陳　杰

摘要:自20世紀70年代以來,在西方發(fā)達國家掀起的公共服務市場化改革浪潮,對世界各國傳統(tǒng)公共服務壟斷供給模式產(chǎn)生了巨大沖擊。綿陽市作為四川省行政改革較早的城市,在公共服務的數(shù)量和質(zhì)量上還存在較大差距。在分析綿陽市公共服務市場化背景的基礎上,結(jié)合西方發(fā)達國家公共服務市場化模式的成功經(jīng)驗,積極探索了綿陽市實施合同外包、特許經(jīng)營、用者付費、內(nèi)部市場、憑單制等五種市場化方式的措施、操作流程和注意事項。

關(guān)鍵詞:綿陽市;公共服務;市場化模式

中圖分類號:F293文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2009)30-0121-03

20世紀70年代以來,隨著全球化、信息化和市場化的來臨,西方發(fā)達國家廣泛掀起行政改革的浪潮。在這場改革中,改革傳統(tǒng)的公共服務壟斷供給模式,實施公共服務市場化成為各國的普遍選擇?？v觀這場改革,公共服務市場化在有效改善和提升各國公共服務的同時,也對全世界形成了廣泛而持續(xù)性地影響。就中國而言,借鑒西方發(fā)達國家公共服務市場化成功經(jīng)驗,對于探索適合中國國情的以市場為導向的公共服務改革無疑具有重要意義。

綿陽市是四川全省政府改革起步較早的城市之一。綜觀改革開放三十年,綿陽市國民經(jīng)濟呈現(xiàn)持續(xù)、快速、健康發(fā)展狀態(tài)(圖1),市政各項建設數(shù)質(zhì)量也不斷提高(表1)。

伴隨經(jīng)濟的快速增長和市政建設速度的日益加快,綿陽市人口也不斷增長,人們對公共服務的需求越來越大,對公共服務的質(zhì)量要求也越來越高。但是,相對于成都和北京、上海等大城市來說,綿陽市公共服務在提供的數(shù)量和質(zhì)量上還存在較大不足。

西方發(fā)達國家在推行公共服務市場化的過程中積累了許多可貴經(jīng)驗,總結(jié)起來,比較常用的公共服務市場化模式有以下五種:

1.合同外包,即合同出租,是指政府決定某種公共服務的數(shù)量和質(zhì)量標準,將公共服務轉(zhuǎn)包出去,由私營部門或非營利部門與政府簽訂提供公共服務的供給合同,而政府則以納稅人的稅收去購買承包商提供的公共服務,并依據(jù)合同對承包商的活動進行監(jiān)督和管理。合同外包的主要內(nèi)容是政府將原先壟斷的公共產(chǎn)品的供給權(quán)以合同的形式轉(zhuǎn)讓給政府部門以外的其他利益團體。在合同簽訂之前,公共服務的供給決策是一個政治過程,而合同簽訂之后,市場機制在公共服務的供給過程中起主導作用。公共服務實行合同外包,擴大了公共服務生產(chǎn)者的范圍,各生產(chǎn)者為了在政府的招標活動中取得成功,不斷降低成本,增強技術(shù)力量,提高生產(chǎn)效率,提高顧客滿意度。

2.特許經(jīng)營,是公共服務引入市場機制的一種重要形式。它是指按照有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)定,由政府授予企業(yè)在一定時間和范圍內(nèi)提供某項公共產(chǎn)品或服務并進行經(jīng)營的權(quán)力,并準許其通過向用戶收取費用或出售產(chǎn)品以清償貸款,回收投資并賺取利潤,政府通過合同協(xié)議或其他方式明確政府與獲得特許權(quán)的企業(yè)之間的權(quán)力和義務,私營企業(yè)通常要向政府付費。政府特許方式特別適合于可收費物品的提供,諸如電力、天然氣、自來水、污水處理、固體廢棄物和有害物質(zhì)處理、電信服務、港口、道路、橋梁以及公共汽車等,常被稱作基礎設施或是基礎領域。

3.用者付費,是指家庭、企業(yè)和其他私營部門在實際消費政府提供的服務和設施時,向政府部門交納費用,其關(guān)鍵要素是付費取決于實際消費的服務量,不消費不付費,多消費多付費,公眾消費政府提供的公共服務也要適量交費。用者付費的優(yōu)勢在:其一,在政府保障基本的公共服務的前提下,對其中一些公共服務實行用者付費,可以減少政府的支出或補貼,成為緩解政府財政壓力的必要措施;其二,引入用者付費制,公共服務的生產(chǎn)者和提供者可以通過價格的波動來評估用戶的支付意愿,從而組織生產(chǎn),實現(xiàn)資源的有效配置,提高生產(chǎn)和供給效率。一般認為,付費制比較適用于那些可以由消費者自主選擇的服務項目,如醫(yī)療衛(wèi)生、社會物業(yè)及有線電視服務等。

4.內(nèi)部市場,是在由公共部門提供并負責生產(chǎn)的公共服務領域,建立模擬市場,用明晰的委托代理關(guān)系來限制公共服務提供者的權(quán)力,并對其施加壓力,使其不斷提高效率、增強對用戶的回應性,從而抑制公共部門效率低下等痼疾。內(nèi)部市場的實現(xiàn)需要具備三個要素:一是要明確劃分生產(chǎn)者和消費者;二是內(nèi)部市場的主體在內(nèi)部簽訂準合同和商業(yè)契約,并在此基礎上運作;三是要求一定的付費制度和會計制度作為保障。一般說來,內(nèi)部市場比較適用于交易費用高、行業(yè)外部效應強的那些地方公共服務類型,如地方電力、地方公立醫(yī)院等。

5.憑單制。學術(shù)界對憑單的界定是:憑單就是政府部門給予有資格消費某種服務的個體發(fā)放的優(yōu)惠券,有資格接受憑單的個體在政府指定的公共服務生產(chǎn)組織中“消費”他們手中的憑單,然后政府用現(xiàn)金兌換各組織接收的憑單,這就使得消費者憑借著手中的憑單,能夠在不同生產(chǎn)者之間選擇,并選擇不同組別的服務。憑單制昭示了一種新的公共服務供給與消費機制:政府不是資助服務提供者,而是通過發(fā)放憑單直接資助特定消費者,由特定消費者持政府發(fā)放的憑單自主選擇合乎資格的服務供給者進行消費,服務供給者提供服務后持回收的憑單從政府部門兌換經(jīng)費。采用憑單制在發(fā)揮價格機制的同時要兼顧社會的公平。

公共服務市場化是一場關(guān)系到政府、企業(yè)和公眾各方利益的變革。對于綿陽市本級政府來說,掌握公共服務可市場化項目,建立良好的制度機制,實施科學的操作模式是順利推行這一改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

1.可市場化項目。從綿陽市具體實情來看,可推行市場化的公共服務項目,主要有公共教育、社會保障、城市公用事業(yè)、公共基礎設施建設等四個方面;細化來看,主要有再就業(yè)培訓、職業(yè)技術(shù)教育、圖書館、博物館、文化及體育服務、弱勢群體服務、公共醫(yī)療、供水、供氣、供電、信貸、通訊、環(huán)衛(wèi)、市政、園林、社區(qū)治安、路燈、公共交通、隧道服務等。根據(jù)各自市場競爭性和排他性強弱等特點,可充分借鑒西方發(fā)達國家市場化經(jīng)驗,分別實施特許經(jīng)營、憑單制、內(nèi)部市場化、用者付費、合同外包等模式,切實提高政府行政公共服務質(zhì)量。

2.建立和完善相關(guān)制度。建立和完善科學配套的制度機制,是推行公共服務市場化不可或缺的重要保障。政府作為公共服務市場化的主要設計者和參與者,有責任為其提供有效的制度保障,以減少市場化過程中的成本和不確定因素,使各市場主體都能在合法的框架內(nèi)真正實現(xiàn)有序競爭,提高效率,增加公共服務的供給。為此,政府尤其要抓好以下幾方面的制度建設:推進公共服務市場準入制度的建設;要完善公共服務項目的招投標制度;制定和強化責任追究制度。另外,在公共服務市場化的提供中還應建立和完善績效評估、信息反饋等制度。

3.公共服務市場化操作方案

(1)合同外包。公共服務引入合同外包是一項復雜的工作,涉及制度、人、資產(chǎn)等諸多方面。因此,在實施過程中應遵循如下程序(圖2):

在操作中應注意:確定正確的應用范圍和服務類型;遵循相關(guān)法律法規(guī);確定承包商的甄選標準;實施有效的監(jiān)督;政府在合同風險的控制中應當承擔一定的責任。

(2)特許經(jīng)營。此種模式適合于排他成本較低即公共性較弱的產(chǎn)品或服務。特許經(jīng)營方式特別適合于可收費物品的提供,同時也正是發(fā)揮政府優(yōu)勢、避免劣勢的一種方式。其基本操作流程為:確定需求、制訂計劃—可行性分析—建立制度環(huán)境—選擇特許經(jīng)營的形式—合同的起草、招標、談判、簽約—制定經(jīng)營價格—實施監(jiān)督。

在操作中應注意:首先進行項目的可行性分析,包括市場需求分析、技術(shù)應用分析、項目的經(jīng)濟性分析等;為企業(yè)的參與建立相關(guān)制度環(huán)境;規(guī)范合同起草、招標、談判、簽約工作;做好監(jiān)督和風險的預防工作。

(3)用者付費。公共服務中引入價格機制具有很多作用,而現(xiàn)實中政府提供公共服務的性質(zhì)特點、環(huán)境的變化以及技術(shù)的發(fā)展都為用者付費的實施提供了可能性。其基本程序為:首先確定需求標準,進行可行性分析,選擇合適的收費方式;其次計算公共服務的成本(包括固定費用和計量收費),根據(jù)價格聽證結(jié)果進行定價(同時要搞好監(jiān)督);再次制定實施收費制度并收費,同時加強監(jiān)督;最后要加強資金的管理和使用,避免流失和浪費。

在操作過程中應注意:并不是所有的公共服務都適合用者付費;區(qū)分用者付費與行政付費的區(qū)別;收費方式的選擇—固定收費和計量收費。

(4)內(nèi)部市場。該機制具有提升組織效能的功能,在組織內(nèi)部自由競爭下,成員個別自利行為所引發(fā)的自律,能夠規(guī)范并引導組織成員達成既定目標,并促使資源運用更具效率。內(nèi)部市場可以分為兩類:第一種是個人,是最終購買者的市場;第二種是公共部門或?qū)I(yè)化組織,是最終用戶的市場(圖3)。

在操作過程中應注意:購買者與提供者的分離;注重競爭與質(zhì)量;健全投訴機制;進行控制與監(jiān)督。

(5)憑單制。實行憑單制的公共服務供給與消費模式是:提供公共服務的團體為爭奪消費者手中持有限的憑單而競爭,這種競爭是在市場過程中進行的。政府對公眾作出的反應,提供公共服務的團體同樣對公共服務的消費者作出反應。公眾的選擇引發(fā)的供給者之間的競爭壓力,部分代替了政府對提供公共服務團體的監(jiān)督,而供給者之間的競爭本身就是提高服務質(zhì)量和效率的動力(圖4)。

在操作過程中注意:首先確定接受憑單者的資格以及辨別是否具有該資格。另外,確定憑單價值和服務成本之間的關(guān)系,政府部門在設計憑單時應該明確憑單的價值,要考慮到服務供給者的服務成本,憑單價值的設計必須稍高于或者至少和服務成本相平衡,否則會導致服務供給者的減少或者服務質(zhì)量的下降。