情愿。此外,由于農戶投入的物化成本逐年上升,為減輕農戶負擔,提高農戶投保積極性,中央政府應逐年提高保額標準。同時對未發(fā)生災害理賠的種植戶,在續(xù)保時逐年給與保費下浮的優(yōu)惠,以激勵農戶積極續(xù)保。

3.創(chuàng)新繳費模式,提高投保概率。當前的繳費模式可以稱之為農民自交式,即農民自己交保費的20%,各級政府拿80%,農戶每畝只要交3元左右,即可以投保。事實顯示,農戶投保率并不高。應該創(chuàng)新繳費模式,切實提高投保率。以下四種模式,可供選擇。

其一,種糧大戶代理式。由于種糧大戶投保積極性高,可以發(fā)揮其傳幫帶作用,勸其代理農戶投保業(yè)務,明確其投保責權利,這樣對繳費、理賠都有好處,更能加快發(fā)展某一區(qū)域政策性農業(yè)保險。其二,行政村代理式。行政村可以發(fā)揮其集體組織的功能,全權代理村民投保業(yè)務。當然,除了制定相關的政策外,經辦人員一定要務實勤快,群眾信得過。其三,政府代扣式。由于收繳每畝3元的保險費,需要投入大量的行政成本。而對農民的糧食直補資金也是通過政府發(fā)放。因此,可以化繁就簡,從中代扣。當然,一定要跟群眾講清道理,并公布所扣項目、資金。讓群眾一目了然,心服口服。其四,政府代交式。由于田畝數不明確,在發(fā)放糧食國家直補資金時,引發(fā)很多負面效應,政府政策意圖沒有得到實現。因此可以結合農業(yè)保險,來核實田畝數,然后公平發(fā)放各種惠農資金。國家可以規(guī)定在一定的期限內代替農戶上交保費,以查清農戶土地的真實數據。這樣既能加快政策性農業(yè)保險,又能獲得真實的土地數據,可謂一箭雙雕。所花費用,也不占多大的資金盤子。

4.加大保險力度,吸引農戶參保。保險公司要盡快健全網絡,及時查勘理賠,讓農戶切實感受到投保的好處,使其心甘情愿主動投保。

5.加快土地流轉,加快發(fā)展保險。農戶居住分散,且人均土地少,即使全部參加保險,保險公司也難以應付。從實踐來看,查勘、理賠的程序需要大量的時間成本和行政成本,這難免制約保險公司的工作效率,影響農戶的期望值。政府應該在開展農業(yè)保險的同時,加快土地流轉,培養(yǎng)種植大戶,這樣既能促進現代農業(yè)發(fā)展,提高農戶收入,又能加快發(fā)展政策性農業(yè)保險。

6.盡快制定《農業(yè)保險法》,提供法律支持。對政府支持農業(yè)保險的作用也應以法律形式予以具體明確。西班牙農業(yè)產值50%以上來自于種植業(yè)。1978年,該國《農業(yè)保險法》頒布后,農民參保意識明顯增強了。

參考文獻:

[1]方華.保障穩(wěn)產增收 政策性農險欲加快步伐[EB/OL].金融時報,www.cnfol.com,2009-02-04.11:11.

[2]《巢湖市2008年度政策性農業(yè)保險試點工作情況總結》及相關調研材料[R].(責任編輯/ 李璐瑤)