蘇海玲 林聚任 解玉喜

摘 要:農(nóng)村公共物品供給狀況直接關(guān)系到農(nóng)村社會(huì)發(fā)展水平和農(nóng)民生活質(zhì)量。村莊內(nèi)部因素在農(nóng)村公共物品供給中的作用越來(lái)越突出。通過(guò)山東省一個(gè)村莊的深入剖析可以看出村委會(huì)、村民小組、村民等村莊內(nèi)部因素在村莊公共物品供給中的角色特征。村委會(huì)、村小組、村民構(gòu)成了農(nóng)村公共物品供給的三級(jí)主體,但村民參與供給的主動(dòng)性不夠,村委會(huì)參與公共物品供給的自主性不足。中國(guó)的城鄉(xiāng)關(guān)系變革會(huì)帶來(lái)國(guó)家——村落基層組織——村民三者之間關(guān)系的變革,這些因素在公共物品的供給方面須有良性的互動(dòng)模式。

關(guān)鍵詞:村莊;內(nèi)部因素;公共物品;供給

中圖分類(lèi)號(hào):C912.82;F32 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A 文章編號(hào):0257-5833(2009)10-0077-07

一、農(nóng)村公共物品供給研究的新問(wèn)題——村莊內(nèi)部因素

在我國(guó)建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的新階段,擴(kuò)大公共財(cái)政農(nóng)村覆蓋范圍,發(fā)展農(nóng)村社會(huì)公共事業(yè),大幅度增加國(guó)家對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展的投入具有極為重要的意義。

農(nóng)村公共物品相對(duì)于農(nóng)村私人物品而言,是在農(nóng)村地域范疇內(nèi)用于滿足農(nóng)村公共需要,具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性的產(chǎn)品。改革開(kāi)放以來(lái),我國(guó)農(nóng)村公共物品供給體制不斷發(fā)生變化,學(xué)者們也從不同角度作了研究。概括地說(shuō),相關(guān)研究成果主要集中在以下幾個(gè)方面:改革前后農(nóng)村公共物品供給的比較;目前農(nóng)村公共物品供給現(xiàn)狀與問(wèn)題、供給機(jī)制;稅費(fèi)改革對(duì)農(nóng)村公共物品供給的影響等等。但對(duì)于村莊內(nèi)部因素在供給公共物品中的作用研究成果卻非常少,盛榮曾指出“當(dāng)前聯(lián)系村級(jí)治理和村莊公共物品自我供給的研究幾乎沒(méi)有”①。

改革前后農(nóng)村公共物品的供給體制有很大不同。如張軍、何寒熙等通過(guò)比較研究認(rèn)為,家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制使農(nóng)民成了剩余權(quán)利享有者,解決了激勵(lì)問(wèn)題。但是,面對(duì)改革的巨大成功,政府對(duì)農(nóng)村公共物品的投資在削減,大量過(guò)去由中央政府包下來(lái)的事情現(xiàn)在要由地方來(lái)承擔(dān),受財(cái)政能力的限制,地方(這里的地方主要指村委會(huì))對(duì)公共物品的供給自然受到影響②。至于村民在供給公共物品中的作用,他們認(rèn)為,農(nóng)民的收入確實(shí)有了很大提高,但投資熱點(diǎn)主要是建房、購(gòu)買(mǎi)耐用消費(fèi)品和非農(nóng)活動(dòng)上。學(xué)者們一般認(rèn)為,農(nóng)民坐享其成的理性動(dòng)機(jī)、改革后土地使用權(quán)的不穩(wěn)定性以及政府動(dòng)員在勞動(dòng)密集型公共項(xiàng)目中動(dòng)員能力和效果的下降是農(nóng)民投入公共物品項(xiàng)目建設(shè)積極性低的原因。

至于農(nóng)村公共物品的供給現(xiàn)狀,學(xué)者們普遍認(rèn)為供給不能滿足實(shí)際的需求,存在量少質(zhì)低以及地區(qū)性、結(jié)構(gòu)性失衡等方面的問(wèn)題。結(jié)構(gòu)性失衡體現(xiàn)為重“硬”輕“軟”、重“準(zhǔn)”輕“純”。前者就是指重視容易取得成效、彰顯政績(jī)的公共物品的供給,忽視農(nóng)村迫切需要、但不容易取得成績(jī)的公共物品項(xiàng)目;后者就是指重視準(zhǔn)公共物品供給、忽視純公共物品供給。重視短期公共物品而輕視長(zhǎng)期公共物品、重視新建而放松對(duì)原有設(shè)施的維護(hù)和維修也是農(nóng)村公共物品供給現(xiàn)狀的重要特征。

剖析農(nóng)村公共物品供給機(jī)制的不足和障礙是當(dāng)前研究的主流。學(xué)者們普遍認(rèn)為當(dāng)前農(nóng)村公共物品的供給機(jī)制顯然已經(jīng)不能適應(yīng)新變化。家庭承包制并沒(méi)有為農(nóng)村公共物品的供給提供有效的激勵(lì)機(jī)制,而原有的激勵(lì)機(jī)制又被削弱,這使得農(nóng)村公共物品供給機(jī)制呈現(xiàn)失范的狀態(tài)。從供給主體系統(tǒng)看,作為供給主體的政府正逐漸弱化自己作為供給主渠道的作用;集體經(jīng)濟(jì)組織也不成熟,無(wú)法獨(dú)立承擔(dān)供給責(zé)任;民間組織正逐漸成為一種供給主體,但力量同樣羸弱;而村民也沒(méi)有發(fā)展成為成熟的公民,無(wú)法自覺(jué)、自組織地實(shí)現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品的供給?？梢哉f(shuō),農(nóng)村公共物品供給系統(tǒng)非常不成熟,也沒(méi)有整合為一個(gè)有機(jī)的整體。總之,市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的公共物品供給需要政府和各類(lèi)市場(chǎng)主體共同參與,但各供給主體怎樣參與以及發(fā)揮什么樣的作用,研究中并沒(méi)有指出。

農(nóng)村的稅費(fèi)改革是農(nóng)村發(fā)展和變遷中的重要事件。很多學(xué)者也探討了農(nóng)村稅費(fèi)改革對(duì)農(nóng)村公共物品供給的影響。雖然稅費(fèi)改革在一定程度上減輕了農(nóng)民的負(fù)擔(dān),但是改革對(duì)農(nóng)村公共物品的供給也產(chǎn)生了一定的消極影響。很重要的一個(gè)表現(xiàn)就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有限的可支配財(cái)政收入與不斷擴(kuò)大的公共物品供給的責(zé)任之間的斷裂。李燕凌、曾福生認(rèn)為,稅費(fèi)改革后,取消了鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌費(fèi),鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)又紛紛破產(chǎn)或改制,基層財(cái)政困難,但相應(yīng)的事權(quán)責(zé)任卻不斷加重,加劇了其作為農(nóng)村公共品供給主體的責(zé)任缺位。

既然鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為農(nóng)村公共物品的供給主體所發(fā)揮的作用令人擔(dān)憂,那么,作為村莊的核心——村委會(huì)在供給公共物品中的表現(xiàn)又是怎樣的呢?熊巍指出,“從法律角度看,村委會(huì)只是村民的自治性組織,不是政府的行政機(jī)關(guān),沒(méi)有征稅權(quán),它對(duì)公共產(chǎn)品的供給資金需要向各農(nóng)戶籌集或由屬于村民共同所有的集體企業(yè)出資,因而屬于私人組織的供給” 。他認(rèn)為地方政府與村委會(huì)共同供給公共物品具有合理性,是一種“有效率的供給方式”。但這些研究沒(méi)有具體分析國(guó)家、村委會(huì)、村民在公共物品的供給中的行動(dòng)模式。

回顧以往研究可以看出,在農(nóng)村公共物品的供給研究上雖取得了不少的成果,但同時(shí)也存在一些不足:宏觀研究多、微觀研究較少;普遍性問(wèn)題研究多、具體問(wèn)題研究少;尤其是對(duì)村莊內(nèi)部因素——村委會(huì)、村民小組、村民在村莊公共物品供給方面的研究比較匱乏,即使有的研究提到這方面的問(wèn)題,也多是淺嘗輒止。村莊內(nèi)部因素和農(nóng)村公共物品的供給聯(lián)系最為密切,深入了解和分析它們?cè)诠参锲饭┙o中的作用對(duì)于農(nóng)村公共物品的有效供給有著重要的意義。因此,本文以一個(gè)村莊為個(gè)案,深入分析村莊內(nèi)部因素在供給公共物品中的作用及實(shí)現(xiàn)機(jī)制。

二、村莊內(nèi)部因素在公共物品供給中的作用:以M村為個(gè)案

M村地處山東省中西部,全村共有800多戶2600余人,是全鄉(xiāng)最大的村。該村離縣城10公里左右,有出村公路與縣級(jí)公路相連,交通比較方便。村民以農(nóng)業(yè)種植為主,無(wú)二三產(chǎn)業(yè),人均年收入3000元左右。據(jù)村干部和村民自己評(píng)價(jià),本村經(jīng)濟(jì)水平在當(dāng)?shù)貙僦械取５谴謇锛w企業(yè)已經(jīng)破產(chǎn),集體收入主要是土地承包款,村委會(huì)每年平均提取大部分作為必要支出,剩余小部分歸小隊(duì)支配——這就是村里興辦集體事業(yè)、供給公共物品所能利用的資金。M村雖受到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的沖擊,卻還是比較傳統(tǒng)的農(nóng)村,在其公共物品的供給中既有較成功的地方又有很多不足,既有自身的特點(diǎn)又有很多村莊公共物品供給的共性,基本能夠反映中國(guó)農(nóng)村公共物品供給問(wèn)題的一般狀況。

從M村的現(xiàn)實(shí)狀況來(lái)看,村委會(huì)、村小組以及村民自身成為農(nóng)村公共物品供給的重要內(nèi)部力量,形成了農(nóng)村公共物品供給的村委會(huì)——村小組——村民三級(jí)主體供給模式。三者的組織化程度依次降低,在農(nóng)村公共物品供給中呈現(xiàn)出不同的特征。

1.村委會(huì):供給農(nóng)村公共物品的主導(dǎo)性、被動(dòng)性并存

與很多村莊相同,作為農(nóng)村事務(wù)的主要管理者,M村村委會(huì)在公共物品供給中發(fā)揮著重要作用,主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面:

第一,村委會(huì)是公共物品項(xiàng)目的重要組織者和發(fā)起者。村委會(huì)在關(guān)系全村利益的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)業(yè)信息、科學(xué)技術(shù)傳播方面發(fā)揮著重要作用。前者包括如出村路和主干道的鋪設(shè)與修墊、村里灌溉用水渠的清理維護(hù)等等。除了這些有形的物質(zhì)設(shè)施,M村村委會(huì)還為村民提供一些必需的農(nóng)業(yè)技術(shù)和信息服務(wù),如把農(nóng)業(yè)局的技術(shù)人員請(qǐng)到村里來(lái)給農(nóng)戶講課,并組織大家去附近村子學(xué)習(xí)大棚蔬菜種植等。這些公共物品項(xiàng)目涉及全村人的利益,而且供給成本比較高,單靠村民個(gè)體的力量無(wú)法組織起來(lái),村委會(huì)有效地承擔(dān)起了這方面的責(zé)任。

第二,村委會(huì)是公共物品的管理者和協(xié)調(diào)者。村莊公共物品在使用時(shí),必須處理好村民使用優(yōu)先權(quán)、村民和公共物品的有效聯(lián)結(jié)等問(wèn)題,這是村莊公共物品效益最大化的前提。村委會(huì)在這些方面發(fā)揮著重要的管理和協(xié)調(diào)作用。這可以從兩個(gè)方面來(lái)看:一是村莊內(nèi)部的協(xié)調(diào)與管理,比如M村為鼓勵(lì)村民進(jìn)行大棚種植,主動(dòng)幫助農(nóng)戶向鄉(xiāng)信用社貸款,并在農(nóng)戶之間的調(diào)地問(wèn)題上進(jìn)行協(xié)調(diào);另一方面就是在協(xié)助地方政府工作、溝通政府與村民關(guān)系中也起了重要作用。比如M村在2006年初推行的新型合作醫(yī)療中承擔(dān)著發(fā)動(dòng)農(nóng)戶參與合作醫(yī)療以及農(nóng)戶參合資金的收取與初期管理責(zé)任。

M村村委會(huì)組織盡管在提供公共物品方面發(fā)揮了重要的作用,但總體上看,村委會(huì)在村莊公共物品的提供中還是比較被動(dòng)的。首先,村委會(huì)的自主決策權(quán)力不夠。很多公共物品項(xiàng)目都是由地方政府牽頭,村委會(huì)更像是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的一個(gè)執(zhí)行機(jī)構(gòu),在其中起上傳下達(dá)的作用,很少能自主決定公共物品項(xiàng)目的供給。村主任就指出,在生產(chǎn)項(xiàng)目的組織開(kāi)展上,“村里多是響應(yīng)上邊號(hào)召……也就是通過(guò)開(kāi)廣播會(huì)動(dòng)員”。

第二,村委會(huì)在公共物品的供給上主動(dòng)性不夠。主要體現(xiàn)為很多公共物品的供給存在著滯后性。在訪談中發(fā)現(xiàn),很多公共物品項(xiàng)目一般是在影響到村民的生產(chǎn)、生活時(shí)才被提上日程。例如,有的村民談到田間道路修繕時(shí)說(shuō),“實(shí)在走不了才墊墊,能走就湊合”。

那么,M村村委會(huì)在村莊公共物品提供中的這種被動(dòng)局面的原因是什么呢?

第一,從組織結(jié)構(gòu)上看,村委會(huì)處于公共物品項(xiàng)目供給的節(jié)點(diǎn)位置。村委會(huì)身兼政務(wù)與村務(wù)雙重使命,很多時(shí)候其作為要受到地方政府的制約,必須在村務(wù)與政務(wù)之間努力尋求平衡。這些管制主要體現(xiàn)在對(duì)村莊財(cái)務(wù)支出的控制(很多地方都實(shí)行“村賬鎮(zhèn)/鄉(xiāng)管”)、對(duì)村里土地使用權(quán)的審批以及對(duì)村干部“工資”的掌控上。比如M村所在的C鄉(xiāng),村干部工資與縣鄉(xiāng)政府所下達(dá)各項(xiàng)任務(wù)的完成情況掛鉤:比如計(jì)劃生育達(dá)標(biāo)了,計(jì)10分;某項(xiàng)完不成則扣1分,而每扣1分,從村干部工資里扣100塊錢(qián)。

第二,從資源網(wǎng)絡(luò)看,村委會(huì)缺少啟動(dòng)公共物品項(xiàng)目供給的資源。以資金為例,任何公共物品項(xiàng)目都需要資金支持,村委會(huì)可支配資金的有限性制約其作為。村委會(huì)興辦各項(xiàng)事務(wù)的資金主要是靠集資或從集體企業(yè)中抽取,不管是哪種,其可用資金都是很有限的——個(gè)別集體經(jīng)濟(jì)好的村落除外。

第三,從領(lǐng)導(dǎo)主體看,村莊精英階層的素質(zhì)和能力比較欠缺?！按迩f公共物品的實(shí)現(xiàn)程度明顯依賴(lài)村干部的個(gè)人能力”。村干部個(gè)人的投入積極性大小以及對(duì)其制約機(jī)制的完備程度也必然會(huì)影響村莊公共物品的供給水平。

2.村民小組:供給農(nóng)村公共物品的輔助性作用突出

中國(guó)是一個(gè)農(nóng)業(yè)人口大國(guó),農(nóng)民的數(shù)量占據(jù)了總?cè)丝诘?0%以上。在村民戶數(shù)多以及村轄范圍大的村莊,僅僅依靠村委會(huì)自身的力量很難實(shí)現(xiàn)公共物品供給事業(yè)的有效運(yùn)轉(zhuǎn)。根據(jù)《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》第十條,在一些村民較多、村莊管轄范圍較大、村民居住分散的地方,村民委員會(huì)可以分設(shè)若干村民小組,它作為全體村民的一種組織,負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)、管理屬于村民小組的集體土地和其他財(cái)產(chǎn)。村民小組這一級(jí)組織的存在實(shí)際上是人民公社時(shí)期社會(huì)管理體制的延續(xù),它作為村民自治共同體內(nèi)的一種組織形式,在村民委員會(huì)和村民之間起橋梁和紐帶的作用,使得村委會(huì)的自治任務(wù)和工作計(jì)劃得以操作化和實(shí)施。村民小組作為又一級(jí)村莊組織主體,在農(nóng)村公共物品的供給方面發(fā)揮著重要的輔助作用。這一點(diǎn)在M村得到了很好的印證。

M村共有11個(gè)村民小組,每個(gè)小組都有一個(gè)“組委會(huì)”,三五人不等,有組長(zhǎng)、會(huì)計(jì)等職位設(shè)置。組委會(huì)的組長(zhǎng)和組委會(huì)共同對(duì)一些公共物品項(xiàng)目的具體組織和實(shí)施進(jìn)行協(xié)商、決策和組織實(shí)施。村民小組成為很多公共項(xiàng)目展開(kāi)的重要單位。根據(jù)筆者走訪的生產(chǎn)小組組長(zhǎng)結(jié)果來(lái)看,村小組主要負(fù)責(zé)一些生產(chǎn)性的服務(wù),具體項(xiàng)目包括:修路,主要負(fù)責(zé)本組田間小道;打井;大型農(nóng)機(jī)具的管理和維修;土地的分配、承包與調(diào)整。村民小組在M村公共物品供給中起到了很關(guān)鍵的作用。總體來(lái)看,村民小組在供給公共物品時(shí)表現(xiàn)出以下特點(diǎn):

第一,從資金來(lái)源上來(lái)看,村民小組和村委會(huì)的經(jīng)費(fèi)來(lái)源相同,都出自村里集體土地承包金。在M村,集體土地承包是以村民小組為基礎(chǔ)的,在將大部分承包金上繳村集體后還會(huì)留有剩余供小組支配。

第二,村民小組在供給公共物品時(shí),決策機(jī)制較為靈活,但必須接受村委會(huì)的監(jiān)督與管理。雖然村民小組在打井、修道時(shí)不用同每戶村民商議,一般都是組委會(huì)成員商量決定。但在立項(xiàng)之前必須向村委會(huì)申請(qǐng),并且在年底向村委會(huì)供給收支賬目。從這一角度看,村民小組更像是村委會(huì)的一個(gè)執(zhí)行機(jī)構(gòu)。

第三,村民小組也承擔(dān)了少量的協(xié)調(diào)與管理責(zé)任,比如動(dòng)員農(nóng)戶參加合作醫(yī)療等,但幾乎都是生產(chǎn)類(lèi)的公共物品項(xiàng)目,而且僅適用于本小組。而一些涉及到全體村民利益的較大的項(xiàng)目,如村內(nèi)主干道的整修、水渠的清理還是要由村委會(huì)牽頭實(shí)施。

第四,由于各村民小組的經(jīng)濟(jì)狀況好壞不一,其供給的公共物品的數(shù)量和質(zhì)量也略有不同。在M村,九組經(jīng)濟(jì)狀況最好,其次是六組、一組,經(jīng)濟(jì)狀況差的是十一組,而公共物品的供給水平肯定是要受到經(jīng)濟(jì)狀況影響的。

從上面的論述可以看出,村民小組在所轄地域的集體事業(yè)或服務(wù)中發(fā)揮了很大作用,很多生產(chǎn)性項(xiàng)目從決策到籌資再到組織興辦都是在小組內(nèi)部完成的?？梢?jiàn),村民小組雖然權(quán)力不是很大,卻也構(gòu)成了當(dāng)?shù)毓参锲饭┙o的一個(gè)不可或缺的主體層次。

3.村民:供給農(nóng)村公共物品的主動(dòng)性不足

村莊公共物品的受益范圍一般僅是村莊內(nèi)部,因此作為直接受益人的村民應(yīng)在公共物品的供給中承擔(dān)起自己的責(zé)任。但現(xiàn)實(shí)情況是村民在公共物品供給中主動(dòng)性匱乏。主要體現(xiàn)為對(duì)公共物品供給的決策性參與不夠。

通過(guò)與村民對(duì)話,筆者發(fā)現(xiàn)M村村民對(duì)村莊集體事務(wù)關(guān)心不夠、參與程度不高。出現(xiàn)了吳毅等學(xué)者提到的“無(wú)政治階層”,即人們不參與政治和不主動(dòng)參與政治,對(duì)政治不關(guān)心的一種政治冷漠現(xiàn)象 ② 。村民自治體制的兩大內(nèi)容——村委會(huì)選舉和村務(wù)公開(kāi)都受到了百姓的極大漠視。

村民對(duì)村委會(huì)選舉不在意。“老百姓選干部那與咱有啥關(guān)系。你說(shuō)了算?都是人家說(shuō)了算不是!這玩意都是走過(guò)場(chǎng)的事兒!……誰(shuí)當(dāng)干部與咱有啥關(guān)系,誰(shuí)當(dāng)干部咱都得種地!”。

對(duì)于村民自治體制的另一大重要表征——村務(wù)公開(kāi),村民同樣關(guān)心不夠?！翱茨莻€(gè)干啥呀!有那功夫我還不如上哪串串門(mén)打打麻將啥的”,對(duì)于村務(wù)公開(kāi)欄上公示項(xiàng)目的真實(shí)性村民大都不予認(rèn)可,“那不知道,咱也不看他賬目去!”。

究其原因,以戶為單位的經(jīng)營(yíng)形式減少了村民與村莊公共權(quán)力互動(dòng)的機(jī)會(huì),多數(shù)人更加在意自己的經(jīng)濟(jì)收益、關(guān)注自己的小家。他們對(duì)村莊的權(quán)力爭(zhēng)奪不太感興趣,理智地與權(quán)力機(jī)構(gòu)保持著距離?！八?指村委會(huì))也管不著我!你有事找找它去,沒(méi)事也找不著它!老百姓也不犯法,就自己老老實(shí)實(shí)種點(diǎn)地也不用它管!”。

普通村民對(duì)集體事務(wù)的冷漠態(tài)度同村莊精英階層的積極參與形成鮮明對(duì)比。這種在社區(qū)公共參與中所表現(xiàn)出來(lái)的階層化趨勢(shì),是“社會(huì)進(jìn)入正常發(fā)展時(shí)期后社會(huì)資源和社會(huì)權(quán)力占有不均衡這一客觀現(xiàn)象的政治表征。較之于人民公社時(shí)期那種大規(guī)模動(dòng)員型參與所暴露出來(lái)的畸形和非理性,它是一種更為理性和常態(tài)的社會(huì)選擇”②。所以,從另一個(gè)角度可以認(rèn)為,當(dāng)代村民沒(méi)有像人民公社時(shí)期社員那樣對(duì)公共權(quán)力盲從或膜拜,正是其政治理性提升的表現(xiàn)。

但是,農(nóng)民的個(gè)體理性對(duì)公共物品的供給是不利的。在這種個(gè)體理性的支持下,M村村民在村莊公共物品的供給中只發(fā)揮了極小的作用。一方面,村民對(duì)村莊公共物品的投入不多,這主要體現(xiàn)在單個(gè)或幾戶村民主動(dòng)承擔(dān)某公共物品項(xiàng)目的情況幾乎沒(méi)有,而村莊公共物品供給中用工的困難也是表現(xiàn)之一;另一方面,在村莊公共物品的決策與需求表達(dá)、監(jiān)督等方面,村民發(fā)揮的作用也非常有限。

三、農(nóng)村公共物品供給模式存在的問(wèn)題及其應(yīng)對(duì)機(jī)制

從前文的分析可以看出,在村級(jí)公共物品供給上,村委會(huì)——村小組——村民三級(jí)主體農(nóng)村公共物品供給模式存在的主要問(wèn)題是,村民參與的主動(dòng)性欠缺以及村委會(huì)參與的自主性不足。這已經(jīng)成為阻礙農(nóng)村公共物品供給效率和質(zhì)量的重要因素。我們必須從城鄉(xiāng)關(guān)系的變革中認(rèn)識(shí)和分析這些問(wèn)題,才能找到打破上述農(nóng)村公共物品供給瓶頸問(wèn)題的途徑。

城鄉(xiāng)關(guān)系是廣泛存在于城市和鄉(xiāng)村之間的相互作用、相互影響、相互制約的普遍聯(lián)系與互動(dòng)關(guān)系,是一定社會(huì)條件下政治關(guān)系、經(jīng)濟(jì)關(guān)系、階級(jí)關(guān)系等諸多因素在城市和鄉(xiāng)村兩者關(guān)系的集中反映。正是中國(guó)的城鄉(xiāng)關(guān)系變革帶來(lái)了國(guó)家——村落基層組織——村民三者之間關(guān)系的變革,進(jìn)而影響到三者在農(nóng)村公共物品供給中的行動(dòng)角色地位。

1. 城鄉(xiāng)關(guān)系的非良性互動(dòng)時(shí)期:農(nóng)村公共物品供給行動(dòng)的高度一致化階段

改革開(kāi)放之前,中國(guó)鑒于國(guó)內(nèi)外形勢(shì),在發(fā)展戰(zhàn)略上提出優(yōu)先發(fā)展工業(yè)。其要義在于通過(guò)轉(zhuǎn)移農(nóng)村、農(nóng)民資本以積累工業(yè)化的資金,這一政策對(duì)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的中國(guó)產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。

在這一時(shí)期,村落的基層組織形態(tài)——人民公社成為農(nóng)村公共物品供給的主體,代表國(guó)家和政府具體承擔(dān)、履行和公共物品供給相關(guān)的職能?！叭嗣窆缡钦绾弦坏纳鐣?huì)唯一組織,具有無(wú)所不包、無(wú)所不管的特征,因此,農(nóng)村的部分公共產(chǎn)品,包括興修水利,合作醫(yī)療等,由公社來(lái)承擔(dān)?！?/p>

但人民公社的功能是行政化的,其主要工作職能是踐行國(guó)家工業(yè)和城市優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略,農(nóng)業(yè)創(chuàng)造的財(cái)富更多地流向城市和工業(yè),國(guó)家和政府在農(nóng)村公共物品的投入相對(duì)有限,供給的層次非常低,僅僅能滿足農(nóng)村生產(chǎn)和生活的基本需要。村民作為行政化的對(duì)象,其行動(dòng)也完全服從于國(guó)家的發(fā)展需要。雖然農(nóng)民是農(nóng)村公共物品創(chuàng)造的主要承擔(dān)者,但他們的公共物品需要主要依賴(lài)國(guó)家的投入才能滿足。村民個(gè)體在公共物品供給中的利益訴求以及自治參與完全被壓抑、掩蓋起來(lái),即使有所意識(shí),也缺少相應(yīng)的制度安排保證其得以實(shí)現(xiàn)。可以說(shuō),在這個(gè)時(shí)期,國(guó)家——村落基層組織——村民三者在農(nóng)村公共物品供給中的行動(dòng)具有一致性——服務(wù)于國(guó)家和社會(huì)的整體利益。

這種長(zhǎng)期實(shí)行的“城鄉(xiāng)分治”管理制度給農(nóng)村公共物品供給造成了巨大隱患,一方面,導(dǎo)致各級(jí)政府對(duì)農(nóng)村和農(nóng)民的權(quán)益保障缺乏足夠的重視,向農(nóng)民提供基本的公平也缺少?lài)?yán)肅的法律與制度保障;另一方面,基層政府即使有提供農(nóng)村公共物品的愿望,但體制分配造成的財(cái)力缺乏也成為最大的資金約束?？梢哉f(shuō),這種城鄉(xiāng)非良性的互動(dòng)關(guān)系——城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是造成今天農(nóng)村公共物品供給諸多問(wèn)題的歷史根源。

總之,在這個(gè)時(shí)期,國(guó)家——村落基層組織——村民在農(nóng)村公共物品供給中的行動(dòng)具有高度的一致性,國(guó)家意志統(tǒng)攝著后兩者的行動(dòng)。盡管這種一致性使得創(chuàng)造了大量財(cái)富的農(nóng)民同自己所應(yīng)享有的諸多現(xiàn)實(shí)利益、包括公共物品供給相剝離。但不容否認(rèn)的是,村落基層組織和村民在農(nóng)村公共物品供給中的參與積極性高,村民的個(gè)體行動(dòng)很容易集結(jié)成集體行動(dòng)。

2. 城鄉(xiāng)關(guān)系由非良性互動(dòng)向良性互動(dòng)的轉(zhuǎn)型期:農(nóng)村公共物品供給行動(dòng)的分化階段

自1980年代中期農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍崛起后,中國(guó)的城鄉(xiāng)關(guān)系問(wèn)題開(kāi)始日益突出,理論界和決策層逐步認(rèn)識(shí)到城鄉(xiāng)隔離問(wèn)題的嚴(yán)重性。實(shí)踐層面,1984年城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)體制改革的序幕拉開(kāi)后,城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展,中國(guó)工業(yè)化進(jìn)程大大加快。在城鄉(xiāng)二元分割體制下,農(nóng)村資金的流失已經(jīng)在很大程度上限制了農(nóng)村公共物品的建設(shè),而我國(guó)公共物品供給的城鄉(xiāng)分離的“雙軌制”讓農(nóng)村公共物品資源難以得到補(bǔ)償,正是由于農(nóng)村資金流出多、補(bǔ)償少,讓農(nóng)村公共物品建設(shè)更加滯后。這種“重城市,輕農(nóng)村”公共物品資源配置是造成農(nóng)村公共物品資源匱乏的直接原因,已經(jīng)不能適應(yīng)農(nóng)村和農(nóng)業(yè)發(fā)展的新階段了。很多學(xué)者認(rèn)為城鄉(xiāng)一體是打破相互分割的城鄉(xiāng)壁壘、逐步實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素的合理流動(dòng)和優(yōu)化配置、促進(jìn)生產(chǎn)力在城鄉(xiāng)之間合理分布、推動(dòng)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)緊密結(jié)合與協(xié)調(diào)發(fā)展的必經(jīng)途徑。總之,發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、解決農(nóng)村問(wèn)題已經(jīng)進(jìn)入國(guó)家戰(zhàn)略和制度設(shè)計(jì)層面,原有的城鄉(xiāng)二元割裂、非均衡發(fā)展體制開(kāi)始動(dòng)搖。

在這個(gè)時(shí)期,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府取代人民公社成為農(nóng)村事務(wù)的管理者。1984年人民公社解體建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以后,由于鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政十分困難,根本無(wú)力承擔(dān)農(nóng)村公共物品供給的責(zé)任,因此,農(nóng)村公共物品供給的主要責(zé)任即轉(zhuǎn)嫁到村級(jí)組織和農(nóng)民頭上。最有代表性的是農(nóng)村稅費(fèi)改革之前向農(nóng)民收取的“五項(xiàng)統(tǒng)籌”,包括鄉(xiāng)村兩級(jí)辦學(xué)、計(jì)劃生育、優(yōu)撫、民兵訓(xùn)練、鄉(xiāng)村道路修建等經(jīng)費(fèi)。這個(gè)時(shí)期,在農(nóng)村公共物品供給方面,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行使資金籌措并具體實(shí)施和管理農(nóng)村公共物品項(xiàng)目建設(shè)的職能。村委會(huì)行動(dòng)的行政化取向仍然嚴(yán)重。但隨著土地聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)現(xiàn)以及農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展,農(nóng)民的生產(chǎn)積極性極大提高,農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和生產(chǎn)力得到發(fā)展,這也逐步提高了農(nóng)村公共物品供給的水平。農(nóng)民行動(dòng)的目標(biāo)從國(guó)家利益逐步轉(zhuǎn)向自身利益,個(gè)體理性逐步復(fù)蘇。

這個(gè)時(shí)期,國(guó)家雖然開(kāi)始重視農(nóng)村的發(fā)展和進(jìn)步,但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政困難使得農(nóng)村公共物品的供給仍然主要依靠農(nóng)民,而且農(nóng)民的負(fù)擔(dān)顯性化,由過(guò)去的集體負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)為個(gè)體承擔(dān)。同時(shí),農(nóng)民雖然人數(shù)眾多,但居住地的分散性以及生產(chǎn)地自利性使得農(nóng)民很難組織起來(lái),因而很難對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以及村委會(huì)某些腐敗行動(dòng),如亂攤派、亂收費(fèi)等進(jìn)行有效監(jiān)督和約束,這既傷害了農(nóng)民參與農(nóng)村公共物品供給行動(dòng)的積極性,也降低了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以及村委會(huì)在農(nóng)民中的威信,很難組織起集體行動(dòng)參與大規(guī)模的公共物品項(xiàng)目建設(shè)和維護(hù)。

總之,在這個(gè)時(shí)期,國(guó)家——村落基層組織——村民在農(nóng)村公共物品供給中的行動(dòng)開(kāi)始分裂,國(guó)家重視農(nóng)村公共物品的供給,但主要還依靠農(nóng)民自身的生產(chǎn)來(lái)解決。但由于村落基層組織功能的行政化同對(duì)自身實(shí)際投入和利益的權(quán)衡的農(nóng)民個(gè)體理性之間存在一定的斷裂,使得三者在供給農(nóng)村公共物品的行動(dòng)中產(chǎn)生分裂。

3.城鄉(xiāng)關(guān)系的良性互動(dòng)期:農(nóng)村公共物品供給行動(dòng)一體化階段

中共十六屆三中全會(huì)明確把“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)關(guān)系”作為“五個(gè)統(tǒng)籌”的第一位加以提出,并且強(qiáng)調(diào)“建立有利于逐步改變城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的體制”,這是我國(guó)從根本上協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)關(guān)系的重大理論創(chuàng)新和政策保障,是確保城鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定健康發(fā)展的戰(zhàn)略性思路。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展主要是要求各級(jí)政府在制定計(jì)劃、解決問(wèn)題、分配收入等方面,要改變“城鄉(xiāng)兩策,重城抑鄉(xiāng)”的思路,優(yōu)先考慮農(nóng)村,從城鄉(xiāng)各自的小循環(huán)、小系統(tǒng)走向城鄉(xiāng)統(tǒng)一的大循環(huán)、大系統(tǒng),樹(shù)立城鄉(xiāng)一盤(pán)棋的總體思想,發(fā)揮城市輻射帶動(dòng)優(yōu)勢(shì)和城鄉(xiāng)之間關(guān)聯(lián)優(yōu)勢(shì),打通城鄉(xiāng),資源共享,雙贏共榮。農(nóng)村公共物品供給越來(lái)越體現(xiàn)出農(nóng)村本位的局面,即緊緊圍繞農(nóng)村自身現(xiàn)實(shí)和發(fā)展的需要組織和實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共物品供給行動(dòng)的和諧一致。這是農(nóng)村公共物品供給的理想狀態(tài),實(shí)踐這一構(gòu)想的初始措施之一就是農(nóng)村稅費(fèi)改革。

農(nóng)村稅費(fèi)改革是繼土地改革、家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制之后,第三次具有重大意義的農(nóng)村改革,其目的是通過(guò)改革,減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān),規(guī)范國(guó)家、集體與個(gè)人之間的收入分配關(guān)系,使農(nóng)民負(fù)擔(dān)在一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)保持穩(wěn)定,以獲取自身存在的合理性與合法性。與此同時(shí)國(guó)家在農(nóng)村基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、村路建設(shè)等制度內(nèi)籌資比重逐年加大,為農(nóng)村公共物品供給提供了重要的資金保障。但由于歷史的原因,農(nóng)村經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱,國(guó)家提供的資源還不能充分滿足農(nóng)村的實(shí)際需要。村委會(huì)作為組織主體,在公共物品供給中承擔(dān)起越來(lái)越多的服務(wù)職能,一方面通過(guò)各種渠道為本村爭(zhēng)取公共物品項(xiàng)目建設(shè)所需的資源,另一方面組織村民就相關(guān)事宜進(jìn)行討論和決策。但資源的匱乏又影響到其服務(wù)的積極性和質(zhì)量。村民在公共物品供給中的作用依然突出,但在集體性事業(yè)的投入上更謹(jǐn)慎,同很多農(nóng)村公共物品項(xiàng)目建設(shè)要求的廣泛參與性相矛盾。

不難看出,在這個(gè)時(shí)期,國(guó)家——村落基層組織——村民三者正試圖謀求在農(nóng)村公共物品供給中新的行動(dòng)一致性。但是農(nóng)村的原有制度設(shè)計(jì)會(huì)產(chǎn)生路徑依賴(lài),村落基層組織的行政化特征以及村民個(gè)體理性的膨脹都是這種路徑依賴(lài)的重要后果。新的制度設(shè)計(jì)需要時(shí)間去打破路徑依賴(lài)產(chǎn)生的負(fù)效應(yīng)。

總之,要解決M村中表現(xiàn)出的問(wèn)題,必須使國(guó)家——村落基層組織——村民在農(nóng)村公共物品供給中的行動(dòng)相協(xié)調(diào),三者之間要建立一種和諧一致的關(guān)系。國(guó)家在資源供給上必須堅(jiān)持計(jì)劃和市場(chǎng)相結(jié)合,即對(duì)于那些所需資源龐大的農(nóng)村公共物品項(xiàng)目,國(guó)家應(yīng)該在各種資源配置上進(jìn)行宏觀調(diào)控,發(fā)揮主導(dǎo)作用。同時(shí)也要引入必要的市場(chǎng)機(jī)制,鼓勵(lì)各種民間力量介入農(nóng)村公共物品項(xiàng)目的供給。村落基層組織——村委會(huì)以及各種農(nóng)民的自組織形式要起到中介作用,即根據(jù)本村落的實(shí)際情況進(jìn)行公共物品項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、評(píng)估、建設(shè)和管理工作,既要保障國(guó)家提供的資源能夠有效應(yīng)用在農(nóng)村公共物品供給上,同時(shí),也要采取各種措施——如社會(huì)輿論動(dòng)員和監(jiān)督村民普遍參與到公共物品項(xiàng)目的建設(shè)中來(lái)。村民則要重視和維護(hù)自己在農(nóng)村公共物品供給中的權(quán)利和利益,還要盡到自己與此相應(yīng)的責(zé)任。

(責(zé)任編輯:薛立勇)