林初寶

以實(shí)現(xiàn)公共利益為目的的公共工程,應(yīng)當(dāng)是人民大眾生命財(cái)產(chǎn)最堅(jiān)實(shí)的庇護(hù)所

近日,中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于開(kāi)展工程建設(shè)領(lǐng)域突出問(wèn)題專項(xiàng)治理工作的意見(jiàn)》,著力解決工程建設(shè)領(lǐng)域存在的突出問(wèn)題。汶川“5·12”地震為我國(guó)公共建筑的安全敲響了警鐘;隨后接二連三發(fā)生的各類公共工程事故,如杭州地鐵工地塌陷,青海西寧商業(yè)巷工地坍塌,湖南株洲高架橋倒塌等,讓人們?cè)俅伟涯抗饩奂焦步ㄖ馁|(zhì)量問(wèn)題。以實(shí)現(xiàn)公共利益為目的的公共工程,應(yīng)當(dāng)是人民大眾生命財(cái)產(chǎn)最堅(jiān)實(shí)的庇護(hù)所,而不應(yīng)成為重災(zāi)之地。因此,公共工程安全背后的問(wèn)題不得不讓人們反思。

在《招標(biāo)投標(biāo)法》頒布實(shí)施的9年里,公共工程領(lǐng)域內(nèi)各類“豆腐渣”工程以及腐敗案件讓其確保質(zhì)量及預(yù)防腐敗的初衷沒(méi)有實(shí)現(xiàn)。重慶綦江彩虹橋建成僅3年突然整體坍塌,40人死于非命;投資3.8億元修建的云南省昆祿公路,正式通車才18天就出現(xiàn)路基沉陷、路面開(kāi)裂;湖北鐘祥漢江大橋提前40年報(bào)廢,更具諷刺的是,原參建者又獲重建投標(biāo)資格。伴隨各類問(wèn)題工程暴露出來(lái)的,是部分官員的腐敗行徑。據(jù)統(tǒng)計(jì),近年來(lái)查處的行賄受賄案件中,發(fā)生在工程建筑領(lǐng)域的占三分之一以上。針對(duì)工程建設(shè)領(lǐng)域突出問(wèn)題屢禁不止的現(xiàn)象,工作在檢察一線的檢察官道出了問(wèn)題的根本,“公共建設(shè)領(lǐng)域可以說(shuō)是腐敗的重災(zāi)區(qū),而招投標(biāo)則是產(chǎn)生腐敗的重要環(huán)節(jié)?！?007年國(guó)家審計(jì)署發(fā)布的審計(jì)公告顯示,34個(gè)高等級(jí)公路建設(shè)項(xiàng)目,有20個(gè)執(zhí)行招投標(biāo)制度不嚴(yán)格,因違規(guī)招投標(biāo)等行為涉及的資金超過(guò)160億元,已有81人被依法追究刑事責(zé)任或受到黨紀(jì)政紀(jì)處分。陜西省高速集團(tuán)原董事長(zhǎng)陳雙全通過(guò)插手招投標(biāo),在任1700天受賄1700萬(wàn)元,而且參與行賄的大部分是國(guó)企。

由于我國(guó)公共工程領(lǐng)域信用體系還不是十分健全,缺乏有效監(jiān)督與制衡機(jī)制。組織我國(guó)高速公路、市政工程、鐵道工程等國(guó)家重大投資項(xiàng)目招投標(biāo)采購(gòu)活動(dòng),大都是各級(jí)政府的相應(yīng)職能部門或者是這些部門投資設(shè)立的工程公司,而這些公司的董事長(zhǎng)或總經(jīng)理往往又兼任交通、建設(shè)等部門的廳局長(zhǎng);此外,很多看起來(lái)獨(dú)立的社會(huì)代理機(jī)構(gòu),在暗地里也與相關(guān)行政主管部門有著“千絲萬(wàn)縷”的關(guān)系,造成了這些部門既對(duì)本行業(yè)招投標(biāo)活動(dòng)進(jìn)行管理和監(jiān)督,同時(shí)又組織具體的招投標(biāo)活動(dòng),既當(dāng)“裁判員”,又是“運(yùn)動(dòng)員”。因此,這些招投標(biāo)職能部門或者社會(huì)代理機(jī)構(gòu)就給了某些領(lǐng)導(dǎo)直接插手干預(yù)或控制招投標(biāo)活動(dòng),謀取非法利益的機(jī)會(huì),并且還能很好地掩人耳目。

按照《行政許可法》,凡是符合條件的招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)均可獲得相應(yīng)的資質(zhì)證書,沒(méi)有數(shù)量限制。僅商務(wù)部和原建設(shè)部統(tǒng)計(jì)數(shù)字顯示,我國(guó)目前的社會(huì)代理機(jī)構(gòu)就多達(dá)5000家,超出部分地區(qū)的固定資產(chǎn)投資規(guī)模增長(zhǎng)速度,以致出現(xiàn)“僧多粥少”的局面。因此,以盈利為目的的社會(huì)招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)為了在競(jìng)爭(zhēng)中生存下來(lái),拿到代理項(xiàng)目獲取更多利益,必然不擇手段利用各種社會(huì)關(guān)系進(jìn)行公關(guān),聽(tīng)從招標(biāo)人的意愿,趨附于招標(biāo)人,以實(shí)現(xiàn)招標(biāo)人的目的為宗旨。而招標(biāo)人也自然會(huì)選擇“聽(tīng)話又好配合”有關(guān)系的代理機(jī)構(gòu)組織招標(biāo)。因此有了潛規(guī)則,用代理機(jī)構(gòu)業(yè)內(nèi)人士的話就是“在不得罪婆婆(招標(biāo)人)的情況下,規(guī)規(guī)矩矩假招標(biāo),認(rèn)認(rèn)真真走過(guò)場(chǎng)。”一位落馬的交通廳長(zhǎng)也說(shuō):“只要在他下面的公共工程項(xiàng)目,想讓誰(shuí)中標(biāo)就可以讓誰(shuí)中標(biāo)”。于是,在工程招投標(biāo)過(guò)程中,“過(guò)程合法,結(jié)果違法”的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮。比如出現(xiàn)招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)協(xié)助招標(biāo)人對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行分割,“化整為零”規(guī)避公開(kāi)招標(biāo),或者變公開(kāi)招標(biāo)項(xiàng)目為邀請(qǐng)招標(biāo),逃避監(jiān)管。全國(guó)政協(xié)委員、重慶市監(jiān)察局副局長(zhǎng)杜黎明就曾指出,工程項(xiàng)目招標(biāo)化整為零問(wèn)題十分突出,成為一種新的腐敗手段。在采購(gòu)過(guò)程中,招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)迎合招標(biāo)人的傾向性要求,在標(biāo)書上或者評(píng)標(biāo)時(shí)發(fā)出誘導(dǎo)性意見(jiàn),“量身定做”應(yīng)運(yùn)而生。如江蘇某大型國(guó)有煤礦修建職工宿舍進(jìn)行招標(biāo),其內(nèi)部已經(jīng)選定了幾家以前曾經(jīng)在本單位做過(guò)工程的關(guān)系較好的施工單位,于是代理機(jī)構(gòu)在招標(biāo)公告中就列有一條“曾經(jīng)在該煤礦有過(guò)工程業(yè)績(jī)”,最后,除了已經(jīng)確定的那幾家施工單位,其他施工單位均無(wú)法參加投標(biāo)。

此外,工程招投標(biāo)過(guò)程中常常出現(xiàn)圍標(biāo)、串標(biāo),以及低價(jià)中標(biāo)后變更合同等不法行為。圍標(biāo)是指圍標(biāo)人借用或雇用多達(dá)五六家不同名稱的有資質(zhì)的公司參與項(xiàng)目的競(jìng)標(biāo),以排斥其他競(jìng)標(biāo)者入圍,最后造成無(wú)論是哪一家競(jìng)標(biāo)者中標(biāo),都是圍標(biāo)人中標(biāo)。串標(biāo)則是由參與競(jìng)標(biāo)的幾家不同企業(yè)共同發(fā)起的,大家拿到甲方的招標(biāo)書后,共同研究,設(shè)計(jì),討論好這一次由誰(shuí)來(lái)?yè)?dān)任中標(biāo)人后,互相串通,聯(lián)手壟斷價(jià)格,分割利潤(rùn)。低價(jià)中標(biāo)后變更合同被認(rèn)為是最惡劣的一種“花招”,整個(gè)招標(biāo)過(guò)程無(wú)懈可擊,中標(biāo)單位也是報(bào)價(jià)最低,一旦中標(biāo),就不斷地變更設(shè)計(jì)方案或者施工方案,進(jìn)而變更合同價(jià)格,使工程一再地超預(yù)算。如江蘇某段高速公路建設(shè)時(shí)不斷地變更橋梁的寬度、道路的走向等設(shè)計(jì)施工方案,最后結(jié)算時(shí),居然超過(guò)預(yù)算300%。

《招標(biāo)投標(biāo)法》頒布實(shí)施以來(lái),“公開(kāi)招標(biāo)”成為某些部門變非法為合法的道具,成為逃避和推卸責(zé)任的最好托詞,成了公開(kāi)尋租的游戲,最根本的原因就是缺乏監(jiān)管。按照相關(guān)規(guī)定,一個(gè)工程項(xiàng)目在招標(biāo)過(guò)程中,要接受多個(gè)行業(yè)行政主管部門的監(jiān)督。如一個(gè)工業(yè)建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo),在土建施工、設(shè)備安裝招標(biāo)環(huán)節(jié),要接受建設(shè)行政主管部門的監(jiān)督;在貨物采購(gòu)、勘察設(shè)計(jì)招標(biāo)環(huán)節(jié),要接受相應(yīng)行政主管部門的監(jiān)督。這種多頭管理的格局,使工程招標(biāo)投標(biāo)條塊分割、各自為政、地方保護(hù)、部門分割的問(wèn)題比較突出,難以形成統(tǒng)一有效的監(jiān)督管理?！罢l(shuí)都能管,誰(shuí)又都不管”的情況使得公共工程的監(jiān)管形同虛設(shè),使得招投標(biāo)過(guò)程中圍標(biāo)、串標(biāo)、低價(jià)中標(biāo)后變更合同等“花招”得以蒙混過(guò)關(guān),導(dǎo)致公共工程領(lǐng)域成為腐敗的“高發(fā)區(qū)”。因此,要從根本上杜絕公共工程領(lǐng)域腐敗的發(fā)生,改變“重事前審批、輕事后監(jiān)管”的局面,政府必須建立有力的監(jiān)管機(jī)制,尤其在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序與社會(huì)信用體系尚不完善的情況下,政府這只“有形的手”更顯重要。借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家公共采購(gòu)中工程招投標(biāo)的做法,結(jié)合我國(guó)的實(shí)際情況,把公共工程納入公共采購(gòu)是解決由于監(jiān)管乏力導(dǎo)致工程招投標(biāo)操作不規(guī)范的有效辦法。

公共采購(gòu)制度在我國(guó)起步較晚,但是在西方發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)有200多年的歷史。在各個(gè)國(guó)家或地區(qū)的公共采購(gòu)制度中,預(yù)防腐敗是其基本原則之一。如德國(guó)公共采購(gòu)嚴(yán)格禁止采購(gòu)部門官員與競(jìng)標(biāo)者存在任何經(jīng)濟(jì)利益原則,甚至吃頓飯都有可能要負(fù)刑事責(zé)任;文萊公共采購(gòu)必須遵循平等、廉潔和效率的原則,其目標(biāo)是為供應(yīng)商提供公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境,防止腐敗現(xiàn)象的發(fā)生?！堵?lián)合國(guó)反腐公約》第九條亦提出要“建立對(duì)預(yù)防腐敗特別有效的以透明度、競(jìng)爭(zhēng)和按客觀標(biāo)準(zhǔn)決定為基礎(chǔ)的適當(dāng)?shù)牟少?gòu)制度”,即公共采購(gòu)制度。

公共采購(gòu)制度是由政府采購(gòu)部門獨(dú)立地組織和完成招標(biāo)采購(gòu)活動(dòng),在有效制約的同時(shí),使得監(jiān)管對(duì)象由多頭轉(zhuǎn)為單一;紀(jì)檢、監(jiān)察、審計(jì)等多個(gè)部門,以及媒體和社會(huì)大眾等能多層次、全方位對(duì)公共采購(gòu)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督,從根本上改變目前 “重事前審批,輕事后監(jiān)管”,以及“誰(shuí)都可以管,誰(shuí)都又不管”的混亂局面。并且,在公共采購(gòu)中,代表政府依法行使公共工程采購(gòu)權(quán)的政府采購(gòu)機(jī)構(gòu)是不以盈利為目的,為公共服務(wù)是其基本職責(zé)。政府采購(gòu)機(jī)構(gòu)為招標(biāo)人和投標(biāo)人提供一個(gè)公平、透明的交易平臺(tái),既合理地限制某些采購(gòu)人為謀取私利而人為設(shè)置需求障礙、利用權(quán)力控制招投標(biāo)過(guò)程的不法行為,同時(shí),對(duì)投標(biāo)人通過(guò)一些非生產(chǎn)性的行為獲取工程合同的做法進(jìn)行控制,在各種“設(shè)租”和“尋租”行為之間設(shè)置一堵防火墻。其次,重大投資支出由政府統(tǒng)一集中采購(gòu),可以有效地減少或避免不同渠道的政府投資在使用方向、項(xiàng)目分布、建設(shè)內(nèi)容等方面存在的交叉或重復(fù),提高公共資金的使用效益。按照國(guó)際公認(rèn)的10%的公共采購(gòu)平均節(jié)約率計(jì)算,如果我國(guó)4萬(wàn)億公共投資都納入公共采購(gòu)的話,將產(chǎn)生巨大的經(jīng)濟(jì)效益。另外,救濟(jì)機(jī)制的設(shè)立是公共采購(gòu)?fù)晟朴诠こ陶型稑?biāo)的重要體現(xiàn)。在公共采購(gòu)活動(dòng)中,允許采購(gòu)雙方通過(guò)司法、行政等手段對(duì)采購(gòu)中的不當(dāng)行為提出質(zhì)疑和投訴;一旦投訴事實(shí)成立,將采取重新評(píng)標(biāo)、取消采購(gòu)決定、終止合同、賠償損失等救濟(jì)措施,從而保障公共采購(gòu)工作的健康運(yùn)行。最后,全國(guó)統(tǒng)一的電子化公共采購(gòu)平臺(tái)建成以后,把公共工程招投標(biāo)放到網(wǎng)上來(lái)做,一方面減少人為因素的影響,使全程操作高度透明;另一方面實(shí)現(xiàn)了公共工程采購(gòu)的事前、事中、事后全程監(jiān)管。

對(duì)公共工程的有效監(jiān)管和對(duì)公共安全負(fù)責(zé)是政府的職責(zé)。要從根本上解決公共工程領(lǐng)域建筑質(zhì)量及腐敗等問(wèn)題,必須要建立完善的公共采購(gòu)制度,實(shí)現(xiàn)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的監(jiān)管機(jī)制,實(shí)現(xiàn)公共權(quán)力運(yùn)行和對(duì)權(quán)力監(jiān)督制約過(guò)程的制度化、規(guī)范化。建立起科學(xué)、高效、安全統(tǒng)一、公開(kāi)透明的信息化平臺(tái),讓一切行為在“陽(yáng)光”下進(jìn)行,使公共工程安全的背后不再有黑洞。

(作者系國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心政府采購(gòu)管理體制改革課題組副組長(zhǎng))