黃夢(mèng)斯

摘要 汶川地震造成中央企業(yè)的經(jīng)濟(jì)損失在300億元以上。據(jù)初步統(tǒng)計(jì),四川省14207家工業(yè)企業(yè)受災(zāi),直接經(jīng)濟(jì)損失670億元,商業(yè)服務(wù)業(yè)直接損失200億元。全面恢復(fù)地震災(zāi)區(qū)經(jīng)濟(jì),做好災(zāi)區(qū)重建工作,需要投入資金量相當(dāng)大,如何保持物價(jià)的穩(wěn)定,確保重建后的充分就業(yè)以及保持災(zāi)區(qū)的經(jīng)濟(jì)恢復(fù)和增長(zhǎng),需要貨幣政策的有力、靈活運(yùn)用。

關(guān)鍵詞 汶川地震 災(zāi)后重建資金 來源 運(yùn)用 監(jiān)督管理

中圖分類號(hào):D920.5文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1009-0592(2009)11-115-02

“5.12”汶川地震后,救援工作有序進(jìn)行的同時(shí),中央以及地方政府也開始緊鑼密鼓地部署災(zāi)后重建工作。然而,這次的汶川地震死傷慘重,經(jīng)濟(jì)損失異常巨大,要做好重建工作,資金的籌集、運(yùn)用以及管理就要得到規(guī)范化的有效管理,使資金能夠最大限度地幫助到災(zāi)區(qū)人民重建家園。

一、災(zāi)后重建資金的來源

地震發(fā)生以后,四川省政府表示,在統(tǒng)計(jì)基礎(chǔ)設(shè)施受損情況后,將在5月底公布一份正式重建計(jì)劃。同時(shí),國(guó)務(wù)院以及相關(guān)中央部委開始啟動(dòng)重建工作,一系列舉措陸續(xù)出臺(tái)。在資金方面,國(guó)務(wù)院決定,中央財(cái)政在2008年先安排700億元建立災(zāi)后重建基金。

目前估計(jì),汶川大地震給四川及周邊地區(qū)帶來的損失可能高達(dá)5000億元(相當(dāng)于中國(guó)GDP的3%),這些損失除了個(gè)人財(cái)產(chǎn)之外,還包括災(zāi)區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施。所以,僅靠源于預(yù)算穩(wěn)定基金的支持,還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的,這就需要對(duì)重建基金引入更多的資金來源,用于災(zāi)區(qū)各項(xiàng)建設(shè)。

在這里,我們主要從法律角度分析國(guó)家財(cái)政撥款的來源。盡管國(guó)家并沒有對(duì)國(guó)民公布這700億元財(cái)政撥款的來源,但我們大致可以分析應(yīng)包括至少三種途徑,即撥付預(yù)算預(yù)備費(fèi)、節(jié)約行政經(jīng)費(fèi)和動(dòng)用財(cái)政超支部分。

第一,根據(jù)《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》第三十二條規(guī)定,各級(jí)政府預(yù)算應(yīng)當(dāng)按照本級(jí)政府預(yù)算支出額的百分之一至百分之三設(shè)置預(yù)備費(fèi),用于當(dāng)年預(yù)算執(zhí)行中的自然災(zāi)害救災(zāi)開支及其他難以預(yù)見的特殊開支。由于此次汶川地震帶來的損失極大,所以在預(yù)算預(yù)備費(fèi)不足的情況下,各級(jí)政府也依照預(yù)算法,運(yùn)用當(dāng)年的預(yù)算周轉(zhuǎn)金,以最大限度的資金支持汶川災(zāi)區(qū)的救災(zāi)以及重建。

第二,同時(shí),國(guó)務(wù)院還宣布,2008年中央國(guó)家機(jī)關(guān)的公費(fèi)支出一律比預(yù)算減少5%,用于抗震救災(zāi)。根據(jù)預(yù)算法第十九條規(guī)定,國(guó)家每年都會(huì)在預(yù)算中支出一部分國(guó)家管理費(fèi)用,而這部分費(fèi)用在天災(zāi)降臨、國(guó)家在短時(shí)間內(nèi)需要大量資金進(jìn)行重建之時(shí),政府有義務(wù)自動(dòng)削減開支,以作應(yīng)急以及支持災(zāi)區(qū)重建之用。

第三,在2008年預(yù)算報(bào)告中,明確2008年將安排中央財(cái)政赤字1800億元,這部分赤字就是政府動(dòng)用財(cái)政超支部分,以應(yīng)對(duì)2008年眾多的自然災(zāi)害的救援和重建以及迎接即將到來的08北京奧運(yùn)。而汶川地震當(dāng)中,國(guó)家財(cái)政撥款的700億元有可能也來源于這部分赤字。

國(guó)務(wù)院政策研究室宏觀司原司長(zhǎng)、北京師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)與資源管理研究院院長(zhǎng)李曉西認(rèn)為,在重建統(tǒng)籌上,其一,建議國(guó)務(wù)院設(shè)立副部級(jí)的國(guó)家賑災(zāi)重建局,統(tǒng)一指揮涉及全國(guó)的大災(zāi)大難應(yīng)急、安置、重建工作;二是引導(dǎo)民間資本進(jìn)入重建;三是創(chuàng)新融資渠道,可以考慮發(fā)行重建股票或是國(guó)家債券,直接向金融市場(chǎng)籌資。

二、災(zāi)后重建資金的運(yùn)用

(一)災(zāi)后重建財(cái)政政策的全方位落實(shí)

積極有效的行政調(diào)控,是在尊重市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的前提下,對(duì)地方經(jīng)濟(jì)進(jìn)行有序的引導(dǎo),使之更好地為災(zāi)區(qū)人民提供經(jīng)濟(jì)支持。在汶川地震發(fā)生后,中央和各地方政府投入大量的的資金物資,民間踴躍支援捐獻(xiàn),眾多外國(guó)政府、友人積極支援?？偟膩碚f,投入和捐贈(zèng)的抗震救災(zāi)資金和物資數(shù)量大,來源廣。因此,如何用好災(zāi)后資金是擺在我們面前的一個(gè)重要問題。財(cái)政支出是我們?yōu)暮蠼?jīng)濟(jì)重建的主要渠道,其有兩個(gè)重要方面,一個(gè)是資金的運(yùn)作模式,另一個(gè)是資金的運(yùn)用領(lǐng)域。一方面,其最基本的運(yùn)作模式是中央直接撥款,直接撥款下發(fā)到災(zāi)區(qū)的重建建設(shè)當(dāng)中。為了提高中央財(cái)政撥付的有效性、提高財(cái)政資金流向的透明度和財(cái)政資金的使用效率,應(yīng)用政府采購(gòu)是運(yùn)用災(zāi)后重建資金的較好的方法。其中,公開招標(biāo)應(yīng)作為政府采購(gòu)的主要采購(gòu)方式。同時(shí),在采購(gòu)范圍方面,政府采購(gòu)應(yīng)實(shí)行集中采購(gòu)和分散采購(gòu)相結(jié)合。根據(jù)《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》第二十七條的規(guī)定采購(gòu)人采購(gòu)貨物或者服務(wù)應(yīng)當(dāng)采用公開招標(biāo)方式的,其具體數(shù)額標(biāo)準(zhǔn),屬于中央預(yù)算的政府采購(gòu)項(xiàng)目,由國(guó)務(wù)院規(guī)定;屬于地方預(yù)算的政府采購(gòu)項(xiàng)目,由省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定;因特殊情況需要采用公開招標(biāo)以外的采購(gòu)方式的,應(yīng)當(dāng)在采購(gòu)活動(dòng)開始前獲得設(shè)區(qū)的市、自治州以上人民政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門的批準(zhǔn)。這樣,政府采購(gòu)嚴(yán)格按照批準(zhǔn)的預(yù)算執(zhí)行災(zāi)后采購(gòu)資金的使用,和發(fā)揮中央和地方政府的積極性,有利與在公開的社會(huì)監(jiān)督環(huán)境下合理有效的運(yùn)用災(zāi)后重建資金。另一方面,災(zāi)后資金運(yùn)用的領(lǐng)域。一是經(jīng)濟(jì)建設(shè),即政府經(jīng)濟(jì)職能的發(fā)揮,是預(yù)算支出的主要部分。在中央和地方的協(xié)調(diào)統(tǒng)一之下,要切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)業(yè)發(fā)展,合理規(guī)劃農(nóng)業(yè)布局和農(nóng)作物的種植,要保證群眾的基本生活物資;要加快工業(yè)安全生產(chǎn),投入一定的資金到企業(yè)去,確保企業(yè)有穩(wěn)定的流動(dòng)資金,保證各種物質(zhì)的有效供給和質(zhì)量,同時(shí)要給予相當(dāng)?shù)钠髽I(yè)一定的稅收優(yōu)惠政策減輕企業(yè)發(fā)展過程中的壓力。二是教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育等事業(yè)發(fā)展的建設(shè)。教育、交通、醫(yī)療、供水電部門等公共建設(shè)項(xiàng)目需要資金大力支持,使災(zāi)區(qū)人民的基本生活和文化生活可以盡快恢復(fù)到正常,最重要的是,在學(xué)校建設(shè)中要相對(duì)的投入更多的資金,只有將學(xué)校建好,讓當(dāng)?shù)氐膶W(xué)生盡早回到學(xué)校上課,才標(biāo)志著社會(huì)秩序的恢復(fù)。三是災(zāi)區(qū)人民社會(huì)保障制度的支出。在災(zāi)區(qū)重建過程中,要加大社會(huì)保障制度建設(shè)力度,加大對(duì)災(zāi)區(qū)人民的社會(huì)保險(xiǎn)、醫(yī)療、扶貧和教育等保障的支出,并不斷完善城鎮(zhèn)最低生活保障,以保證災(zāi)區(qū)人民在良好的社會(huì)環(huán)境下盡快過上正常生活。

(二)災(zāi)區(qū)重建,貨幣政策不可或缺且要靈活處理

中央銀行是銀行的銀行,其主要職能就是協(xié)助政府制訂并貫徹貨幣政策,即采取各種控制和調(diào)節(jié)貨幣供應(yīng)量或信用量,進(jìn)而影響宏觀經(jīng)濟(jì)的方針、政策和措施。貨幣政策的實(shí)質(zhì)是正確處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展和貨幣穩(wěn)定的關(guān)系,使國(guó)民經(jīng)濟(jì)的有關(guān)指標(biāo)通過貨幣機(jī)制的調(diào)控服從和服務(wù)于國(guó)民經(jīng)濟(jì),它在社會(huì)中扮演著一個(gè)“制動(dòng)器”的角色,它涉及國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的貨幣供應(yīng)量、信用量、利率、匯率以及金融市場(chǎng)等宏觀經(jīng)濟(jì)指標(biāo),并通過對(duì)這些指標(biāo)的調(diào)節(jié)和控制來影響社會(huì)總需求和社會(huì)總供給,間接調(diào)控國(guó)民經(jīng)濟(jì)。經(jīng)國(guó)資委估算表明,汶川地震造成中央企業(yè)的經(jīng)濟(jì)損失在300億元以上,因此,全面恢復(fù)地震災(zāi)區(qū)經(jīng)濟(jì),做好災(zāi)區(qū)重建工作,需要投入資金量相當(dāng)大。如何保持物價(jià)的穩(wěn)定,確保重建后的充分就業(yè)以及保持災(zāi)區(qū)的經(jīng)濟(jì)恢復(fù)和增長(zhǎng),需要貨幣政策的有力、靈活運(yùn)用。

1.對(duì)災(zāi)區(qū)實(shí)行特別存款準(zhǔn)備金率。存款準(zhǔn)備金率是我國(guó)中央銀行頻繁采用的金融調(diào)控手段,存款準(zhǔn)備金制度能夠保證商業(yè)銀行存款支付和資金清償能力,調(diào)節(jié)和控制信貸規(guī)模,影響貨幣供應(yīng)量,增強(qiáng)中央銀行信貸宏觀調(diào)控能力?；鶞?zhǔn)利率是我國(guó)中央銀行實(shí)現(xiàn)貨幣政策目標(biāo)的重要手段,制定基準(zhǔn)利率的依據(jù)只能是貨幣政策目標(biāo),當(dāng)政策目標(biāo)重點(diǎn)發(fā)生變化時(shí),利率也應(yīng)隨之變化。不同的政策要求,產(chǎn)生不同的利率水平。受到大地震的影響,災(zāi)區(qū)的經(jīng)濟(jì)可以說是完全癱瘓,為了使災(zāi)區(qū)的經(jīng)濟(jì)得到迅速的恢復(fù),在全國(guó)通脹形勢(shì)嚴(yán)峻、震災(zāi)可能繼續(xù)加劇通脹預(yù)期的背景下,全面的銀行資金“放寬”是不可能的,正因?yàn)檫@樣,國(guó)家需要在全國(guó)實(shí)行適度從緊的同時(shí),對(duì)特別的地區(qū)實(shí)行較寬松貨幣政策,保持存款準(zhǔn)備金率在一個(gè)相對(duì)較低的水平,有助于金融機(jī)構(gòu)存款活動(dòng)的順利開展,進(jìn)而影響整個(gè)社會(huì)的信貸總量,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。只有這樣,災(zāi)區(qū)人民才能在國(guó)家的幫助下,擁有更加充足的資金發(fā)展自身,盡早從災(zāi)難的陰影中走出來。

2.利率對(duì)災(zāi)區(qū)的傾斜。我國(guó)的利率分三種:第一,中國(guó)人民銀行對(duì)商業(yè)銀行及其他金融機(jī)構(gòu)的存、貸款利率,即基準(zhǔn)利率,又稱法定利率;第二,商業(yè)銀行對(duì)企業(yè)和個(gè)人的存、貸款利率,稱為商業(yè)銀行利率;第三,金融市場(chǎng)的利率,稱為市場(chǎng)利。其中,基準(zhǔn)利率是核心,它在整個(gè)金融市場(chǎng)和利率體系中處于關(guān)鍵地位,它的變化決定了其他各種利率的變化。經(jīng)過一場(chǎng)驚心動(dòng)魄的大地震,災(zāi)民曾經(jīng)擁有的一切財(cái)產(chǎn)都幾乎變成廢墟的一片塵土,生產(chǎn)經(jīng)營(yíng),生意買賣,供房、供樓,租賃房、貸款等等,好像一下子都成為難以解決的問題了。在這種情況下,金融機(jī)構(gòu)要在保障金融穩(wěn)定的前提下,少不了要根據(jù)特別的情況特別地處理。為了支持災(zāi)后恢復(fù)生產(chǎn),保證居民金融財(cái)產(chǎn)安全,金融機(jī)構(gòu)應(yīng)該對(duì)災(zāi)區(qū)個(gè)人、企業(yè)的信貸處以特別的政策。另外,對(duì)個(gè)人貸款實(shí)行優(yōu)惠利率、優(yōu)先支持災(zāi)區(qū)群眾子女的助學(xué)貸款需求,在災(zāi)后重建時(shí)期,積極幫助災(zāi)區(qū)有需要的個(gè)人貸款客戶重新制定還款計(jì)劃,必要時(shí)通過延長(zhǎng)貸款期限、變更還款方式等措施減輕客戶還款壓力,全力幫助災(zāi)區(qū)居民重建家園。

3.再貼現(xiàn)、再貸款以及其限額對(duì)災(zāi)區(qū)放松。再貼現(xiàn)是商業(yè)銀行及其他金融機(jī)構(gòu)以買入的未到期的貼現(xiàn)票據(jù)向中央銀行辦理的再次貼現(xiàn);再貸款是中央銀行向商業(yè)銀行的貸款。在經(jīng)濟(jì)受到重創(chuàng)的情形下,央行應(yīng)在災(zāi)區(qū)擴(kuò)大再貼現(xiàn)的額度,其次,通過調(diào)整再貸款利率,影響商業(yè)銀行從中央銀行取得信貸資金的成本和可使用額度,使貨幣供應(yīng)量和市場(chǎng)利率發(fā)生變化,同時(shí),也向社會(huì)公眾宣傳了貨幣政策對(duì)災(zāi)區(qū)的傾斜,使得產(chǎn)生一種預(yù)告效果,從而在某種程度上影響人們的預(yù)期,促進(jìn)對(duì)災(zāi)區(qū)的投資,加快災(zāi)區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

三、災(zāi)后重建資金的監(jiān)督管理

今年,中央財(cái)政將先安排700億元,建立災(zāi)后恢復(fù)重建基金,明后年繼續(xù)作相應(yīng)安排。面對(duì)這龐大的財(cái)政資金,政府領(lǐng)導(dǎo)及官員能否利用好每一分錢,除了依靠其嚴(yán)格履行職責(zé)外,還亟需一套嚴(yán)格的監(jiān)督體系。

(一)監(jiān)督機(jī)制的核心是財(cái)政監(jiān)督

財(cái)政監(jiān)督,指各級(jí)財(cái)政機(jī)關(guān)在財(cái)政管理過程中依照國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位及其他組織涉及財(cái)政收支事項(xiàng)及其他相關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行的審查、稽核與監(jiān)督檢查活動(dòng)。財(cái)政監(jiān)督體現(xiàn)財(cái)政管理的本質(zhì)屬性,它與資金應(yīng)用同步進(jìn)行,其主要作用是及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正預(yù)算執(zhí)行中的偏差,保證財(cái)政分配的合法、科學(xué)和有效。

(二)構(gòu)建以財(cái)政機(jī)關(guān)監(jiān)督為主的財(cái)政監(jiān)督體制

1.財(cái)政機(jī)關(guān)及有關(guān)部門應(yīng)及時(shí)、有效、準(zhǔn)確的行使權(quán)利,建立透明的財(cái)政監(jiān)管體系,對(duì)行政部門的財(cái)政預(yù)算內(nèi)的財(cái)政金的花銷狀況進(jìn)行具體的監(jiān)督,同時(shí)提高監(jiān)督效率,確保必須的財(cái)政支出能快速實(shí)現(xiàn)。財(cái)政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)是最主要的監(jiān)督主體,主要對(duì)財(cái)政收支尤其是財(cái)政資金使用的合法性、合規(guī)性和效益性進(jìn)行事前、事中、事后的全方位的監(jiān)督。這是因?yàn)樨?cái)政設(shè)有專門監(jiān)督機(jī)構(gòu),且能夠真實(shí)地了解財(cái)政收支的運(yùn)行狀況,因此應(yīng)當(dāng)以財(cái)政機(jī)關(guān)作為監(jiān)督體系的主體。

2.人大及常委會(huì)應(yīng)對(duì)一年一度的財(cái)政預(yù)算進(jìn)行有效的審批。財(cái)政部門代表政府向各級(jí)人大所作的預(yù)算報(bào)告不能太籠統(tǒng)。人大按職責(zé)檢查本級(jí)預(yù)算的編制是否符合預(yù)算法基本原則、程序是否合法、預(yù)算編制是否保持收支平衡、收支規(guī)模是否合理等。同時(shí)還應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)的要求每一筆公共財(cái)政金具體用途都在其中列得水清理白。如果不清楚,就誰問誰答,認(rèn)真對(duì)待質(zhì)疑,該改即改。人大監(jiān)督是事前監(jiān)督,是一種最高層次的宏觀監(jiān)督,但不應(yīng)當(dāng)過多參與對(duì)具體財(cái)政活動(dòng)的監(jiān)督。否則,有可能造成立法權(quán)與行政權(quán)的混淆。

3.審計(jì)監(jiān)督是事后監(jiān)督,主要向國(guó)務(wù)院負(fù)責(zé)對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況的審計(jì)檢查。包括對(duì)財(cái)政的某些專項(xiàng)資金使用情況的審計(jì)檢查,監(jiān)督的重點(diǎn)是財(cái)政收支是否真實(shí)、合法和有效率。本質(zhì)上屬于對(duì)財(cái)政監(jiān)督的再監(jiān)督,應(yīng)當(dāng)是一種更高層次的監(jiān)督。

迄今為止,我國(guó)尚未出臺(tái)一部系統(tǒng)地規(guī)定財(cái)政監(jiān)督的單行法律法規(guī),財(cái)政監(jiān)督缺乏直接的法律依據(jù)和獨(dú)立完整的法律保障。財(cái)政監(jiān)督法制建設(shè)的滯后,不僅使得財(cái)政監(jiān)督主體缺乏必要的手段,而且也給財(cái)政監(jiān)督工作帶來諸多困難。所以,有必要結(jié)合近幾十年的監(jiān)督經(jīng)驗(yàn),站在法制的角度,制定一部有權(quán)威有效力有可操作性的財(cái)政監(jiān)督法。

參考文獻(xiàn):

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